第三章 上海市與浦東區政府的互動與權力配置
第一節 上海、浦東的二次創新發展
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第一節 上海、浦東的二次創新發展
壹、浦東綜合配套改革發展
2000 年之後，上海獨享政策的優勢已不復。上海市與中央形成一個共識，
即浦東舊有的試驗模式必須改變，才能繼續肩負全國開發區的樣本。2005 年 6 月 21 日浦東獲批成為國家綜合配套改革試驗區，旨在改變上海的二元經濟結 構，提高產業發展層次，成為現代服務業聚集區。除了涉及經濟改革之外，也是 一個全方面的配套改革，所及範圍包括行政體制、社會和諧、環境生態等。
不同於以往試點地區要資金、要政策、要專案的特點，此次改革有一個三不 原則，不給一分錢，不給項目，不給財政稅收優惠，但實際上卻賦予了浦東更大 的改革自主權。該配套主要精神在於體制創新，能夠優先於全國各地。學者普遍 認為這比給錢、項目或優惠政策更加重要，也讓浦東從「政策優勢」轉變為「體 制優勢」，繼續以特殊實驗區的身分開發92，包括三個著力、四個結合、十項任 務，主要計劃包括政府職能轉變、深化對外經濟體制、陸家嘴金融區改革、張江 高科技園區技術創新以及完善公共服務93。
92 蘇寧，浦東之路：政府制度創新經驗與展望（上海：人民出版社，2010 年），頁 129。
93 「浦東新區綜合配套改革五年回顧」，上海生產力學會，2010 年 3 月 12 日，
http://www.shaps.org.cn/viewarticle.asp?ArticleID=996&ClassID=2。
三個著力是：著力轉變政府職能，構建從事經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的 責任政府，注重制度環境建設和改造的服務政府，依法行政的法治政府；著力轉變經濟運行方式，
構建符合社會主義市場經濟要求、與國際通行做法相銜接的經濟運行法規體系和體制環境；著力 改變城鄉二元經濟與社會結構，構建社會主義和諧社會。
四個結合是：把改革和發展結合，把解決本地實際問題與攻克面上共性難題結合，把實現 重點突破和整體創新結合，把經濟體制改革和社會其他方面改革結合。
十項基本任務包括：第一，推動政府轉型，建立公共服務型政府管理體制；第二，推動要 素市場發展和金融創新，完善現代市場體系；第三，探索混合所有制的實現形式，增強微觀經濟 主體活力；第四，大力培育和發展仲介組織，提高經濟運行的組織化程度；第五，加快推進公共 部門改革，促進經濟社會協調發展；第六，加快科技體制創新，增強自主創新能力；第七，探索 建立人力資本優先積累機制，全面有效地推進人力資源開發；第八，加快破除城鄉二元結構的制 度障礙，推進城鄉統籌發展；第九，建立科學的調節機制，完善與經濟社會發展水準相適應的收 入分配與社會保障體系；第十，擴大對外開放，形成適應國際通行做法的市場運行環境。
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截至 2008 年底為止，14 個中央部門排除眾議，在浦東新區展開了二十多項 改革試點，上海市有關部門也主動將十多項改革試點首先放在浦東94。中央投入 配套政策，也開啟新的上海浦東發展策略，如市長韓正 7 月選在北京召開的中國 改革高層論壇中，建議把上海作為中國金融改革先試先行區，全力推進上海成為 國際金融中心95。此舉為長久以來，上海、北京、天津城市爭取金融中心的地位 劃下句點。此外藉由上海市政府的事權下放，也帶給浦東新區政府足夠的權力繼 續推行改革，浦東區政府隨即提出一軸、三帶、六區96的功能開發戰略。
但對於次試驗對再造浦東的成效，學者有兩派看法，部分大陸學者認為此次 試驗使上海逐步地調整與改革，讓浦東更順利發展。如行政上，浦東於 2008 年 已消除 104 項行政性事業規費，尤其是在陸家嘴與張江，完成上海市交付「兩高 一少」的任務，成為全上海市透明度最高、收費最少、服務最優的地區97。至於 配套改革的負面效應，除了經濟結構轉型幅度不如預期之外，也指出浦東區內六 大功能區的差異性、經濟社會發展水準不一，造成建設難以同步。
主要原因是行政區與功能區的割裂，使得浦東的二次試點難度加深。浦東雖 有高度發展的中心城市，亦有欠缺發展的農村地區，如陸家嘴功能區內，分行級 以上的中外資保險機構有 175 家、跨國公司總部或地區總部有 31 家，各類商務 樓宇占 1000 萬平方米左右；相較於三林功能區，其設施配套、服務及環境質量 都相差甚遠98。浦東新區內存在城市型和地域型的區域差異，使得區內單位的屬
94 王佳寧、胡新華，「綜合配套改革試驗區管理體制考察：上海浦東與天津濱海」，改革（重慶），
總第 186 期（2009 年 8 月），頁 25。
95 「上海市市長韓正建議上海建人民幣產品創新中心」，人民網，2005 年 07 月 15 日，
http://finance.people.com.cn/GB/3544014.html。
96 「一軸」指虹橋機場到浦東國際機場的上海城市發展軸；「三帶」指陸家嘴金融貿易區為核心 的沿黃浦江發展帶；「六區」指金融貿易功能的陸家嘴功能區、科技創新主導的張江功能區、現 代製造和出口加工的金橋功能區、國際貿易與海港物流的外高橋功能區、會展旅遊為主的三林世 博功能區、運輸及文化為主導的川沙功能區。
97 「以“兩高一少”為目標 堅決清理和規範行政事業性收費」，上海政府法制訊息網，2008 年 9 月 22 日，http://www.shanghailaw.gov.cn/fzbChinese/page/legalinfo/govlagelinfo2134.htm。
98 馬祖琦、劉君德，「浦東新區功能區域的管理體制與運行機制」，城市問題（上海），第 167 期
（2009 年 6 月），頁 72~73。
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性、發展目標、工作重點、職能定位等方面差異性大，挑戰了浦東新區政府的統 籌能力。
浦東制度創新旨在謀求更合理的發展新道路，並非單單著重生產力。但浦東 三個主要功能開發區，張江、金橋、外高橋的產值也在下降，這是浦東過去從未 出現過的情況。對於這種「政策熱、數字冷」的現象，政府官員與學者仍對浦東 綜合改革試驗抱持觀察的心態99。
上海市為了停止試驗的爭議，2009 年上海市委組織成立「冷班子」調研組，
針對浦東新區新一輪改革獻策100。這也顯示當浦東執行符合上海目標，市裡放手 讓浦東做；若浦東發展不符上海市政府的期待，市府、市委的介入依然直接。雖 浦東發展衝勁不如兩千年以前，但藉「冷班子」的成立例子，也顯示上海市府對 浦東，仍保持高度興趣與關注。
貳、胡溫的平等政策
上海雖非全國政治中心，但因為 2000 年以前有江澤民、朱鎔基等一群人來 自上海，在中央形成上海幫。中央職權的掌握，對上海與浦東的發展非常有利，
也確實給予浦東不少傾斜的政策。1995 年江澤民的勢力漸漸穩固，上海幫在中 央權力也穩定，自 1990 年至 2002 年中央對上海支援的力度增強，導致外國直接 投資（FDI）與房地產爆炸性的增長，讓浦東開發從無到繁榮的發展。
中央 20 年來的大力支持，但隨後的接班梯隊並未延續這個模式，在 2002 年至 2003 年有了變化。第三代領導人江澤民、朱鎔基退出，由第四代胡錦濤、
溫家寶接任後，推出的同等國民待遇，讓浦東的政策優勢逐漸消失。2004 年開
99 「試驗浦東」，新華網，2005 年 8 月 8 日，http://news.xinhuanet.com/report/2005-08/08/content _3324057.htm。
100 談佳隆，「新浦東啟航：六人冷班子成立，調研兩區合併後新方向」，中國經濟，第 22 期（2009 年），頁 9~10。冷班子成員包括上海市政協副主席朱曉明、上海市政協副主席王新奎、原上海市 發改委主任蔣應時、原浦東新區區委副書記張耀倫，上海市委研究室主任王戰，上海市政府發展 研究中心主任周振華。
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始宏觀調控，也間接地限制上海的經濟。
針對胡溫的區域平衡政策導致東南沿海省份不滿，根據外媒報導，2004 年 陳良宇在政治局批評溫家寶，極力反對宏觀調控政策，但因上海幫成員立場不 一，加上胡溫有職務優勢，宏觀調控政策依然不變調101。2006 年陳良宇因貪污 入獄而下台，但上海幫仍然持續運作，韓正、俞正聲、習近平這些人繼續江澤民 的路線。
而所謂胡溫政策強調和諧社會，讓新興地區獲得更多的財政支持與政策，如 重慶與天津。上海 GDP 成長率相較為低，除了受金融海嘯的波及之外，不免也 跟中央偏重區域平衡有關，如 2008 年天津濱海新區 GDP 年增成長率在 20%以 上，浦東卻只有 10%。面對經濟趨於弱勢的上海，上海市態度轉硬，改主動遊說 方式以期突破窘境。
2007 年上海市委書記俞正聲就提出「向中央要政策」的聲明，要求打造先 進服務中心，周振華與屠光紹更是大力推動中央支持上海成為雙中心，最後和中 央居要職的吳邦國、習近平、王滬寧多重協調與妥協後，上海雙中心政策確立，
上海得到重振的機會102。中央態度從區域平衡轉而支持上海，某種程度跟上海諸 多領導人積極向中央要政策，要求中央內部多與上海做連結有關。
101 寇健文，中央菁英政治的演變：制度化與權力轉移 1978-2004（台北：五南，2005 年），頁 172~174。
102 Cheng Li, “Reclaiming the “Head of the Dragon”: Shanghai as China’s Center for International Finance and Shipping,” China Leadership Monitor, no.28 (Spring 2009), pp. 11-15.
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參、雙中心
浦東二十年前，利用保稅區的免稅、免證、貿易優惠權政策改善上海的口岸 服務，使上海成為貨物、集散、轉口貿易中心之一。但近十年浦東面臨周邊以及 長三角其他城市的建設競賽追趕，浦東的外資、技術、人才的優勢不再，甚至有 局部落後的跡象。伴隨全球化與激烈國際市場競爭，前所未有的功能提升、產業 升級、制度創新累積的發展壓力紛紛而至。於是新一輪的開發開放則提出，要持 續往「引進來」和「走出去」的道路，充分利用國內外兩種資源與市場103。
上海在多次向中央爭取新開發後，於 2009 年 4 月 29 日中央發布《國務院關 於推進上海加快發展現代化服務業和先進製造業，建設國際金融中心與國際航運
上海在多次向中央爭取新開發後，於 2009 年 4 月 29 日中央發布《國務院關 於推進上海加快發展現代化服務業和先進製造業，建設國際金融中心與國際航運