第三章 上海市與浦東區政府的互動與權力配置
第二節 浦東自主改革能力
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地方政府甚至區級政府皆渾身解數，為了就是保持經濟第一的頭銜。於此，浦東 新區政府不能只有執行與服從，它也必須有足夠「能力」維持第一。
第二節 浦東自主改革能力
在瞭解 2000 年後上海發展並非順遂的同時，也須理解浦東新區政府在發展 十年之後，何以繼續成為上海經濟的第二梯隊，尤其在經濟優惠逐漸被取消。主 要因素在於浦東仍得持續發展，完成經濟使命。在政治與經濟的壓力下，其自主 改革意識與能力增強，下對上的連結逐漸形成，以下分為三部分說明。
第一是 2000 年以前，浦東仍屬區委會時期，由於市與區領導班子幾乎合一，
長久以來使得浦東也具有市等級的研調能力，能及時修正市場障礙，這也是浦東 能持續支持上海經濟發展的原因之一；其次中央與上海開發浦東的經費有限，
1996 年後部分補助政策與資金收回，預算勢必得由浦東自行籌劃，於是浦東新 區領導在資金籌備上的積極性轉高。
第三是浦東對於引資不再照單全收，由資源招商逐漸轉換為環境招商，除此 之外，也開始整頓功能區內產業布局，優化產業與環境的標準相較以往為高。一 系列的轉變使得浦東開發持續成功，除了「權」與「錢」的掌握之外，更重要是 與市領導班子的互動，這也是本章的重點所在。
壹、自主規劃與研議能力
上節提及諸多中央給予上海與浦東的政策，除了優惠型政策之外，對於浦東 開發乃至綜合配套改革政策，中央與上海市政府通常針對方向、任務與功能的要 求，並沒有具體項目。一般而言，政策產出有兩種方式，一是重大政策由上海市 政府與浦東新區政府共同研議，中央再做批覆與同意；若僅涉及浦東體制改革，
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或清除市場障礙等地方性規章，則由浦東自行研議，再向上級呈報，由市裡批准。
重大政策以 1992 年浦東開發為例，一些枝微末節，只有浦東自己知道怎麼 做，應該從哪些方向創新，然後再給中央寫報告。當時朱鎔基當總理到浦東視察，
浦東改革與發展研究院裡的專家，與上海市府裡的專家共同商量如何發展浦東，
討論三天三夜，寫成一個報告給朱鎔基，就是六五號檔案，也就是後來中央給的 功能性政策，這次重大開發將近有六百多個專家，參與兩年多，其中不少是高等 院校與研究機構105。
浦東區內部的調查與研究機構，基本上是未雨綢繆的功能。浦東專家做為第 一線，洞察發展的先機，由下往上跟官員幹部、有關單位提出解決路徑、操作對 策或政策需求。楊周彝秘書長認為除提出基本建議之外，提上去的報告還須具備
「可操作性」，不能如學院派一般，只做數學曲線、公式、模型等，否則即使獲 得上海市同意，也無法由浦東內部單位來執行。
因此浦東的調研機構發揮作用相當強，諸多重要調研成果多會變成政策。一 方面顯示浦東能獲得上海市的信任，另方面也跟上海市包容的態度有關。上海市 是願意採納下級單位的意見，畢竟攸關經濟發展的好壞，尤其是浦東開發中遇到 的任何問題，都可以向上海市呈報。此外，上海亦有一個學者諮詢研究中心，每 年皆有設定研究的重點課題，全由市裡發包，也藉此理解區裡情況。
楊周彝以區域合併為例，如九七年中國入世以後，上海與浦東研究如何全面 開展服務貿易，浦東改革與發展研究院也做這個課題；又例如九九年的南匯合 併，我們也有提過，不過當時不叫合併，稱「一體化」、「大浦東、金三角」，上 面市委甚至要我們把報告濃縮成五千字上繳；又如一個龍頭、三個中心的開發以 及成為長江流域龍頭的議題，但後來引起內地的反感，後來就不提了106。
105 訪談楊周彝研究員，浦東改革與發展研究院秘書長，訪談時間為 2010 年 6 月 8 日。
106 訪談楊周彝研究員，浦東改革與發展研究院秘書長，訪談時間為 2010 年 6 月 8 日。
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若調研結果由中央批准，就會轉變成中央政策。因此浦東的調查與研究課題 不僅得是前瞻性的研究，還要能作為戰略性政策。不論是破除舊體制或是政策瓶 頸，都可藉由從下至上的方式進行，達到意見的交換。2009 年上海市委、市政 府面對金融危機，也將一些調研成果具體換轉為政策，包括融資、財稅、土地與 投資，如下表 3.1 所示。
表 3.1 上海扶植企業發展和促進產業升級之政策
主要領域 主要政策
融資 1. 支援中小企發行集合債劵，設立 18 家小額貸款公司。
2. 簡化中小企業融資擔保手續，增加對風險擔保的補償。
3. 支持有條件的中小企業上市與發行債劵
財稅 1. 對專業服務、會展、物流企業施行差額徵收營業稅。
2. 對新入駐的跨國企業地區總部予以資祝與獎勵。
3. 完善大型商業連鎖經營企業財利分配辦法。
4. 規範行政事業性收費，取消和停止徵收 148 項規費，涉金額 20 億。
土地 1. 支援生產性服務功能區發展企業總部和研發中心項目。
2. 支持利用存量房產與土地發展服務業。
3. 鼓勵先進製造業項目用地，推出工業用地招拍掛 322 幅，1082 公頃。
4. 鼓勵工業項目集約用地，公告每平方公里工業開發區的用地產值需達 59 億元。
投資 1. 不使用政府資金的企業投資項目，加快核准與備案。
2. 投資項目管理全縣大幅下放到區縣與開發區。
3. 減少審批環節，加快審批流程，時限減少 1/3。
資料來源：周振華，經濟復甦與轉型發展：2009/2010 上海發展報告（上海：格 致出版社、人民出版社，2010 年），頁 27。
不過調研成果是否會受到市裡領導青睞，基本上有一個條件，即浦東新區的 功能定位必須以上海整體經濟為前提。上海市政府會根據浦東的條件與優勢，把 上海整體功能中較適合浦東發展的項目，交由浦東來實行。如上海欲成為國際中 心的企圖，就會展現在浦東的開發項目上，這也決定了浦東新區的功能不能是單 一，必須能同時發揮幾種不同功能107。
107 姚錫棠主編，邁向浦東 21 世紀的浦東新區－發展戰略的研究（上海：人民出版社，1994 年），
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嚴格來說，浦東並非一個獨立的經濟體，它是上海這個相對獨立經濟體的一 部分。浦東的經濟功能必須與上海整體經濟有所連結，但也不能完全照搬上海發 展歷程。上海市對浦東的器重，也造成一個有趣現象，上海市政府若想做些大項 目，浦西各區政府可考量自己區的成本，不予以理會，但浦東則是上海市說什麼，
浦東就要評估、轉換並執行。
綜觀而論，市裡擁有分配開發資源的權力，浦東必須積極爭取以獲得更好發 展。但 1992 年 5 月 4 日解放日報曾發出警訊，在開發初期浦東新區幹部對於政 策仍茫茫然，不知運用，喪失不少主動權。但不可否認，不論是浦東新區管委會 或是浦東新區人民政府時期，對開發皆抱著主動積極的態度，這也為浦東累積不 少開發潛力。
貳、多元化籌集資金的戰略
上海資本取得的方式，大約可分為三個時期。第一階段 1980 年代中期至 1990 年代，通過擴大銀行貸款取得大規模資金，同時成立十家政府投資公司；第二階 段從 20 世紀 90 年代開始，土地批租制度使政府能從土地獲取大量收入；第三階 段是從 90 年代末起訖，政府通過資產管理和股票市場獲得資金108。
至於浦東，不論在哪一個階段，都必須自行負擔開發資金。起初中央雖有所 貼補與免徵部分稅收，但仍杯水車薪。於是浦東區政府除了向上海要資金之外，
也必須多管道自行籌措，資金來源包括中央、上海市府、外資、內資、債券等，
而最有效益則是來自土地滾動開發。
在開發初期，上級政府出資是迫切需要的。首先，市政府從部分財稅支出支 援浦東，如 1990 年當時上海市委書記、市長朱鎔基欲啟動陸家嘴金融貿易區、
頁 90-91。
108 陳向明、周振華，上海崛起：一座全球城市大都市的國家戰略與地方改革（上海：世紀出版 社、人民出版社，2009 年），頁 157。
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金橋出口加工區和外高橋保稅區三個開發區，時任浦東開發辦公室、浦東新區管 委會副主任的黃奇帆指出，市裡分別給三個開發公司各 3000 萬元的財政撥款，
作為開辦費，但是如何運作，浦東得自己想辦法109。如何讓資金做最大效用的發 揮，卻是讓浦東管委會傷透腦筋。
尤其浦東開發前五年，大規模的基礎建設需要大量資金投入，包括工業、商 業、文化、科技等各方面，需要近百億美元，中央在八五時期雖然每年給上海 65 億的政策貸款，鼓勵各省政府積極投入，並允許向國內外金融機構借貸，但 仍緩不濟急。上海市政方面，在財源匱乏、基礎建設嚴重透支的情況下，浦東開 發依賴上海市地方財政支持也是有限。浦東拼拼湊湊部分外來開發的費用，以及 自身財政收入之外，亦開辦土地承租來自籌資金，從土地級差上獲利取財。
一、 「資金空轉、土地實轉」
110的滾動開發
浦東首創「成片規劃、滾動開發」的新模式，目的是加快土地資本轉換貨幣 資本，以滿足開發初期大規模基礎建設，以及對資金的龐大需求。巨大的地租等 差有助於實現開發效益，浦東管委會把部分承租土地的收入做為浦東開發之用，
不但解決了開發資金不足的問題，隨著土地有償制的施行，土地批租收入成為上 海與浦東的資金命脈之一。至於相關土地利益的分成比例，則由浦東與上海協 商，浦東新區由於地位特殊，相較於其他區域享有較高的留成比例。
毛地開發需動遷居民、道路、水電煤等規劃，是需要付出成本的，所以土地 開發利益 70%用於動遷居民、工廠等事務，其餘 30%利益市政府與區政府均分，
毛地開發需動遷居民、道路、水電煤等規劃，是需要付出成本的，所以土地 開發利益 70%用於動遷居民、工廠等事務，其餘 30%利益市政府與區政府均分，