第二章 全球城市與浦東發展過程
第二節 浦東新區的特殊性
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第二節 浦東新區的特殊性
壹、浦東與其他地區的差異
中央與上海政府給予諸多優惠於浦東，造成浦東經濟與行政體質有諸多特殊 之處，行政上採取「簡政放權」原則，以及「小政府、大社會」的體制；經濟上 要求決策自主權與公私合作，採取「政府主導、公司主體」，達到以點串面的建 設。此外，也因為這些特殊之處，讓浦東模式成功帶動上海發展與經濟效益。周 邊省份如江蘇、浙江等地區，紛紛起而爭取成為下一個新區的資格。
浦東體制先後經歷了 1990 年~1992 年開發辦，1992 年~2000 年管委會，2000 年後浦東新區人民政府的過程。本節首先論浦東與浦西的差異，再分析浦東新區 與其他特區相異之處，最後在輔以說明浦東前後十年發生的改變。
一、 浦東與浦西差異之處
（一） 、體制簡政
1、浦東新區管理委員會時期（1992~2000 年）
在開發辦公室時期（1990 年~1992 年），浦東定位即是作為上海市政府的派 出機構，不設人大和政協，改由上海市人大與上海市政協派駐聯絡處。於是浦東 新區機構設置一開始就確立了「小政府、大社會」的政府管理模式，行政上採最 小規模、最少編制設立，以精簡的組織進行業務調控與管理。優點在於避免與市 委、市府各處局的完全對應，有利於建立一個「綜合性」的管理機構，與浦西機 構相較，浦東一個局往往能承擔浦西眾多相關局處的職能，如下表 2.3 所示。
從此表分析，小政府的「小」並非指涉權力變小，而是行政機構和人員保持
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有效卻低度編制，但不表示浦東管委會的決策或自主空間受到壓縮。浦東一對多 的單位型態，反而便於彙整內部意見，能綜合理解上級各種政策方針，使浦東利 益能全面的向上反應與向內協調。新區行政體制沒有落入「精簡－膨脹」的惡性 循環，當時甚至有創新「微型政府」之美稱。這種統合性的管理方式，一方面集 中規劃，利於產業或空間整體規畫、合理佈局；另方面將屬於市場經濟的職能分 流出去，減少不必要的市場干預與重疊的部門組織70。
但學者對這種體制評價不一，持正面者認為「小」政府有利減少部門間的複 雜環節與溝通難度，優化行政資源，為浦東帶來「引」和「逼」的作用與效率71。
一個規劃與土地管理局內部裡面涵蓋了六個局的內容，例如規劃部分就涵蓋 了三個局的部分，包括發改委管理經濟發展規劃、科委管理科技發展計畫、財政 部門管理預算；土地方面也含三個局，房地局管理整個房地產操作、經濟管理局 管進出口貿易、另外尚有農業發展管理。以前是上面一條線，下面一條線，但現 在六個口對他一個，一個規土局有六個局的功用，所以局長得不斷參加會議。反 正浦東創新，這也讓浦東沒有體制束縛與框架限制72。
浦東區部門設置減少，與上海市政府不完全對口，持反對者認為這種「簡政」
方案有運作上的缺陷。部門為了與市銜接，不得不多刻印章，用於市裡交辦的不 同項目；即使同一部門，也常有報告內容、方式以及語言風格的差異73。另外，
小政府的體制，使得若干政府職能必須分解到開發區去，才能應付整個市轄區的 工作量，但讓經濟單位承擔政府責任，易有政企不分的現象。這種「集成」機構 會造成「綜合性」與「專業性」的矛盾，市裡知道浦東行政困境，卻也無能為力。
70 鄔鳴飛、謝金虎，「浦東“微型政府”為什麼能持久」，領導科學，第八期（1994 年），頁 3~4。
71 陳奇星，推進浦東新區行政管理體制創新的對策思考，發表於「上海市社會科學界第七屆
（2009）學術年會：社會主義與中國現代化 政治、法律與社會」（上海：上海市社會科學界聯合 會，2009 年 11 月），頁 420。
72 訪談盛九元教授，浦東台灣經濟研究中心副主任、研究員，訪談時間為 2010 年 6 月 7 日。
73 謝國平，財富樣本增長的試驗：浦東樣本 1990-2010（上海：人民出版社，2010 年），頁 170。
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表 2.3 1993 年浦東與浦西政府之機構設置
浦東新區政府機構 上海其他區級政府相應的機構 組織部 老幹部局、勞動局、機關工委、組織部
綜合規劃局 統計局、房屋土地局、體改辦、規劃局、計委 經濟貿易局 糧食局、旅遊局、商委、科委、外經委、經委
社會發展局 社團局、體育局、文化局、人口計生局、民政局、
衛生局、教育局
城市建設局 交通局、市政局、環保局、園林綠化局、環衛局、
建委
資料來源：蘇寧，浦東之路：政府制度創新經驗與展望（上海：人民出版社，2010 年），頁 17。
2、浦東新區人民政府時期（2000 年迄今）
隨著浦東經濟起飛，上海市與浦東管理委員會的「兩塊牌子、一套人馬」模 式漸漸無法負荷，區、市政府合一的管理方式必須區隔，形成二級行政層級。2000 年浦東新區政府建政，市裡仍堅持「小政府、大社會」的格局，未如浦西各區政 府設置對應的機構，依然保有人員、機構精簡特色，如表 2.4 所示。
比較 1994 年浦東區管委與 2000 年建政後的浦東區人民政府，基層單位數增 加一倍。2006 年後浦東經濟與社會再度快速發展，上海市委決定二次調整新區 體制，不再由市人大與市政協代辦浦東事務，建立浦東新區的四套班子，包括浦 東新區黨委、區政府、區人大與區政協。雖然浦東經濟比 1990 年增長近 40 倍，
人口成長增加約 130 萬人，但新區政府機構仍只有 13 個職能局、4 套班子，相 較其他區縣 26~28 個委、辦、局，浦東行政編製比例依然是上海市最低的。
此外，浦東特殊於浦西之處，也表現在行政層級上。浦東新區領導為副市級，
其內部所有行政機構皆比上海其他區縣再高半級。浦東在政治上，屬於「高配」，
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資料來源：浦東改革與發展研究院，浦東發展報告 1991~1994（上海：人民出版 社，1994），頁 15。
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是基於利益分成原則，開發區的稅收多半是上海市政府與浦東新區政府協議分 成，此舉替浦東新區政府累積了不少資金，也有利於浦東自主建設；其次因為開 發區條件好，大項目被放置浦東新區的機率較高，而這些優勢項目皆有助於加快 浦東經濟成長。目前浦東 GDP 已突破上海總量的四分之一，經濟實力驚人，這 也是浦西地區無法有的經濟成長速度。
第三個好處是市屬開發區多設於浦東，提供浦東更多機會與市屬開發區合 作，對轄區內之區屬開發區不無好處。盛九元提及開發區級別越高，意味著所掌 握的資源跟政策越優惠，若與下面單位共同開發，就得把優惠分給它，目前浦東 管它叫「一加一」的改革。又如張江開發區邊有張江鎮，張江鎮很願意把土地納 入開發區管委會，不但很多企業會到這兒落戶，對鎮、區都有好處。如果不依賴 張江開發區，就掌握不到資源；若可以跟它一起開發，就會得到更多政策77。
第四、產業優化亦是浦東異於其他區域的優勢。以普陀區而言，傳統工業較 為集中，2000 年前後全上海有 40%棉紡集中於普陀區，因上海產業結構調整而 承受巨大失業壓力，登記近 4.6 萬人，區政府面臨大量二次就業族群的困境78。 浦東也是有失業問題，其解套辦法主要依賴上海市政府與中央的資源，由於給予 浦東諸多建設資金，諸多硬體設備的建成變相也提供不少就業機會。
第五，浦東新區政府不設置行業管理部門，讓企業擁有政府部分管理職能。
但如前所述，雖可達到減少對市場與企業的直接干預，但政企不分情況逐漸嚴 重。此外，這些半官方機構也成為浦東的特色，其中最為獨特的是土地開發公司，
有別於國內其他開發區的模式，主要由企業主導開發土地。除了比政府更加靈活 之外，也直接藉由市場來解決資金短缺的問題，而非政府自行去運作79。於是，
開發公司的管理權也多了一層政府的影子，承擔了社會管理的職能，包括區內道
77 訪談盛九元教授，浦東台灣經濟研究中心副主任、研究員，訪談時間為 2010 年 6 月 7 日。
78 胡庭照，「普陀區的建設與發展」，王安順等編，上海發展與執政能力（上海：文匯出版社，
2003 年），頁 177
79 萬曾煒、袁恩禎，透視浦東、思索浦東（上海：人民出版社，2001 年），頁 73~75、96。
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路、橋梁、河道等市政設施，以及區內商業、文教、公安、消防等公共服務建設。
除此之外，新區政府也給予開發公司些許特權，包括能自行買賣小區內的土 地使用權，協助公司資金的周轉困難，甚至動用相關政府部門的財政資金，予以 資助80。事實上，上海各區政府在八零年代，即競相開發自己區內的商業中心，
1992 年市政府向區及單位放權，上海市內環線的十個區級政府，在土地批租利 益的驅使下，積極開發各轄區的好地段，以帶動周圍的發展81。
於是，浦東政府的土地管理模式，根據受訪者李戰軍教授的說法，除了敏感 地帶，如人民廣場與世博場地由上海市統一規劃，其他土地管理與土地政策與其 他市轄區是沒有什麼太大的差異。但作者認為浦東開發初期，所創立的「東事東 辦」原則被保留下來，凡涉及土地投資業務，包括土地徵用、選址、批租、合作、
工程規劃等，新區政府往往不需往市裡報備，這一點還是優於其他市轄區的。
綜觀而論，浦東與浦西最大的差異來自，浦東新區政府的直接受惠程度。第 一是資助資金幅度，中央承諾浦東開發前五年，每年享有 65 億人民幣補助；以 1990 年基數，新區新增財力全部留成；其二是配套權限，一旦浦東政府受惠，
區內企業也直接受惠，如浦東政府在項目引進、土地批租、企業進口等方面享有 審批權，區內企業得減免所得稅與關稅，其出口自主權與經營權限也較為寬鬆82。
雖上海允許浦東管委會能多方面創新，但仍是一種非制度性的放權，主因是
雖上海允許浦東管委會能多方面創新，但仍是一種非制度性的放權，主因是