第四章 上海雙中心個案分析
第二節 兩區合併與聯動
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第二節 兩區合併與聯動
中央雙中心政策出台，浦東必須有所作為，以取得發展先機。浦東的策略選 擇，除了向中央提報之外，就是向上海要求援助。但浦東內部的航運與金融功能 並非完整，必須削弱鄰近的南匯區競爭，以期得到最多的分配資源。於是，雙中 心與兩區合併的關聯性高，如第三章所提及，浦東擁有外高橋港，南匯有洋山港；
商用飛機研究中心落戶浦東，而大飛機項目卻位於南匯。為解決兩個中心分離的 問題，浦東區政府的立場首先必須把洋山港納進來。
其實，早在 2006 年由於長期與洋山港競爭的問題，浦東專家曾對浦東南匯 一體化做過調研，但當時上海市府並沒有接受。於 2009 年經上海提報、中央首 肯才促成。兩區合併的意涵有二，第一是上海市政府與浦東達成共識，決定排除 兩市轄區相互扯皮的問題，以順利建成雙中心；另一方面是帶來資源的聚集，上 海浦東成為各級政府競爭關係中最大的贏家。
面對雙中心與兩區合併的議題，除了上海市積極介入整合，如上一章提及成 立「冷班子139」調研組之外，浦東亦有所作為。其中涉及兩個核心議題，其一是 新浦東的單位與人事如何整合，市府如何干預；其二新浦東如何自主建設，空間 以及功能如何佈局。欲理解兩級政府如何促進國際城市的發展，則需先理解兩者 發生什麼改變。後就浦東區政府的作為加以分析，說明浦東在行政體制、經濟建 設上的策略與創新。
139 2009 年上海市委組織成立「冷班子」調研組，針對浦東新區新一輪改革獻策。
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壹、 行政體制
首先，兩區合併的概況，詳如表 4.6，大浦東常住人口雖高，但密度卻大大 紓緩，已接近上海市平均；南匯區的劃入，使新浦東成為全上海市面積最大的市 轄區，規模大約是 1/5 的上海。原南匯區大量未開發土地將持續釋放，以解決浦 東長期空間不足的問題。釋放的土地亦能增加產值，有助提升大浦東的經濟實力。
浦東運用兩區合併政策，一方面解除南匯的競爭，尤其航空、航運的發展資 源，長期受南匯區所瓜分。成為經濟共同體後，有助資源迅速聚集於大浦東，兩 者從競爭關係轉變成跨區合作。但兩區仍有許多整合議題待解決，上海市直接介 入調整，諸多組織皆設新單位，從市的角度下去協調。
表 4.6 兩區合併前後之面積與人口概況
來源：作者整理自上海統計局編，2010 年上海統計年鑑（上海：中國統計出版 社，2010 年）。
一、 聯合工作黨委
兩區合併後，浦東人事任命原則是由市裡指派，以協助協調與溝通，避免兩 區政府間協調破局的情況。在上海市委與市政府在中央發布兩區合併一周後
（2009 年 5 月 13 日），即舉行有關南匯行政區納入浦浦東新區工作會議。於隔 天宣布建立聯合工作委員會，承擔兩區合併後的一個過渡領導階段，共有五位成
2008 年 2009 年 浦東新區 南匯區 兩區合併 上海 面積（平方公里） 532 677 1210 6340 常住人口（萬人） 305 106 419 1921 密度（人/平方公里） 5738 1567 3462 3030
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員，包括徐麟擔任聯合黨委書記，姜樑、戴海波、張國洪、張才蓮任副書記140。 從表 4.7 可見，徐麟與張國洪來自浦東，而戴海波與張才蓮來自南匯，組成 的人事比例均衡，避免任何一方被矮化。但特別的是，聯合黨委書記由原本浦東 新區書記、現任上海市委常委的徐麟升任，由原浦東新區領頭的意味明顯。但更 重要的是兩區合併顯然是一個高規格的人事決策，從書記到區長皆是市裡派下來 的。其政治意義在於，即使處於兩區過渡時期，大浦東的人事權仍牢牢掌握在市 政府與市委手中。
表 4.7 南匯區行政區劃入浦東新區之聯合工作黨委名單
姓名 原職務 職屬
徐麟 原浦東新區區委書記 浦東
姜樑 原上海市委副祕書長 市
戴海波 原南匯區區委書記 南匯
張國洪 原浦東新區區委副書記 浦東 張才蓮 原南匯區區委副書記 南匯 來源：作者自行整理。
此次市裡召開的工作會議相當重要，還有一個重要意涵，即為 7 月大浦東新 區人民政府換班子事宜提前定調。現任浦東新區區長的姜樑由市政府空降下來，
也意味兩區合併之後的整合問題，還是得依靠市政府力量協調與解決。兩區合併 的領導班子，直接由上級促成與主導。相較之下浦東新區政府在人事議題上，作 用似乎僅限於提供意見，或透過聯合黨委會議來做協商，無法有決定性的作用。
140 「上海南匯區劃入浦東 徐麟任聯合黨委書記」，人民網，2005 年 5 月 15 日，
http://politics.people.com.cn/BIG5/41223/9325208.html。
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二、 事權、財權的轉變
兩區合併之後，關於行政權力是否變化，攸關浦東能否繼續有自主能力，本 小節從兩個層面探討。首先必須處理的是，大浦東的行政體系如何變化，隨著行 政區劃的改變，原屬浦東政府的事權是否分散，或是被市政府收回；其次兩區合 併政策的高規格待遇，是否有為大浦東的財政收入，提供優惠或是開發資金，如 同 92 年的浦東開發一般。
（一） 、事權
大浦東的行政機構整合，如表 4.8 所示。第一個特點是政府職能重新調配，
原先部門被擴增或拆併，包括環境局、教育局、衛生局、人社局以及民政局五個 單位；第二雖「小政府、大社會」特色保留，但有機構擴大現象，如農委會從經 委會單獨出來，可能與南匯的農業特點有關。說明新管理階層不僅重視原浦東的 功能，亦兼顧南匯區的發展。此外，新浦東新增四個機構，包括金融服務局、經 信委、商務委、規土局，亦呼應浦東發展雙中心政策。由此可歸結出一個現象，
凡涉及雙中心的重點項目，皆獨立成為專門性單位。
表 4.8 2009 年兩區合併政府機構之設置
資料來源：蘇寧，浦東之路：政府制度創新經驗與展望（上海：人民出版社，2010
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年），頁 94。
2007 年上海市下放浦東 6 個方面 17 項事權，2008 年下放 7 個方面 11 項事 權141，賦予浦東更大的改革發展權與創新權，兩年的放權可歸納以下幾點142： 1. 原屬市府審批權限內的外商投資項目，授權浦東新區政府審批。
2. 外商項目涉及其他市府相關審批部門，同步下放。
3. 對國家級開發區及編列單位的規劃、組織與編制，授權浦東新區城市規劃部 門。先報浦東新區政府審批，再報市規劃局備案。
4. 人才居住証審核權下放浦東新區，在居住證與戶籍的銜接辦法出台後，即在 浦東先試先行。
由上述特點可觀察到，浦東政府在兩區合併前的事權，已經有更加集中的趨 勢。若只討論「事權」，其模式為「小市政府、大浦東區政府」。另外，企業服務 的事權上，以往行政審批是分散於區裡各部門，如投資辦和審批辦，皆有部分行 政許可的管理權與審批權；兩區合併之後，新浦東需在遵循十七大提出的「大部 制」方針，透過成立新的集中辦理機構，凡有關企業經營、法人活動的行政許可 和非行政許可，皆由新機構統籌與指導，負責全區的經濟許可與投資項目協調143。
綜觀前述的企業服務部門，從原分布在各單位到集中於一個部門辦理，由多 部門協調變成單部門內部協調，雖有「小政府、大社會」的優點，降低了行政成 本、提高辦事效率，但這種權力高度集中的機構，亦可能引發原浦東政府所面臨 的困境。大浦東的新行政體制即使做了一番改革，但依然有它的缺失存在。
第一是部門雖然合併，卻未產生整合的效用，職責交叉、權責不一致的情況 仍存在。新區發改委、經信委、環保局皆有職權交叉現象，皆有外貿、物流管理、
141 2007 年六個面項包括規劃、財稅、土地管理、環保市容、項目審批、社會事業發展。「2007 年浦東新區綜合配套改革總體工作情況」，上海市人民政府網，2008 年，http://218.242.144.41:82 /gate/big5/www.sh.gov.cn/shanghai/node2314/node18598/node18599/userobject31ai2249.html。
142 溫志宏，「社會全面進步的浦東樣本－專訪上海市浦東新區副區長張恩迪」，中國報導，第 7 期（2008 年），頁 48。
143 聞繼寧，「新浦東政府職能轉變要三個堅持」，浦東發展（上海），第 7 期（2009 年），頁 12~13。
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循環經濟、現代服務業等職能；不僅部門間職權有問題，功能區與部門間亦同，
如金融服務局與陸家嘴功能區會有金融方面的交叉職責144。
第二，兩區合併之後的新行政體制，雖仍維持小政府原則，但公章使用、文 件內容與溝通方式都更複雜，不易調整與溝通；此外和上海市機構依然不對口，
浦東集成機構的特色，使處室能履行浦西其他區一個局的職能，但卻沒有一個局 應有的決策權限，導致無效率。
另外有關市裡對下級部門的考核、開會以及事項協調上，亦產生不銜接的窘 境，造成上下單位無法對應。蘇寧指出浦東小政府缺點，導致兩個不當的後果，
其一是市與區在部分決策過程並非順暢與效率；第二是浦東政府體制發生變化之 後，小政府制度並未隨著外在環境改變，制度逐漸僵化。
市裡每個部門都找（浦東）局長的領導群，但卻無法全然應付，常常是派副 局長，有時候甚至連副局長都派不出去，只好派處級或是科員，上面就不高興了；
也因為層級不對等，有時候市裡要講事情，浦東領導沒來，就造成許多事權分配 上、重大決策上的無效率。
其次，浦東管委會初始的轄區相對小，管轄事務有限，上海市給予特殊關注，
經濟上也可以給一些政策，開會你(浦東)不來，有特事特辦的保障；但區政府進 入正常的「體制」時，隨著事務擴大，情況也更複雜，單純去維持小政府這種格 局，是不是真正有利於區域的發展，能否讓浦西或各口學習，也要打個問號145。
第三，審批環節雖已大幅改善，但由於審批權限分屬原則，各部門行政管理 權限的標準不一，影響了審批效率。如外資部門按產業目錄、投資規模劃分審批
第三，審批環節雖已大幅改善，但由於審批權限分屬原則，各部門行政管理 權限的標準不一，影響了審批效率。如外資部門按產業目錄、投資規模劃分審批