第三章 上海市與浦東區政府的互動與權力配置
第三節 上海與浦東的互動模式
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第三節 上海與浦東的互動模式
壹、浦東區與上海市的分工
長江三角洲各城市雖然行政區劃分割清楚，但城市空間拓展、土地資源利用 方面卻非常矛盾，省會、地級市周邊的市、區、縣經濟實力較強，往往透過行政 力量取得資源。不但破壞區域協調，彼此競爭也造成整體區域提升的困難度，如 浙江市與蕭山區、常州市和武進區、南京市與江寧等115。
不僅長江區域城市之間有衝突，省城與內部大都市也可能引起對立。在一般 城市發展進程中，迅速崛起的大型城市開始不滿原有的行政級別，會尋求更多的 經濟發展機會，這些城市與其所在的省級政府間的離心力作用會不斷增加116。中 心城市努力爭取計畫單列市，以期得到更多的發展資源與機會，則與上級省政府 的對立無可避免，如浙江與寧波、江蘇與蘇州的個案117。
行政區之間的資源爭奪尖銳下，反思浦東與上海之間的關係，雖然浦東新區 政府的社會管理、經濟自主權限的範圍漸廣，卻沒有形成太大的離心力。雖在上 海訪談期間，有浦東的經濟資源、面積大到足以可以「浦獨」的說法。但事實上，
上海市府絕不允許這種事發生，主要原因有二，第一上海掌握資源分配權，仍可 掌握浦東的發展；其二上海對浦東的人事任免，依然有權干涉。
115 顧朝林、陳璐，上海全球成市建設中的環境挑戰「」，王桂新、楊汝萬主編，全球化背景下亞 洲城市的戰略性選擇（上海：人民出版社，2009 年），頁 26。
116 張志紅，「論大型城市在政府間關係中的政治平衡作用」，南開學報，第 1 期（2008 年 1 月），
頁 55。
117 訪談盛九元教授，浦東台灣經濟研究中心副主任、研究員，訪談時間為 2010 年 6 月 7 日。
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一、 經濟發展－市政府作原則性配置，區作具體執行
上海市委與市政府對浦東的功能期待，包括落實科學發展、建構和諧社會、
推進上海四個中心、自主創新、起全國示範效應、集聚現代服務業、全面提升綜 合競爭力等。過程中不免會給予浦東部分的職權，但市裡告訴浦東政府應該執行 什麼樣的任務，卻沒有告訴浦東怎麼做。如上海市同意五百萬美金以下的開發 案，區政府可以獨立審批118。甚至土地批租盈餘一半可留置區裡做為建設之用，
至於要發展基礎建設、金融或是完善軟硬體環境，細部項目皆由浦東規劃。
對於較小額度的投資與建設，市裡不會有太多意見。但上海市政府、市委擁 有資源分配權，可以做上限的設定與項目的收回。無疑的，上海市政府集中資源 的強度依然是比區政府來的大，也能放寬浦東投資限制，因此浦東區政府基本上 是遵從上海市的，但浦東自身也有兩種對應方式。
第一上有政策、下有對策。透過市下放的部分自主權，扭轉為有利自己區域 的情勢；其二是透過新區的特殊地位與發展目標，主動要求市裡更多關注與資 源。在 2000 年之後，上海經濟沒以前亮眼，浦東反而會直接向上海或中央要求 更多的功能政策與放寬限制。雖浦東不可能有「奪權」的情況發生，但經濟「爭 權」卻沒有間斷，這也會在第二小節有更清楚的說明。
二、 人事任命－上海市委從旁干涉
浦東建政後，浦東新區區長與區委任命沒有特殊於其他區，依然是由區人大 召開會議決定，後再向上呈報。只是開發初期人事任免反而有些許不同，主要原 因是兩塊班子合一。趙啟正認為浦東發展之初，沒有正式的行政機構，當時把上 海市委常委、副市長等幹部派過去，浦東事務直接匯報，意外的是在規劃方面，
118 王鴻楷，改革開放後中國大陸都市商業空間結構變遷之個案研究（台北市：行政院國科會科 資中心，1996 年），頁 136。
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提高不少效率119。
至 2000 年建政後，浦東四套班子完備，任命方式恢復由區人大召開。如 2009 年浦東新區召開了三屆人大常委會第二十二次會議，經表決任命姜樑為浦東新區 副區長以及代理區長的決定120。浦東區長級別為副省部級，同時也是區委副書 記，但浦東區長並未兼任市委常委，仍低半階。
不過，浦東區長通常由上海市府或市委中擔任過副手的幹部接任，顯示浦東 人事與市政府、市委關係密切。從表 3.3 與表 3.4 發現，諸多在市裡任職的幹部，
調任至浦東擔任職務，或本來在浦東新區擔任區長、區委書記，後來至上海市裡 服務的比例也高。這也對浦東爭取資源或政策而言，不無好處。此外，人事亦有 經濟專才的取向，以學歷專長為指標，觀察 2009 年正、副區長，詳見表 3.5，其 中 3 人是工商管理碩士、1 人擁有經濟學碩士學位，1 人取得理學博士學位，其 他皆具備管理學歷。
至於浦東人事層級高半級方面，汪道涵認為浦東新區情況特殊，理應與其他 市轄區有所區別，給予副市級是必要的，除了重大事情需像市裡請示之外，其餘 都應當讓新區自己處理121。高級別、高授權保證了開發初期的規劃以及政策快 速、高效的好處，除了權責上較好辦事之外，浦東新區人事高半級，也可以避免 浦西單位不買帳。但此項優勢隨著各區競爭激烈而逐漸失效，最終還是得仰賴在 上海市、市委的授權。
119 趙啟正，揭秘浦東奇蹟，東方衛視，2008 年 9 月 22 日，轉引自謝國平，財富樣本增長的試 驗：浦東樣本 1990-2010（上海：人民出版社，2010 年），頁 171。
120 「上海市委副秘書長姜樑任浦東新區代理區長」，人民網，2010 年 5 月 19 日，
http://leaders.people.com.cn/GB/9323538.html。
121 謝國平，財富樣本增長的試驗：浦東樣本 1990-2010（上海：人民出版社，2010 年），頁 171。
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表 3.5 2009 年新區區長、副區長概況
姓名 職務 學歷
姜樑 浦東新區區長、區委副書記、區政府黨組書
記、上海市委副秘書長 在職大專
戴海波 浦東新區副區長、區委副書記、區政府黨組副
書記 工商管理碩士
彭崧 浦東新區副區長、區委常委、區政府黨組成員 經濟學碩士
嚴旭 浦東新區副區長、區委常委、區政府黨組成員 商學院工商管理碩士 陸月星 浦東新區副區長、區委委員、區政府黨組成員 行政管理專業大學 朱嘉駿 浦東新區副區長、區委委員、區政府黨組成員 黨政管理專業大學
陸鳴 浦東新區副區長、區委委員、區政府黨組成員 中文系秘書專業大專 張恩迪 浦東新區副區長、致公黨中央委員、上海市委
副主委 生物學博士
劉正義 浦東新區副區長、區委委員、區政府黨組成員 商學院工商管理碩士
趙衛星
浦東新區副區長，西藏日喀則地委副書記，上 海市第五批援藏幹部總領隊、市政府駐西藏辦 事處主任
黨政管理專業大學 資料來源：作者自行整理自東方網，2009 年 8 月 8 日，http://big5.eastday.com:82 /gate/big5/sh.eastday.com/chztl/pd/index.html.
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貳、經濟依賴與區域競爭
一、 經濟依賴與利益爭奪
中央目標是將上海建設為「一個龍頭、三個中心」，上海則提出建設四個中 心作為發展戰略122。過去上海一派輸出人才、技術、設備與資金支援內地，但現 在卻是吸引全國的人才流、技術流與資金流進來上海與浦東123。浦東是上海建設 的縮影，開發浦東其實都夾帶著上海市迫切建設的企圖。但隨著浦東的高經濟產 出，也讓上海明白應投入更多資源於浦東，甚至向中央爭取項目去浦東。
浦東作為上海開發開放的領頭羊，有助上海建成國際經濟中心，帶動現代化 服務業增長。如受訪者楊周彝指出，雖商務成本提高，但背後意義就是房價上去、
地價上去，餐飲、員工工資等等服務業價格也上去了124。不過商務成本的增加，
亦讓不少企業投資因此卻步，甚至有「過江難」的說法產生。此外，上海要求浦 東帶動經濟的任務並未停止，這也讓浦東面對更大的經濟壓力。
市裡對各區的經濟總量有所要求，尤其浦東新區 2010 年占上海 1/4 的經濟 總量，從第十二個五年計畫即可看出，GDP 只能比以往更好，不能更差。亦如 盛九元指涉，除了上海總體計畫之外，上海也要求各區擬定子計畫，例如上海 GDP 要多少，各區就要自己分，分的原則就是按過去的經濟發展原則，例如浦 東過去達上海 1/5 的 GDP 比例，就得自己摸摸鼻子把任務領回去125。
從新任區長姜樑上任的發言，亦可看出浦東作為上海經濟梯隊的重要角色。
姜樑曾提出在未來 10 年，浦東新區的 GDP 從上海全市份額的 26.8%提高到
122 四個中心指國際經濟中心、金融中心、貿易中心與航運中心。
123 黃奇帆，人民日報，1993 年 4 月 10 日，頭版。
124 訪談楊周彝研究員，浦東改革與發展研究院秘書長，訪談時間為 2010 年 6 月 8 日。
125 訪談盛九元教授，浦東台灣經濟研究中心副主任、研究員，訪談時間為 2010 年 6 月 7 日。
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36.8%，浦東新區年均 GDP 高於上海全市 2 到 3 個百分點。在 2011 年任屆期滿 時，地區生產總值達到 5 千億元人民幣以上，城鄉居民人均可支配收入年均增長 10%左右126。浦東區長對於經濟的承諾，顯示浦東對於上海的經濟貢獻必須正向 成長。這種現象也可歸因於大陸的基層考核，人事升遷主要還是以 GDP 和經濟 發展為指標，浦東區長甚至是內部幹部，最主要的任務還是把經濟發展好。
不過，市裡下達經濟增長的要求，浦東並非照單全收。對於合理要求，浦東 還會向市府多要求一些政策或資源，儲備後續發展能量；針對不合理的政策，浦 東還是會拒絕，並與市裡協商。盛九元指涉浦東經濟發展，浦東自己也要評估，
第一個問題就是可不可以達到，若是可以達到，達到需要什麼條件，向市裡上個 簽，浦東可以保證多少成長，但上海你也要保證給我多少投資、多少政策。如果 不能達到，原因是什麼，要怎麼彌補，若真實達不到，也要給市政府說明127。
以 1999 年上海市提出「聚焦張江」戰略為例，其目的是讓上海成為技術創
以 1999 年上海市提出「聚焦張江」戰略為例，其目的是讓上海成為技術創