第五章 結論
第一節 研究結果
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l C h engchi U ni ve rs it y 第五章 結論
第一節 研究結果
壹、浦東前後十年的轉變，上海強政府仍是關鍵因素
上海從九零年代開始，實行「兩級政府、三級管理」體制，基本上市與區是 分層分級管理，兩者之間的分工是由上海市政府訂定指標、開發設限、規劃方向，
浦東區政府的角色則是具體執行者，卻也存在權變的關係。上海市逐步放權，包 括事權、財權、先行試點等權力，但這些權力界定並不是清楚的。這些模糊空間 隨著上海、浦東不同階段，也不同的結果。有時候由市裡主導，有時候浦東可以 全盤接收，或是彼此協議、達成共識。
兩千年是個分水嶺，前期浦東以超越浦西為目標，後期以建成國際金融、航 運中心為主，前後與上海有不同的分工模式。從 92 年浦東開發至兩千年建政前，
屬於「上級政府彈性治理、下級政府自主管理」，在諸多優惠型政策的情況下，
市裡把發展實權轉移到浦東新區層級。
諸如建立土地滾動模式，創造開發資金；為優化上海產業結構，浦東引進現 代化服務業，不能走製造業模式；從招商引資規則、分管所屬開發公司、調研結 果受市裡信任、行政部門的設置、基礎建設部分管轄權（浦東機場），皆顯示浦 東政府自有一套管理規則。甚至市明文規範「凡市沒有規定的權力屬於浦東新 區」，從中可以理出浦東執掌諸多實質權力。除了創造區級財政、留成比例高之 外，亦可要求上海市政府給予資源、解除經濟管制，經濟互動從以往的上對下的 行政命令，改為下對上的協調。
2000 年之後諸多優惠取消，浦東新區體制回歸正常，落入傳統政府層級間 的命令框架。不過，區級政府經濟能力已增加（占上海 1/4 經濟總量）、行政層
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級僅比上海低半級、又可自行創造資金、2009 年又成為全市最大市轄區(為上海 1/5 的面積)，這種浦東的擴大為上海市所擔心。隨著雙中心與兩區合併的責任下 移至浦東新區政府，浦東必須負擔港區連動的成效，經濟權、事權可以與市政府 協調，但部分決策權、財權等權力，卻沒有等向轉移。
浦東發展後期，並沒有因為面積、機構、事權、層級擴增，而有更大的政治 權力，主要是權力壟斷的舊體制因素仍存在。上級政府利用行政優勢，將事權下 放，以政績評估下壓區級政府；另一方面，事權雖然有下移趨勢，但財權重心卻 相對不斷上移。市級政府一般具有較大權力，能將資源與稅源集中在自己手裡，
並能支配下放比例。浦東雖擁有自主管理能力，但在賦予浦東更大自主權、要求 浦東更多開發責任以及協助消弭兩區磨合的同時，上海市政府不斷的加諸控制。
1992 年至 2000 年，浦東開發前十年，浦東新區管理委員會是從無到有的建 設，必須多試點、多向上海市爭取權限，上海並不擔心一個管委會的權限過大；
但 2000 年之後，浦東回歸正式的體制，十年若干經濟、政治的權限擴大，上海 擔心浦東脫離上海管轄，所以規範浦東必須在上海規範的框架裡，去試點與創 新。整個浦東開發過程，市政府保留最重要的人事與資源分配權力。在獲雙中心、
兩區合併的政策後，上海市依然抓緊兩手權力，使得浦東在政治與經濟的使命相 互矛盾。上海市不希望浦東獨立性過大，卻要求浦東維持改革意識、增強自主開 發、保持經濟力。
貳、浦東須與上海同步發展，以爭取中央或上海的發展資源
浦東一直是國家戰略的一環，從行政層級高半級、「小政府、大社會」體制、
金融與航運先行、綜合改革配套試驗等方面來看，中央把浦東層次拉高，按層級 來說，浦東可以自行規劃，無須過多理會上海的意見，並可繞過市裡向中央呈報。
但如上述所言，浦東除了政治權力與經濟權力正逐漸分離之外，上海市壟斷區級 單位的人事與部分資源，使得浦東仍必須依靠上海市。
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這種矛盾歸咎於雖然浦東的國家戰略與經濟任務持續進行，但行政體制卻仍 是受限的。如今所謂浦東的優勢，是給予試點、創新、責任，但絕非統籌能力與 越級權限。因此浦東既然是上海的派出單位，就必須謹慎處理與中央的關係，需 減少繞過上海向中央爭取，最好方式就是透過調研結果協調，或者向上一級政策 建議，以求問題解決。一方面形成「區往市、市往中央」的傳達方式，達成協調 功用，透過市裡向中央要政策；另一方面讓市裡知道浦東未來執行計畫，缺乏什 麼建設資源，一旦成功向中央爭取功能型政策，市裡自然會把資源分享給浦東。
上海市政府是關鍵性角色，浦東的發展必須跟緊上海市總體規劃。各區級政 府積極將資源拉進自己轄區，形成產業聚集；上海市政府卻極力將資源往外推，
由政策來保障上海全市的均衡發展。這種推拉的力量之間，浦東唯有把上海的開 放市場、國際接軌的任務往身上攔，藉由增加城市競爭力、提升城市地位的理由，
才能有更多資源與創新，成為諸多競爭關係中的贏家。
浦東與上海互動關係中，最弔詭的地方在於浦東的問題等於上海的問題，反 之亦同。浦東的土地不構承載，攸關上海能不能突破發展；而上海的國際服務環 境不達標準，也攸關浦東能否達成金融與航運中心。基本上彼此是生命共同體，
相互依賴，卻又在部分權力與利益方面，相互競爭。
参、浦東的特殊地位與優勢難維持，關鍵在於改革與創新
雖然浦東對於上海經濟貢獻高，但上海在若干政策上，仍要保持全市均衡發 展，若各種資源或企業都到浦東發展，那麼其他區縣就會陷入經濟無援的困境；
其次有別於開發初期，中央集國內各省之力投資浦東的優勢已不再，雖部分優勢 尚未消失，但浦東新區要繼續成為具特殊地位的市轄區，有其難題，解決關鍵在 於浦東如何轉換「示範」與「帶動」的作用，提高自身自主性與影響力。
一、浦東二十年的建設成果，使得浦東持續是改革的高地。雖經濟融入全球
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的議題、市場要有全球的配置，並非單純能夠透過區級政府就能達成的。但從金 融中心、貿易中心、航運中心與商業中心角度檢視，這些政策直接空降於浦東，
給予浦東諸多先行優勢，如港區連動、跨功能區的合作。雖浦東並非一個具有獨 立能力的區級政府，但透過制度創新、「從無到有」的政策試點與多功能的整合，
讓浦東也能自主地聚集更多市場資源。
二、上海的總體規劃有局限性，當新的產業布局或市場需求增加，就存在修 正與調整的必要性。這個調整的啟動者可以由區來策動，透過市或區級單位發起 的調研，達到意見的交換，形成水平或垂直的訊息反饋。在促進上海經濟發展以 及有利上海城市利益導向的前提下，尤其浦東新區與上海的發展關聯性大，區級 單位意見轉變為政策的可能性較高。再者，透過聯合黨委或市裡人事的空降，以 及低上海市半級的行政層級，浦東區對上海市的意見協調，會比其他各區有利。
三、在雙中心與兩區合併的政策提升為中央政策之後，浦東的事權有越來越 集中的趨勢，從土地的批租、規劃權、選址權、洽談權、區屬土地公司的干預，
招商引資的資格審核、得標標準、統籌額度以下的商業項目以及許可頒證、產業 布局、環保審查，行政作業的新設審批單位、以及部門的合併與新增，皆說明浦 東政府在整合區內行政與經濟事務的權力不小，雖然上海的控制不減，但在部份 經濟層面，浦東自主性卻有更高的傾向。