第四章 上海雙中心個案分析
第一節 四個中心概況
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展概況，緊接著再分析新一輪的改革，雙中心與兩區合併上議題，浦東與上海做 了哪些改變；最後探討在這些議題上，上海與浦東的互動策略，歸納成簡單的架 構加以說明。
第一節 四個中心概況
中央於 2009 年 4 月公布《國務院關於推進上海加快發展現代服務業和先進 製造業，建設國際金融中心與航運中心意見》，確立上海雙中心的發展模式；於 同年 5 月國務院再度批覆上海市《關於撤銷南匯區建置，將原南匯區行政區域劃 入浦東新區的請示》，中央接連下達政策，具有兩個意義，一方面是中央重新重 視上海發展，另一方面也意味著「上海向中央要政策」的策略奏效。
無疑的，中央支持是重要的，但有這樣的轉變，其實也是有跡可循。雙中心 策略是「十一五」四個中心框架的延續，目地是在「十二五」期間，核心功能方 面能有所突破，以國際航運發展、離岸金融與服務貿易等為重點，盡速為「十三 五」的時候，落實四個中心，打造一個真正的國際城市。從「十一五」的建設成 果來看，如表 4.1 與表 4.2，除了期貨市場，上海四個中心在國內市場表現較為 優越，包括銀行據點、金融機構與跨國公司總部，也有不錯的聚集數量。
中央選擇上海作為雙中心，並不令人感到意外。90 年代浦東先試先行的優 勢下，金融、航運、貿易系統較為健全，上海向中央磋商雙中心的籌碼也較多。
除了歷史因素，議題也涉及城市競爭。若中國欲瓜分紐約、倫敦、東京 24 小時 金融時區，除要補強與國際連結、服務經濟之外，更要加強上海的樞紐地位。
至於雙中心策略能落戶浦東，也歸因於浦東的區位優勢，除了陸家嘴與外高 橋功能區之外，浦東新區內的開發區類型眾多、功能完善，如保稅區、保稅港區、
出口加工區。相較上海其他區，浦東擁有較為完整的航運產業鏈和金融發展歷 程，雖航運中心目前仍與虹口區、寶山區各有分工，但浦東仍扮演主導的角色。
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表 4.2 「十一五」時期金融服務機構集聚概況
類別 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年
金融業機構
保險業機構 222 261 291 291 證券業機構 90 94 94 93 銀行業機構 82 112 124 133 外資金融機構 110 151 165 170 總數 504 607 689 787
跨國公司總部機構
地區總部 154 183 224 260 外商投資性公司 150 165 178 190 外資研發中心 196 244 274 305 總數 500 592 676 755 資料來源：作者整理自 2010 年上海統計年鑑，上海統計局編（上海：中國統計 出版社，2010 年）；肖林、馬海倩，「十二五時期加快建設上海國際經濟、金融、
航運中心思路研究」，科學發展，第 3 期（2010 年 2 月），頁 47。
中央與上海雙方面推動是不可或缺的，對浦東建設有推波助瀾的影響。除率 先在國際航運試驗區中展開自由貿易區的試點，有完善市場體系、提高貿易便利 好處之外，也有優化口岸貿易、強化服務業貿易功能。浦東新區雖隸屬上海市，
但其經濟與政治地位不斷提升，其面積、經濟總量、產業結構和區政府經濟自主 等方面，皆有顯著的城市特性。在雙中心政策的加乘作用下，更有利加快發展。
上海、浦東雖然擁有較好的發展優勢，但要成為中心地位，必須得再增強其 他面向的競爭力。不可避免，仍要先比較經濟指標，上海與全球各國際中心的差 距。上海要成為國際城市，發展服務經濟是必然趨勢，得具備巨大的經濟總量、
發達金融與航運體系等條件，如表 4.3 所示，這些國際城市除了是航運中心之外，
也具有經濟中心、金融中心的功能，以下就航運與金融發展概況加以說明。
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表 4.3 全球城市各功能中心之發展
城市功能 紐約 倫敦 東京 香港 新加坡 上海
經濟中心 ■ ■ ■ ● ● ○
製造業中心 ■ － ■ － － ●
貿易和航運中心 ■ ■ ■ ● ● ◎
金融中心 ■ ■ ■ ● ● ◎
經濟決策和控制中心 ■ ● ● － － － 註：■國際中心；●區域中心；◎正在形成區域中心；○已形成國內中心。
資料來源：林蘭，「上海浦東新區國際航運中心核心功能區建設比較研究」，上海 經濟研究，第 3 期（2010 年 1 月），頁 88。
首先，在航運體系方面，雖上海有良好的基礎，包括硬件設施、航線班密度、
港口裝卸效率、貨物吞吐量，但軟件環境還是較為低階，如海事服務、航運交易、
保險、金融、船籍註冊、海事訴訟等高端服務領域。上海行政審批與國際一流服 務相較，也有很大的落差。舉例來說上海建立一個倉庫約莫 37 個步驟，花費 336 天，相較於亞太地區 19.4 個步驟、175.3 天，以及經濟合作與發展組織（OECD）
14 個步驟、153.3 天134，上海的競爭優勢仍差一些。這也間接影響政府在這部分 經營的收入，以目前航運融資和航運保費收入來說，占全球市場不足 1%135。
此外，國際港口的重點指標並非貨物吞吐量，而是資源配置能力。如表 4.4 所示，其他城市軟件環境皆較為優勢，但上海卻相反。雖具有航運體系的雛形，
但發展瓶頸仍多，尤其在軟件實力與服務上，略顯不足。整體而言，大都會保持 運輸樞紐地位，固然有助城市競爭力，卻也必須加強高端服務的體系。上海一旦 大港地位不保，也可轉換成航運服務業模式，藉此占據國際分工產業鏈中，環節 較高的地位136。
134 談佳隆，「上海率先拉開地方行政改革大幕」，中國經濟，第 43 期（2008 年），頁 57。
135 錢運春、郭琳琳，浦東之路：創新發展二十年回顧與展望（上海：人民出版社，2010 年）， 頁 50~57。
136 洪浣寧、謝群惠，「浦東下海，浦東啟航」，浦東發展（上海），2009 年 12 月，頁 29。
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各級政府的作用並非製造群集，而是發現已萌芽並具發展潛力的產業群集，
通過各種政策來創造良好環境，吸引這些產業進來，於是各級政府在經濟上的合 作，就顯得相當重要了。因此，強調服務經濟的焦點在於重視各級政府的引導與 啟動，以扭轉目前的發展困境，而並非比較各國表現與上海差距。原來模式是上 海做為通則性的策略指導，浦東執行。不過雙中心政策下達後，上海搶當了經濟 啟動者與解決區內整合的角色，而浦東現有問題則是重新找回經濟自主的角色。
至於上海市政府在雙中心政策上的困境，則是內部意見不一。第一兩個中心 的政策由不同部門分頭起草，包括上海市發改委、上海市財政局、上海市金融辦、
上海市港口局等，各有主張；其二是項目標準不同，如國際船舶涉及關稅、增值 稅以及出口退稅問題，交通運輸部表示支持，稅務部門表示僅採取減稅，亦有部 門表示反對。因此上海市的首先任務是取得各部門共識，賦予浦東任務137。
總的來說，國務院給予雙中心政策，有很高的含金量。上海積極介入，除鞏 固經濟地位之外，期能聚集更多創新要素進來，發展城市軟實力，對上海而言無 疑是利多政策138。至於對浦東來說，配合先行先試的優勢、浦東綜合配套改革試 點，諸如三港三區聯動、制度創新、事權擴增以及最重要的兩區合併，成為大浦 東經濟再度高速成長的拉力，不過卻也須努力突破上海限制框架。
137 談佳隆，「提速上海－上海國際金融中心、航運中心建設《意見》出台始末」，中國經濟，第 15 期（2009 年），頁 18。
138 上海市發展改革研究院，「以城市全面創新推動上海“十二五”轉型發展」，科學發展，第 4 期
（2010 年 3 月），頁 32~36。