全球城市的地方管理：以上海浦東發展為例，1992~2009年

全文

(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：冷則剛博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 全球城市的地方管理：以上海浦東發展. ‧. 為例，1992~2009 年. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：葉青慈撰. 中華民國一百年一月.

(2) 謝. 辭. 逢柳綠花紅時節，接受政大洗禮已三年多，終於要步上人生新的階段。在此，向研究所期間幫助與陪伴我的人，表達致謝之意。首先，感謝指導老師冷則剛老師。在課業與論文上的指導，老師總是給予諸多思考方向與發揮空間。除了不厭其煩地提醒我寫作上的用字用語之外，也在論文撰寫與赴上海訪問過程中，予以諸多協助。在最後階段，由於學生重感冒影響進度，也謝謝老師的關心與寬容。感謝口試委員寇健文老師，大學接觸您的中國入門課程，讓我領悟這個領域有趣之處，以及諸多研究注意細節。口試委員王信賢老師，謝謝您給予諸多實用的論文建議。黃紀老師與盛杏湲老師的政治學方法論，你們的研究觀念與方法，讓學生奠定基礎，受益良多。林繼文老師的博弈理論，讓我對政治現象有不同的切入角度。另外，感謝接受訪談的上海學者，王海良、李戰軍、周忠菲、盛九元、陳維、楊周彝、錢運春、蘇寧等專家們，給予許多寶貴的資訊和意見。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 謝謝思華杯杯在論文通過當天，給我深刻的祝福。秘書蘭琇姊姊，不論是口頭上、精神上的支持與安慰，您的傾聽與鼓勵總讓我能量滿滿、繼續打拼，度過歡樂的值班時間，感謝之情溢於言表。此外，謝謝孔琪與麗娜在上海的協助與照應。另外，政治系辦的銀珍學姊與詠雯學姊，謝謝你們在論文程序與課業問題上的細心處理。. al. er. io. sit. y. Nat. 冷門學長姐們，謝謝你們一路的關懷。沛鑫學長的砥礪與諸多小提醒，幸好最後的打賭沒有漏氣；奕惠學姊的經驗分享以及套書借閱，讓我遇到難關時，有這些指南相伴；與蓉怡學姊一起到中研院值班的路上，時常有小故事與待人處事. n. 的分享，讓我長了許多知識；怡君每每充當開心果，在論文煩惱時候，總是逗得我哈哈大笑、短暫忘卻寫作的痛苦。. Ch. engchi. i n U. v. 大學與研究所同學們，謝謝你們一路的陪伴。感謝倩琳提供的危機處理與解籤詩服務，妳總是在我低落與迷失的時候，拉我一把。詩茜每晚楓香步道的伴隨，不但鍛鍊了我倆的體力，也謝謝妳聽我天馬行空的言談。感謝建豪在口試前受用的建議，以及討論報告的細節。亮宇的北京訪問與論文大作分享，相當實用。此外，謝謝彥伶、俞萱等諸位讀書會、研究室以及桌球的夥伴們，也祝福政治所的同學們平安喜樂。特別感謝扶輪獎學金，讓我實現前往上海訪談的夢想，體悟付出與回饋的道理。最後，由衷感謝媽媽、爸爸的支持，你們無怨無悔的付出與諒解，是我完成學業的最大動力。能成為你們的驕傲，是我心裡最開心的事。願你們健健康康，繼續分享我的喜悅，僅將本論文獻給我最愛的家人。葉青慈辛卯和平紀念日於台北 i.

(3) 摘. 要. 本文研究重點在中國全球城市建設的地方管理模式。上海不同於其他全球城市，深受黨國體制影響，發展出不同的管理模式。除了國家戰略支持之外，城市內部的政治運作與分工，亦有特殊之處。本論文焦點在於納入「區」級政府的分析單位，透過上海、浦東政府的雙向互動，分析地方兩級政府的權變關係，以期完善理解城市發展路徑。. 立. 政治大. 在上海強調服務經濟、試點創新、提升城市競爭力的目標之下，說明浦東區. ‧ 國. 學. 政府的體制、權力配置、空間與功能的佈局、與上海之間的利益分配與政策互動，以及有限的自主性。更重要的是探討浦東的策略選擇，如何謹慎處理與上海的關. ‧. 係，以及保持與中央的距離。最後，以上海發展國際金融中心、航運中心為例，. y. Nat. n. al. er. io. sit. 探究中央、上海市政府介入的重要性，亦說明浦東區政府發揮的影響力。. Ch. engchi. i n U. v. 【關鍵字】全球城市、地方治理、上海、浦東、雙中心、兩區合併. ii.

(4) 目. 錄. 第一章緒論.......................................................................................................... 1 第一節研究動機與目的................................................................................ 1 第二節文獻檢閱............................................................................................ 4 第三節研究方法與途徑.............................................................................. 15 第四節章節安排.......................................................................................... 23 第二章全球城市與浦東發展過程 ..................................................................... 25 第一節上海、浦東發展概況...................................................................... 26 第二節浦東新區的特殊性.......................................................................... 43 第三節小結.................................................................................................. 55. 立. 政治大. ‧ 國. ‧. 第四節. 學. 第三章上海市與浦東區政府的互動與權力配置 ............................................. 56 第一節上海、浦東的二次創新發展.......................................................... 57 第二節浦東自主改革能力.......................................................................... 62 第三節上海與浦東的互動模式.................................................................. 74 小結.................................................................................................. 86. Nat. y. sit. n. al. er. io. 第四章上海雙中心個案分析 ............................................................................. 87 第一節四個中心概況.................................................................................. 88 第二節兩區合併與聯動.............................................................................. 94 第三節上海兩級政府的互動策略............................................................ 109 第四節小結................................................................................................ 114. Ch. engchi. i n U. v. 第五章結論 ....................................................................................................... 115 第一節研究結果........................................................................................ 115 第二節綜合討論與貢獻............................................................................ 119 參考書目 ................................................................................................................... 124 中文文獻........................................................................................ 124 一、二、英文文獻........................................................................................ 129 三、網路資料........................................................................................ 131. iii.

(5) 圖表目錄圖. 次. 圖 1.1. 研究架構圖................................................................................................ 16. 圖 1.2. 2000 年、2009 年度上海市各區財政收入金額...................................... 18. 圖 1.3. 上海市轄區之位置圖................................................................................ 19. 圖 2.1. 1990 年～2009 年浦東外商投資狀況...................................................... 35. 圖 2.2. 1990 年～2009 年浦東新區產業結構比例.............................................. 40. 圖 2.3. 1990 年～2009 年浦東新區生產總值...................................................... 51. 圖 2.4. 浦東新區生產總值占上海生產總值百分比............................................ 51. 圖 3.1. 「土地批租、滾動開發」示意圖............................................................ 67. 圖 3.2. 2005 年～2007 年浦東固定資產投資之資金來源百分比...................... 69. 圖 3.3. 2008 年陸家嘴金融開發區七大自主開發面積百分比........................... 70. 圖 3.4. 2007 年金橋出口加工區產業開發項目產值百分比............................... 70. 圖 3.5. 2009 年外高橋保稅區項目開發項目產值百分比................................... 71. 圖 3.6. 2008 年張江開發區三大產業開發項目產值百分比............................... 71. 圖 3.7. 2000 年後浦東外資對二三級產業直接投資之金額............................... 72. 圖 4.1. 大浦東現代化產業體系.......................................................................... 105. 圖 4.2. 上海、浦東互動之架構圖...................................................................... 110. 圖 4.3. 上海、浦東雙中心策略互動之架構圖.................................................. 113. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(6) 表. 次. 表 2.1. 上海歷任書記與市長至中央擔任要職之名單........................................ 32. 表 2.2. 1991 年～2010 年浦東基礎建設之重點項目.......................................... 39. 表 2.3. 1993 年浦東與浦西政府之機構設置....................................................... 45. 表 2.4. 1994 年與 2000 年浦東行政機構設置之差異......................................... 46. 表 2.5. 浦東新區與沿海技術開發區之政策相較................................................ 54. 表 3.1. 上海扶植企業發展和促進產業升級之政策............................................ 64. 表 3.2. 浦東新區可訂立之投標事項.................................................................... 68. 表 3.3. 歷任浦東新區區長.................................................................................... 77. 表 3.4. 歷任浦東新區區委書記............................................................................ 77. 表 3.5. 2009 年新區區長、副區長概況............................................................... 78. 表 4.1. 「十一五」時期上海四大中心建設規模概況........................................ 89. 表 4.2. 「十一五」時期上海金融服務機構集聚概況........................................ 90. 表 4.3. 全球城市各功能中心之發展.................................................................... 91. 表 4.4. 國際主要航運城市之服務品質得分........................................................ 92. 表 4.5. 2006 年全球金融活動之集中程度........................................................... 92. 表 4.6. 兩區合併前後之面積與人口概況............................................................ 95. 表 4.7. 南匯區行政區劃入浦東新區之聯合工作黨委名單................................ 96. 表 4.8. 2009 年兩區合併政府機構之設置........................................................... 97. 表 4.9. 上海市與浦東新區完善雙中心體制之試點.......................................... 107. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(7) 第一章. 緒論. 第一節. 研究動機與目的壹、前言. 全球化對都市的影響深遠，不僅加快全球資源快速的流動，亦帶給國家壓力。為保持競爭力，必須不斷提升城市地位。全球城市理論強調城市節點（node）、. 政治大. 網絡（network）功能，側重政府與跨國企業、外資市場的互動，如紐約、倫敦、. 立. 東京的個案。而上海建設全球城市的目標則是，透過國家與政府介入，以期完備. ‧ 國. 學. 軟、硬體建設，改善城市投資環境，提升與國際接軌程度。. ‧. 研究中國城市發展策略，不僅是國家或中央政府面向，次國家（sub-national）層次也值得更完整的討論。中國改革開放後，地方政府獲得更多自主性，得以自. y. Nat. io. sit. 訂經濟政策，但不同層級的規劃者代表不同需求和利益，多方參與逐漸被強調1。. n. al. er. 觀察上海建設國際都市的過程中，不能只重視政府與外資的關係，內部政府的互. Ch. i n U. v. 動，地方各層級政府如何運作與分工以促進都市建設，都必須深入探討。. engchi. 上海實施兩級政府體制。從 1992 年浦東開發，隨著城市事務越來越繁複，上海市政府不斷將事權下放，浦東新區政府自主性也有逐漸提升趨勢。如 2009 年國務院同意將上海市發展為雙中心，隨即原南匯行政區併入浦東新區，對「新浦東」的實現有重大意義。除浦東有了從容「轉身」的土地資源外，也成為上海承載國家建設戰略的核心區2。雖然諸多文獻提及區級政府重要性相對提高，卻對市轄區的定位仍很模糊， 1. 王桂新、楊汝萬，「全球化背景下亞洲城市的發展及其挑戰」，王桂新、楊汝萬主編，全球化背景下亞洲城市的戰略性選擇（上海：人民出版社，2009 年)，頁 8~11。 2 「新浦東提升國家戰略承載力」，解放日報，2009 年 5 月 17 日，http://finance.people.com.cn/G B/153179/153476/9257662.html。 1.

(8) 區級政府鮮少被細究。但城市轉型過程中，浦東新區政府的勢力不能忽視，地方政府的概念有必要重新釐清。事實上，上海與浦東兩級政府之間的互動與運作是相當精細的，於是僅探討上海市政府的作為，辯論其對城市建設的模式，確實稍嫌不足。本文研究目的在於納入「區」級分析單位，除說明上海兩級政府的角色之外，亦分析建設國際城市的過程中，上海市政府與浦東新區政府如何互動與分工，以提升城市地位與功能。. 貳、研究問題. 政治大策即是生產力的原則下，上海首要目標是追求政績與經濟表現，浦東必須擁有立本論文假設上海市政府與浦東新區政府對決策的產出，皆具有影響力。在政. ‧ 國. 學. 「權」與「錢」來發展。前者涉及浦東新區政府能否自行決策、資源配置等權力；後者則攸關浦東自籌資金的能力，以及如何向上級單位募集更多發展資源。. ‧. 再者，浦東新區控制經濟的力度、影響力，相較於他區確實有所不同。整體. y. Nat. sit. 經濟表現優於其他市轄區，如稅收、國民生產總額、外資投資幅度等。不過，卻. n. al. er. io. 也受制於科層結構，上海市政府勢力並沒有退出，除積極向中央爭取權力外，也. i n U. v. 關注浦東的經濟成果。市府雖然將權力向下釋放，目的卻是把浦東融入上海總體. Ch. engchi. 規劃中來發展，以形成國際城市的藍圖，使得浦東無法脫離上海的掌控。浦東是上海市的派出機構，但兩級政府並非僅有單向互動。原因之一是浦東特殊經濟政策與地位，其二是體制。浦東有兩個上級單位必須面對，水平關係又有其他區的競爭。意指中央賦予浦東繞過上海呈報的權力，但浦東又必須在上海整體規劃下發展，以避免協調度不足、重複建設的弊端3。此外，上海市與浦東新區政府若經濟立場不一致，「上級指示、下級服從」關係就不適用。不過市政府掌握大部分資源，使得這種僭越不能過分，否則市裡將資源轉移給其他市轄區。. 3. 吳元波、吳聰林，「上海新型城市郊區化模式：政府主導與市場指導型選擇」，濟南大學學報，第 19 卷第 4 期（2009 年 4 月），頁 9-10。 2.

(9) 其二體制因素，可再區分兩個變數，第一浦東經歷管委會與新區政府體制，不同時期，浦東的權力與自主性有所變化，與上海市亦產生不同的互動模式。第二為上海與浦東的機構設置，浦東體制有「小政府、大社會」的原則，機構設置與上海市政府有不對口現象，容易與上級政府產生摩擦4。綜觀而論，浦東開發過程中，中心經濟、國際接軌、全國示範區的目標是明確的，但不同勢力產生的推力與拉力，以及浦東自身體制與實力的改變，造成兩級政府的互動漸形複雜。諸如中央政策的收放、上海強政府的影響、其他區域的競爭以及浦東自我角色的定位。無疑的，在上海邁向全球城市的建設中，須重新. 政治大以下整裡本文欲處理的問題，分別為：立. 新納入「區」級層次，釐清「地方政府」的角色，才能更完整理解城市發展過程。. ‧ 國. 學. 一、從上而下來觀察，若分為中央與地方兩個主體，從浦東改革開放至後來的雙中心策略，中央支持一直是上海開發重要的力量，上海與浦東兩級政府如何. ‧. 看待中央的角色，觀點是否不同？在中央政策一放一收之後，市級政府或區級政. y. Nat. sit. 府個別的權力是強化或弱化？若僅區分上海與浦東兩個主體，國家戰略聚焦於浦. n. al. er. io. 東，上海市政府掌握了什麼資源？是否足以影響浦東發展，或對於拉動浦東經濟. i n U. v. 的助益有多大？浦東在不同時期與發展策略下，上海強政府的角色有無變化？. Ch. engchi. 二、從下而上來檢視，浦東改革開放二十年，在體制、事權、財權、人事權等方面，產生什麼樣的變化？隨著上海事權不斷下放的同時，浦東區級政府實際權力是否也同時增加？抑或發展出其他自主能力？這些能力能否扭轉執行者角色，進而擁有重要的決策權，離開上海市的管轄？釐清上海與浦東角色之後，上海市政府與浦東新區政府以何種模式運作與分工，「市政府投入政策與指導方針、區政府執行與管理」模式是否需要調整？能否以合作或衝突一刀切的關係來詮釋，抑或有更複雜的互動關係。. 4. 范偉達，全球化與浦東社會變遷（北京：社會科學文獻出版社，2004 年），頁 141。 3.

(10) 第二節. 文獻檢閱. 壹、全球城市內涵全球城市（global city）是一種新的都市型態。在全球化的脈絡中，由於經濟活動分散，大城市成為運作全球經濟的基地，具有重要地位與指標性功能5，同時也是經濟、政治或社會中心。全球城市除了提供經濟運作的服務之外，亦是跨國公司總部的聚集地，其策略性角色在於集中、管理、控制資源，使產業得以聚. 政治大. 集，讓分散之經濟活動有一個交易平台與整合的系統6。. 立. 全球城市的代表性論點，大致可歸為兩類，其中一派學者以經濟指標來檢視. ‧ 國. 學. 全球城市，另一派學者則認為不能忽視城市的政治功能。前者論點如 Friedmann. ‧. ，所謂全球城市是指國際分工下的空提出世界城市假說（World City Hypothesis）. y. Nat. 間組織，並依經濟屬性不同而將城市做出分類7；Sassen 歸納紐約、倫敦、東京. er. io. 8. sit. 等城市的特點，指出城市地位依賴服務業功能，提供金融與貿易等相關配套服務。大體而言，全球城市經濟特性包括金融中心、服務業、重要生產製造中心、. n. al. i 跨國公司總部、國際性組織以及主要交通節點。 n Ch engchi U 9. v. 另一派觀點如 H. V. Savitch 與 Paul Kantor，認為城市除考量市場功能，也需考量政治聯盟與資源分配的掌握等10。Richard Child Hill 與 June Woo Kim 觀察東. 5. 指標性功能包括世界經濟組織的總部、金融或專業經濟部門的聚集地、R＆D 中心等等。 Saskia Sassen, Cities in a World Economy (California: Pine Forge, 2000), pp. 1~33. 7 John Friedmann, “The World City Hypothesis,” Development and Change, vol. 17, no. 1 (January 1986), pp. 69~83.主要有四類包括全球金融據點、多元跨國據點、重要聚點、次級/區域據點。 8 Saskia Sassen, The Global City: New York, London, Tokyo (Princeton: Princeton University, 1991), pp. 17~23. 9 余丹林、魏也華，「國際城市、國際城市區域以及國際化城市研究」，國外城市規劃，第 18 卷第 1 期（2003 年），頁 47~49；周振華，「全球化、全球城市網絡與全球城市的邏輯」，社會科學，第十期（2006 年 6 月），頁 18~19。 10 H. V. Savitch and Paul Kantor, Cities in the International Marketplace: The Political Economy of Urban Development in North America and Western Europe (UK: Princeton University Press, 2002), pp. 31-53. 6. 4.

(11) 亞城市，認為東西方全球城市特色不同，以東京、首爾為例，政府透過政經網絡指導企業與城市發展，屬「國家中心」（state-centered）的操作模式，不能與西方資本主義下的「市場中心」（market-centered）城市模式混為一談，如紐約、倫敦 11. 。王佳煌則指出中國城市具特殊性，深受社會主義轉型的制約，必須更重視政. 治層面12。吳縛龍、Anthony M.Orumm 與 Xiangming Chen 指出城市轉型過程中，不僅是外部全球化的影響，也依賴地方結構（local structure）的作用，地方政府能夠修正政策，適應全球化帶來的變遷，表示地方力量亦是關鍵13。於是上海崛起成. 政治大 1992 年之後的發展軌跡（process），此作用與互動。也就是說，理解上海浦東在立為全球城市過程裡，不能忽視地方政府內部各種介入城市建設的力量，需釐清彼. ‧ 國. 學. 比僅看發展結果（outcome），更能完整呈現上海提升都市地位的發展。全球城市理論多側重經濟指標，但中國城市的建設中，政府介入重要性高，. ‧. 需再納入各層級政府的相互合作關係。因此全球城市理論需再補強兩個面向，第. y. Nat. sit. 一是需再細究地方政府的組成，除了市級政府單位，亦有區級政府單位，地方政. n. al. er. io. 府內部互動亦對城市建設有重要影響；第二是全球城市理論強調服務創新，但不. i n U. v. 能忽視多元合作議題。創新需要不同管理層級共同運作，彼此的分工與相互作. Ch. engchi. 用，諸如中央、市政府、各區級政府，甚至以下的開發區、功能區之管委會等等。此部分論述，將於後面章節進一步說明。. Richard Child Hill and June Woo Kim, “Global Cities and Developmental State: New York, Tokyo, and Seoul,” Urban Studies, vol.37, no. 12 (November 2000), pp. 2186-2188. 12 王佳煌，「從全球城市概念論上海的再起與轉型」，中山人文社會科學期刊，第 9 卷第 2 期（2001 年 12 月），頁 116。 13 Fulong Wu,“Globalization, place promotion and urban development in shanghai,” Journal of Urban Affairs, vol. 25, no. 1 (March 2003), p. 73.；Fulong Wu,“The global and local dimension of place-making: Remarking shanghai as world city,”Urban Studies, vol. 37, no. 8 (July 2000), p.1360.； Anthony M. Orum and Xiangming Chen, The world of cities: places in comparative and historical perspective (Malden Ma: Blackwell, 2003), pp. 95~139. 11. 5.

(12) 一、不同層級政府的合作（一）、服務經濟. 全球城市發展關鍵是服務經濟，上海卻面臨產業基礎轉換的困境。陳璐認為上海離全球城市的差距，主要表現在生產服務業薄弱，金融與高端服務不足，創新能力仍相對薄弱14。武前波與寧越敏認為城市地位與其掌握的經濟實力有關，必須加強服務業基礎、培養高端製造產業、完備軟件環境、發揮區位優勢15。. 政治大的經濟貢獻高。2008 年浦東發展報告提及，上海與浦東受土地與商務成本的制立. 儘管上海服務業比例有提升的趨勢，但仍保留地方製造業的特色，即製造業. ‧ 國. 學. 約，當務之急是如何在發展現代服務業的同時，繼續發展先進的製造業，同步保持兩個輪子的運轉16。. ‧. 於是，上海各級政府的角色就顯得重要了，它是城市未來面貌的規畫者、建. Nat. sit. y. 設者與經營者，除了規劃城市可持續性發展之外，還須促進服務業與技術進步，. n. al. er. io. 解決經濟結構的二元性 17 。城市政府部門必須能突破體制性障礙、消除管制政. i n U. v. 策、簡化行政審批、創造服務產業的分工格局、提供有利投資的環境。但過分強. Ch. engchi. 調城市外部變化與流量，反而不是崛起中全球城市理論的唯一重點，政府內部部門對建設影響才是關鍵。. 14. 陳璐，「論上海全球城市建設」，長江流域資源與環境，第 15 卷第 6 期（2006 年 11 月），頁 794。 15 武前波、寧越敏，「國際城市理論分析與中國的國際都市建設」，經濟學研究，第七期（2008 年 7 月），頁 22~23。 16 楊周彝，「2007 年深圳、濱海新區的發展態勢及其對浦東的影響」，蔣愛玲、李庭輝、楊周彝、毛力熊主編，2008 年浦東發展報告（上海：浦東改革與發展研究院，2009 年），頁 31。 17 上海證大研究所，長江邊的中國—大上海國際都市圈建設與國家發展戰略(上海：學林出版社， 2003 年)，頁 11~16、160~174。 6.

(13) （二）、制度創新全球城市理論也談「城市創新」概念，通過激發城市內部個體和機構的創新活力，挖掘潛力、創造價值，提供城市進一步的發展。其中制度的重要性高，對經濟增長與城市發展起決定性作用，尤其制度安排，很大程度規範了經濟主體的策略選擇，以及經濟組織的形式。Douglass C. North 認為制度的僵化將使國家步入衰亡，彈性的制度才能夠適應環境的變遷，降低不確定性18。但制度創新不等於技術創新，它是更廣的概念，還包含城市經濟增長方式的. 政治大明面向。這種城市創新的來源，主要自危機感、信息交流、知識累積以及參與者立. 轉變、經濟社會的協調性、城市可持續發展，設計產業、空間、組織、環境與文. ‧ 國. 學. 的共同協調機制。於是在政府主導的治理模式中，這種多元主體的共同參與和合作，更顯得重要，也決定了城市在全球經濟中的成敗19。. ‧. 建成全球城市需要多方參與者，並且共同協調與組織，但非仰賴單一主體即. y. Nat. sit. 能有所成就。上海許多領域是從無到有發展起來的，自 1992 年浦東發展以來，. n. al. er. io. 政治力一直是城市發展的重要動力，諸多建設是靠地方政府研擬而來。此部分提. i n U. v. 及的地方政府，不僅指涉市政府，區級政府的影響也不能忽視，因此全球城市理. Ch. engchi. 論仍需結合不同層級政府的角色互動。. 二、. 納入區級政府分析單位. 全球城市理論研究中，學者多建立經濟指標與統計方法，希冀釐清全球城市的概念與功能20 。上海如何建設全球城市，不少文章將上海與其他都會城市比. 18. Douglass C. North, Understanding the Process of Economic Change (NJ: Princeton University Press, 2005), pp. 116~154. 19 周振華，崛起中的全球城市－理論框架及中國模式研究（上海：人民出版社、格致出版社， 2007 年），頁 178、274~276。 20 比較各大城市發展體系，如紐約、倫敦、東京、法蘭克福、香港、新加坡等，透過資料整合與統計方法，諸如排序、平均數、迴歸等量化分析，來歸納城市特性。其經濟指標諸如跨國企業集散程度、金融機構數量、證劵交易體系、外資銀行數目、股票交易與金融市場規模、城市面積 7.

(14) 較，試圖說明上海不足之處。綜觀而論，上海城市轉型研究，多側重建立經濟標準，跨國、外部經濟的比較，卻缺乏對城市內部各層級政府互動與治理。隨著上海雙中心政策確立，上海市政府與浦東區政府互動比以往頻繁且複雜。於是，觀察兩者之間不同的政策選擇與協調，更有助於理解上海建設全球城市的過程。在上海過渡到經濟市場的過程，政府無疑是最主要的領導者。實際操作過程中，不同層級單位共同參與城市規劃的現象逐漸被重視，也反映不同的需求和利益21。上海正轉型朝全球城市的目標建設，但並未如東京、紐約、倫敦擁有完備的市場服務體系。不過地方各層級政府，包括市政府與浦東區政府，對於城市建. 政治大. 設是相當積極的，同時也需要各層級政府彼此的協調，來促進城市發展。. 立. ‧ 國. 學. 貳、地方政府與府際關係. ‧. 上海全球城市研究，可就其「地方政府」層面與「城市」角色談起，前者是. y. Nat. 相對於國家、中央政府的概念，隨著地方政府研究的重視，諸多理論皆說明地方. 市內部多元參與者，共同影響城市發展與建設。. n. al. C. er. io. sit. 政府逐漸取代中央政府，成為城市建設的主體；後者可從府際關係切入，說明城. i n U. hengchi 一、地方政府的重要性. v. 中國城市建設過程中，經歷了分權化、財產權、稅制等制度改革，中央－地方關係隨之產生變化22。中央政府的作用是提供一個有利的發展環境與公平的開發機會；而地方政府角色則是城市未來面貌的規劃者、建設者與經營者，並保證. 與人口、空間規劃與密度、通信投入與網絡連結、港空運輸量、樞紐交通連結度、基礎建設、投資環境、產業結構等的評量。J. R. Short, Y. Kim, M. Kuus and H. Wells, “The Dirty Little Secret of World Cities Research: Data Problems in Comparative Analysis,” International Journal of Urban and Regional Research, vol. 20, no.4 (December 1996), pp. 697~699. 21 王桂新、楊汝萬主編，「全球化背景下亞洲城市的發展及其挑戰」，王桂新、楊汝萬主編，全球化背景下亞洲城市的戰略性選擇（上海：人民出版社，2009 年)，頁 8~11。 22 Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform (Berkeley: University of California, 1999), pp. 17, 56-57. 8.

(15) 城市可持續性的發展23。改革開放以來，中央權力逐漸下放，範疇包括地方政府得保留部份稅收、自定土地批租施行要點、自負產業結構調整的益損、自籌建設城市資金、開放外資等政策，更重要的是可進行土地與空間配置。透過中央政府放權讓利，地方政府的戰略角色與權力提高，更重要的是勇於表達地區需求與經濟利益24。歸納這些變革，影響有二。其一是分權之後，讓地方政府擁有經濟自主權，確實提高與中央的談判籌碼，其二是刺激地方官員積極推動地方經濟。因此在改革開放的背景下，上海市自主性提高，相對地中共中央卻退出地方經濟的主導角色。. 政治大. 值得注意的是，雖然分權化造成中央權力縮減，但這並非意味著中共中央毫. 立. 無控制力。當地方政府與中共中央利益不一致時，地方政府抗衡的優勢在於它是. ‧ 國. 學. 具體的執行者，能自行微調施政方向與內容。若政策執行無太大的疏失，地方政府只需展現最小限度的服從；若政策出現缺失，中央則收回下放權力。中央與地. ‧. 方政府的關係，如同一個多階段討價還價的過程，依據上一段政策執行情況決定. y. Nat. er. io. sit. 下一段談判的策略25。. Oi 則提出地方統合主義(Local State Corporation)，認為地方政府在擁有經濟. al. n. v i n 自主權與經營權後，對於維持當地經濟不遺餘力。地方官僚形同中央代理人一 Ch engchi U. 般，對於發展計劃與執行更具控制力，也能以較為彈性的政策調適應政治、經濟環境之變動26。邢幼田從中國城市化的角度觀察，地方政府功不可沒，同時扮演地主、土地規劃與城市推進者的角色，著力於土地批租與開發，有助於累積地方政府的權利。透過從土地政策的推行更能看出，國家權威已不再單指中央政府，. 23. 上海證大研究所，長江邊的中國—大上海國際都市圈建設與國家發展戰略 (上海：學林出版社，2003 年)，頁 173~174。 24 趙學維，「從財政問題看中央地方關係」，丁樹範主編，胡錦濤時代的挑戰（台北：新新聞文化事業公司，2003 年），頁 211、228。 25 魯明泓，「中央—地方政府關係和政策執行力：以外資產業政策為例」，陳德銘等著，探索中前進－中國經濟管理前沿問題研究（上海：三聯出版社，2009 年），頁 134~135。 26 Jean C. Oi, Rural China Takes Off, Institutional Foundations of Ecnomic Reform (Berkeley: University of California, 1999), pp 1~16, 134~160. 9.

(16) 而是有不同層次的27。次國家（sub-national）層次越來越重要。學者也有細究地方政府層級的趨勢，如探究地方政府與土地發展關係，邢幼田研究北京、上海、廣州、成都、長沙與鄭州個案，將政府層次細分為市、區、鄉、鎮。其分析結果顯示，隨著房地產的獲利擴大，不僅鄉鎮的經營自主強，市政府的管控也強化。其次，如上海空間治理研究，上海市利用中央下放政策，進行本身轉型之外，也涉入浦東新區的空間布局、引資、土地制度、經濟結構等方面，透過浦東創新與籌措資金來達成國際接軌目標28。. 政治大. Ka Ho Mok 與 Ray Yep 認為透過觀察國家上下行政層級、官僚權力不平衡的. 立. 特性，以及公、私部門的複雜關係，來理解國家能力似乎更加恰當29。綜觀而論，. ‧ 國. 學. 地方政府需從多角度、多層面去檢視。地方政府握有資源與資金，與中央議價的能力提升，享有操作上與政策上一些的自由度，但地方政府僅指涉單一市、省政. ‧. 府的層級，則必須做出修正。. al. er. io. 府際治理. sit. y. Nat. 二、. n. v i n 府際治理是改善各級政府關係的新思維，強調政府間的合作與整體效應。在 Ch engchi U. 互動協商過程中，兼顧區域資源的配置，以提升區域的競爭力。改革開放後，地. 方政府內部關係由單一轉向多樣，受不同層級的行政干預、訊息不對稱影響，地方政府內的合作與競爭具有博奕特性。加強府際合作，逐漸成為治理改革中重要的議題。但中國城市治理研究亦指出，由於城市內部有效的合作機制尚未建立，加上財政經費分擔，仍缺乏制度保. You tien Hsing, “Urbanization of the Local State,”presented for International Conference on China: Six Decades and After (Taipei: Center for China Studies, NCCU, October 5-6, 2009), pp. 200~206. 28 鈕澤謙，「上海市的城市治理與空間布局之分析」，國家與社會，第三期 (2007 年 12 月)，頁 122~174。 29 Ka Ho Mok and Ray Yep, “Globalization and state capacity in Asia,” Pacific Review, vol. 21, iss. 2 (May 2008), pp. 112~119. 27. 10.

(17) 障之下，使得府際合作逐漸產生障礙30。產生衝突原因也歸咎於中國科層制度，上級政府對下級政府的考察，主要是相關經濟增長的指標，導致下級政府為了獲取更多的優惠政策與特殊照顧，易跟上級政府討價還價31。隨著城市事務複雜性越來越高，參與治理的層級多，每個階層都想掌握部分治理權力，也容易造成合作與衝突共存的關係。總的來說，地方政府內部若有合作網絡，則城市發展較為順暢；若各參與者權力過度不均，或界定不明，亦可能對城市發展帶來負面影響。簡言之，多方角色的加入，對城市建設有利亦有弊。. 政治大. （一）、中國府際治理的概況. 立. 九零年代，雖然部分城市經濟、建設和規劃權下放到區級政府，各市轄區的. ‧ 國. 學. 職能得到擴張，但卻也因為兩級政府職能界定不清，導致市、區政府之間職能配. ‧. 置不合理，以及衝突加深32。於是引發學者對兩級政府功能的批評，在上級主導. y. Nat. 的開發思路下，過度依賴上級對經濟指標的鬆綁，區（縣）政府有「等政策」的. er. io. sit. 現象；第二是各區（縣）政府為了自身的發展，不斷擴大開發區的建設，本位主義高漲之下，導致整體協調不足，甚至有重複建設、彼此區（縣）惡鬥情形33。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 這種缺失歸咎於市轄區的體制問題。市轄區的設立原是為了分擔城市公共管理與公共服務，一般市轄區具有有限的獨立性，對上級政府依存度高。在歸口管理下，市級政府領導成分往往大於指導成分，特別是人事與經費直接與市級掛勾。真正能由市轄區控制的，多是市裡排不上位的事權，甚至在城鄉規劃、地產、環保、工商等方面，幾乎沒有管轄權。 30. 馬學廣、王愛民、閆小培，「從行政分權到跨域治理：我國地方政府治理方式變革研究」，地裡與地裡訊息科學，第 24 卷第 1 期（2008 年 1 月），頁 51。 31 安建增，「區域治理創新的制度分析：府際治理視角」，四川理工學院學報，第 24 卷第 2 期（2009 年 4 月），頁 33。 32 張緊跟，「職能分工：我國市區政府間關係再造的新思路」，廣東行政學院學報，第 22 卷第 3 期（2010 年 6 月），頁 5~8。 33 吳元波、吳聰林，「上海新型城市郊區化模式：政府主導型與市場主導型選擇」，濟南大學學報，第 19 卷第 4 期（2009 年 4 月），頁 9~10 11.

(18) 尤其大城市中，市轄區的設置往往不需要經過中央批准，亦沒有具體標準，常常給城市規劃、建設、管裡留下不少後遺症。其行政管理也偏向以「塊」為基礎，城市規劃、工商稅務、交通管理等等，皆由市裡集中管理。至於市轄區在利益驅使下，利用行政轄區劃分、府際結構問題為由，常常有不利城市整體規劃的發展，這些不利發展往往也無法透過內部協調解決34。全球城市理論強調「多元參與」，有助於城市持續發展，卻也指出越多參與者，反而挑戰地方政府的有限職能。從東京、紐約兩個全球城市的例子來看，區級政府管理職能有限，部分事務轉向由市場機制、社會中介組織或團體來承擔. 政治大責不清，相當不利於城市治理。浦東區級政府若要促進上海的發展，勢必要改變立. 35. 。但觀察中國兩級政府例子，其問題卻在於市級單位權力過大，與區級單位權. ‧ 國. 學. 一般兩級政府的互動模式。. ‧. （二）、浦東區政府的重要性. y. Nat. sit. 上小節說明了一般市、區兩級的設置概況，接著須釐清上海「市」與各市轄. n. al. er. io. 「區」的地位。浦東新「區」與台灣行政劃分體制的「區」，則有所不同，如台. i n U. v. 北市文山區，相較之下，浦東新區政府的權力大得多。此外浦東相較於上海其他. Ch. engchi. 各區，擁有較高管理權力與高行政級別。從提升浦東新區階層的過程，即可觀察到浦東特殊之處。六零年代的浦東位階甚至低於一些大型國家級的國營企業，區管委會擁有的資源與行政權有限。直至浦東開發後，新區地位有所提升，上海市下設「浦東新區」，屬於「地級行政區」，領導級別為正廳級，但首長卻由副省級級別來擔任，浦東新區又稱為「副省級區」。浦東新區仍是上海市轄下的一個市轄區，但卻是中國第一個副省級區，地位與上海其他市轄區皆高半級。 34. 張志紅，「論大型城市在政府間關係中的政治平衡作用」，開南學報，第 1 期（2008 年 1 月），頁 59~60。 35 周振華，崛起中的全球城市（上海：人民出版社，2007 年），頁 320~321。 12.

(19) 八零年代上海「市管縣」機制確立，強化了「市」的行政領導地位，職能包括協調區域經濟、致力於招商引資等，使城市資源做最有效的動員。此外，上海市府也執行「併縣至區」的任務，以集中統籌城市的基礎建設36。至於管理職能方面，八零年代上海確立「兩級政府、兩級管理」原則。意指上海市府管宏觀規劃、規章制訂，浦東開發辦負責城區的建設、社會管理、政策執行。直到九零年代才改為「兩級政府、三級管理」的原則，兩級政府指市政府與區級政府；三級管理指市、區（縣）、街道辦事處或鄉鎮的縱向管理。除了定位各區（縣）的功能之外，亦確立事權與審批權下放原則。. 政治大. 浦東新區政府的職能擴大，除了制定商業政策、指導地方企業之外，還能自. 立. 行融資、開放外資企業、自行規劃土地使用與空間結構等。從九零年代起，浦東. ‧ 國. 學. 新區政府的行政地位特殊，比其他轄市所屬的區單位要高，所擁有的行政權力儼然等同於一個「副省級市」，如廣州、深圳37。此外，浦東新區政府介入市場的. ‧. 模式特殊，區以下仍設有隸屬於自己的國營企業，這也是特別於其他轄市之處。. y. Nat. er. io. sit. 綜觀而論，上海在發展之初，即被設定為要像紐約、倫敦、東京這樣的全球城市，並以浦東開發做為戰略目標來迎接國際市場。雖學者提出不少市轄區設置. al. n. v i n 的缺陷，但亦有正面說法，認為「兩級政府、三級管理」體制，使上海市政府與 Ch engchi U. 浦東新區政府分層負責城市規劃，浦東新區反而成為上海經濟的第二梯隊38。上海市與浦東新區兩級政府共同治理城市，多元城市主體的介入，使市政府不必單 FuLong Wu,“China’s Changing Urban Governance in the Transition Towards a more Market-oriented Economy,” Urban Studies, vol. 39, no. 7 (Jun 2002), pp. 1082~1083. 37 Fulong Wu, Jiang Xu, and Anthony Gar-On Yeh, Urban Development in Post-Reform China: State, market, and space (New York: Routledge, 2007), pp. 125-127.； Jae Ho Chung, “Deputy-provincial cities: embedded yet de facto players,” in Jae Ho Chung and Tao-Chiu Lam eds., China’s Local Administration: Traditions and changes in the sub-national hierarchy (New York: Routledge, 2010), pp.113~122. 直轄市(centraly administered municipalities)屬省一級行政區，而副省級市 (Deputy-province cities)則隸屬於省級行政單位以下。後者原本為計畫單列市(separately planned cities)，因為經濟發展或地理管理需要而設置，收支直接上繳中央，但施行以來與省一級的關係逐漸緊張。因而在 90 年代改制為副省級市，與省級政府職權有逐漸相當的趨勢。至今副省級市有 14 個，包括廣州、深圳、杭州、寧波、濟南、大連、瀋陽、南京、長春、哈爾濱、廈門、武漢、成都、西安。 38 鈕澤謙，「上海市的城市治理與空間布局之分析」，國家與社會，第三期 (2007 年 12 月)，頁 131~132。 36. 13.

(20) 打獨鬥地籌措發展資源，卻有更多的機會躍上全球城市。. 参、小結浦東發展對上海建成全球城市有相當大的助益，中央也對其投入甚多，發展深受重視。觀察上海全球城市，不能忽視區級單位，以及與市級單位的互動。在發展歷程中，2000 年之前上海仍不屬於全球城市之一，透過浦東主引進外資建設，浦東服務業的布局正起步，有助上海經濟結構的轉型；2000 年後，浦東提供財政稅收、提升高端產業、以及帶動浦西，雖然服務經濟的帶動依然不足，但. 政治大歸結前面各小節的理論，有兩個重點。第一、重視「地方政府」層次。上海立. 加快浦東發展的議題，卻成為上海發展關鍵之一39。. ‧ 國. 學. 內部分工越來越複雜。透過理解兩級政府的共同管理模式，才能有效理解城市發展。第二，全球城市理論強調經濟網絡、節點功能，但不能只關注經濟指標的建. ‧. 立，亦需研究城市內部不同層級政府的角色與互動。於是全球城市的治理面向，. sit. y. Nat. 除了經濟上的量化分析，亦須結合政治上的運作。從城市的基礎建設、空間的調. al. er. io. 整、功能上的佈局、服務經濟的提升，乃至城市內部的利益分配，各層級政府的. v. n. 相互作用，以及介入城市建設的幅度，皆值得深入討論。. Ch. engchi. i n U. 城市內部政府的關係，除了上令下達之外，下對上亦形成訊息的反饋。上海面臨全球競爭壓力以及中央戰略因素交錯影響下，市政府企圖轉型，部分事權移轉到下級政府，以致浦東政府得以透過協商、調研成果，獲得市裡的政策與發展資源，甚至更多的規劃與主導權。但上海、浦東政府卻也受制科層結構與體制因素，限制了部分執行的效能。於是地方兩級政府的互動存在著權變的關係，而城市治理也不再是單向運作。. Anthony G. O. Yeh, “Pudong: Remarking Shanghai as a World City,” in Y. M. Yeung and Sung Yun-wing eds., Shanghai: Transformation and Modernization under China’s Open Policy (Hong Kong: The Chinese Unversity Press, 1996), pp. 294~296. 39. 14.

(21) 第三節. 研究方法與途徑. 本文研究焦點在上海市政府與浦東新區人民政府之間的關係。一改過去各國大城市經濟指標的比較，議題著重在理解全球城市建設的過程中，地方兩級政府的互動與分工，把城市治理的單位落實到區級政府，說明城市內部互動亦影響著全球城市的建成。上海市政府調整空間配置以及權力分配，從浦東開發乃至兩區合併的課題，介入層面甚深，包括政策、法規、經費與事權等等。而隨上海市政府對城市功能的重視，市場管理方面出現分工，浦東新區政府也逐漸有部分自主. 政治大. 權，對於產業與空間的重構、試點的創新，亦發揮了關鍵的作用。. 立. 上海市政府與浦東新區政府雖然共同建設城市，但隨著不同的時期，經濟任. ‧ 國. 學. 務、體制與權力有所變化，兩級政府的管理能力與互動方式也有所不同。如 1990 年起，浦東體制歷經幾次的變動，1990 年至 1992 年浦東開發辦事處、1992 年至. ‧. 2000 年浦東新區管理委員會的準政府機構40、2000 年 10 月至今的浦東新區人民. y. Nat. sit. 政府，各時期權限則有所不同。本文將研究時間則限縮在 1992 年起，浦東開發. n. al. er. io. 至今發展的 20 年，旨在於釐清中央發布支持上海政策後，上海市政府、浦東新區政府之間關係產生什麼變化。. Ch. engchi. i n U. v. 壹、研究架構上海是否為全球城市，學者們的說法尚未定調，但可以確定的是上海服務經濟尚未完善，城市正面臨轉型的過程。本文重點並非討論上海與其他全球城市的差距，而是藉由地方政府互動的角度切入，檢視全球城市運作的過程，觀察出地方政府權力的變化，進一步討論其內部運作、策略與政策選擇。 40. 1996 年以前屬於「兩級政府、兩級管理」，1996 年至 2000 年體制增加城區、鄉村工作委員會，相當於「兩級政府、三級管理」。但這種區分並未帶來管理的改善，亦被諷為「兩級半」的管理體制。 15.

(22) 其次，「地方政府」的概念，是相較於中央政府層級，包括省級、地級、縣級與鄉鎮行政區。但本文指稱的地方政府，只囊括上海直轄市與其市轄區浦東，僅討論兩級政府單位。分析單位有別於一般全球城市研究，不僅探討市政府，亦納入區級單位，如圖 1.1 所示。浦東從 92 年以來，國際接軌任務以及中國科層結構的相互作用，讓浦東與上海的互動模式，並非單純由上至下的領導，發展出一套複雜的關係。國際競爭與中國科層結構，導致上海市雖然不斷下放事權與經濟裁量權，但資源分配權與人事權兩手權力卻緊握。至於浦東部份，若干經濟發展政策來自於中央發布，浦. 政治大東，防止浦獨情況發生；浦東則夾在中央與上海兩股勢力，必須快速發展之餘，立東擁有越過上海向中央呈報，以及向上海要資源的權力。於是，上海必須介入浦. 圖 1.1. 研究架構圖. ‧. ‧ 國. 學. 還需謹慎處理與上海的關係。. n. Ch. engchi. 城市建構. sit. 上海市政府. i n U. v. 城市建構. 全球競. 政府. er. io. 央. y. Nat. 中. al. 浦東新區政府. 16. 爭.

(23) 一、. 中央戰略與全球競爭對上海的影響. 中共中央一方面給予地方經濟權與開放外資權限，另方面卻透過黨政、政策、財政等手段維持地方的基本服從。地方政府在擁有經濟自主權後，在不危及中央權威，服從上級的政策命令。中央從 1992 年起，支持上海開發浦東、綜合配套改革試驗、雙中心等等政策，皆有助於上海建設全球城市。但當胡溫上台，強調和諧社會，加上當時上海過度引資，地方保護主義等現象嚴重，中央二次出手加以管制，實行宏觀調控。. 治政大臨提高城市地位需要，加速三級產業，如房地產、汽車、金融，則中央開放市場立. 自由化與市場化改革後，中共中央干預上海程度，因議題有所不同。上海面. 限制。自 1992 年浦東開發至 2009 年上海發展雙中心，中央政策的轉變與收放，. ‧ 國. 學. 皆攸關上海經濟發展的起落；至於中央對浦東影響，中央希冀浦東能扮演示範區. ‧. 角色，以期透過浦東來加強與國際市場的連結，妥善發揮城市節點功能。而浦東. y. Nat. 建設需要的國內外投資與發展資金，中央皆施以優惠，包括補助與央行借貸、開. er. io. sit. 放外資、允許自行招商，甚至 2009 年兩區合併政策，亦是由中央發佈。. n. 二、a l 上海市政府與浦東區政府的互動 iv. Ch. n U engchi. 相較於其他全球城市，上海屬「兩級政府、三級管理」，上下行政隸屬明顯，不如西方全球城市治理，立法決策、行政執行與監督三權分明。中國體制下，黨政的控制仍是較強的，諸如人事部分，上海市幹部、市委書記或常委會兼任區級單位的職務；預算部分，浦東新區政府雖有部分編列預算權力，但市委仍握有分配預算的決定權。上海政府透過官僚進行經濟改革，在 2000 年之後浦東正式建政，新區政府的權限漸多。隨著經濟成長壓力增加，以及上海市政府對浦東的高度重視，兩級政府的矛盾可能加劇，包括在經濟立場不一、不對口機關、招商引資失控等議題上。上海. 17.

(24) 方面，雖然下放至浦東新區政府的經濟權不減反增，但上海市府、市委仍控制人事與部分資源。浦東方面，新區的稅入，以 2000 年及 2009 年相較，超越上海其他各區的幅度漸大，對上海整體經濟的重要性也漸高，如圖 1.2 所示。但浦東依然要面臨市轄區之間的激烈競爭，仍要透過若干手段或經濟理由，才能向上海要到政策或資源；若要不到上海分配的資源，亦可繞過上海向中央取得，這些矛盾也造就上海市政府與浦東新區政府「半合作、半競爭」的關係。. 圖 1.2. 2000 年、2009 年度上海市各區財政收入金額. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 註：以 2009 年數據為排序依據。*南匯區 2009 年併入浦東新區，故以 2008 年統計數據取代。來源：作者整理自上海統計局編，2010 上海統計年鑑（上海：中國統計出版社， 2010 年）。. 三、. 浦東區政府自身發展的變化. 隨著中央政府政策的支持與否、上海市政府的權力收放、浦東自主性的增減，上海與浦東分工與管理方式有所不同。在此之前，則必須先釐清前後兩個不同時期，浦東產生什麼變化，包括 1992 年~2000 年浦東開發至基礎建設完備， 2000 年~2010 年浦東政府建立、綜合改革配套試驗，乃至雙中心的發展。浦東除 18.

(25) 了對引資控制與經濟實力強化之外，產業重塑、籌措發展資金的能力也增加，甚至 2009 年 4 月，國務院批複同意撤銷南匯區，將南匯區行政區域整體併入浦東新區，其地理位置詳如圖 1.3，浦東的空間設置能力勢必也有所改變。浦東發展雖然必須在上海的總體規劃下進行，但已不再是只接受上級命令。在國際金融中心與航運中心的建設目標下，反而開始會利用經濟任務，來獲取各區競爭的資源，並解決區內經濟問題，如土地空間不足。其次也利用中央給予的優先試點、制度創新，試圖突破上海市政府所設的權力框架。. 圖 1.3. 立. 上海市轄區之位置圖. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：上海旅之窗網，http://big5.tabimado.net/sight/map-shanghai.htm.. 19.

(26) 貳、研究方法與限制本文除了蒐集相關文獻進行分析之外，也赴上海訪談蒐集相關資料，最後以個案研究加以佐證。以 2000 年為分水嶺，說明浦東發展前後的變化，以及如何從無到有的發展。後檢視兩級政府在經濟事務上如何互動與分工，除了「既合作又衝突」的模式之外，是否有其他例外或特殊情況。最後分別闡述上海市政府與浦東新區政府的發展目的與使用手段，檢驗兩者權力、機關設置、發展目標等方面的差異性是否產生衝突，是否能繼續城市轉型，抑或城市建設停滯。. 政治大. 其次，隨著不同時期的經濟發展，政府介入程度有所改變，包括人事權、事. 立. 權、財權。最後以中央賦予上海發展金融、航運雙中心做為個案，以闡述全球城. ‧ 國. 學. 市建立過程中，諸如經濟資源與行政區劃（南匯浦東）重組等等議題，亦分析浦東區政府的策略互動。. ‧. y. Nat. 除檢視背景因素與發展變化之外，兩者互動亦須建立指標，以經濟、人事與. er. io. sit. 行政為主。經濟部分包括體制與發展，檢視八五時期至十一五時期的基礎建設，諸如金融、航運、經濟、貿易發展概況，以及十二五時期浦東發展任務。另外納. al. n. v i n 入浦東投資狀況分析，包括外商投入幅度、產業結構、生產總值、新區占上海生 Ch engchi U 產總值比例，檢視區政府自籌資金能力。人事部分指標，包括歷任區長、以及 2009 年新任領導班子。行政機構部分，則檢視浦東新區管委會與浦東新區人民政府機構設置差異，並與浦西做出比較。. 20.

(27) 一、. 研究方法. （一）、文獻分析以一手統計資料進行分析，並加入二手資料來說明。除質化資料外，並輔以部份量化數據支撐。時間設定在 1992 年浦東開發以來，至 2009 年中央發佈上海建設雙中心與兩區合併政策。資料來源大致分為三種類型。其一是研究主題相關文件包括期刊論文、學者書籍、各式工作報告、相關媒體的報導、各機關與大學出版品與評論。其二為官. 政治大三是網路資料，官方網站、線上新聞與政策發佈與其他相關網路資訊，諸如中華立方統計年鑑，包括《上海統計年鑑》、《浦東新區年鑑》、《浦東發展報告》等。其. ‧ 國. 學. 人民共和國中央人民政府網、國家發展和改革委員會網、上海與浦東政府網、新華網、人民網、解放日報等網站、中華年鑑資料全文數據網。. ‧. （二）、深入訪談. sit. y. Nat. al. er. io. 為貼近研究真實性，赴上海進行訪談，以期獲得豐富的資料與相關資訊。以. v. n. 研究上海、浦東之學者、專家為主要對象，訪談名單如上海易居房地產研究院發. Ch. engchi. i n U. 展研究所李戰軍所長、浦東台灣經濟研究院盛九元副主任、上海社會科學院上海經濟與區域經濟研究室陳維主任、浦東改革與發展研究院楊周彝秘書長、上海社會科學院國際政治經濟學研究室蘇寧副主任等，希冀獲得文獻之外的重要資訊。. （三）、個案選擇本文分析單位為浦東新區人民政府。諸多文獻皆提及區的重要性，卻沒有更深入的探討，於是浦東須與上海其他市轄區的作出區分，以顯示浦東新區政府重要性。本文採單一個案研究，須小心釐清各變數、事件之間關係，選擇上海浦東理由有三。. 21.

(28) 其一，談全球城市治理，上海最常與國外都會城市相較。上海是中國四大直轄市之一，經濟發展快速，直轄市的「區」又比其他省分來得特殊。浦東新區政府的地位特殊，除與其他同等行政層級，有更多的行政權力之外，也比上海其他各區擁有諸多不同的試點，值得進一步探究；其次「區」的角色漸趨重要，也是本論文的考量，浦東新區的發展模式亦受其他城市仿效。第三，省級與副省級市的發展難題，最早出現於上海浦東。由於體制與科層因素，浦東必須聽命於上海，但上海卻又依賴浦東的開發與經濟成果，經濟與政治上的矛盾顯而易見。. 二、. 研究限制. 治政大政府互動多為檯面下，本文僅能就文獻、經濟互動與人事資料觀察。除了適立. 時加入訪談資料之外，並廣泛參考資料。其次，關於資料的真實性，尤其是大陸. ‧ 國. 學. 官方資料，其真偽難以証實，除謹慎使外，並搭配各方資料加以辨別。另外，由. ‧. 於研究時間限制，訪談對象集中在上海浦東專家學者，未能做廣泛地意見蒐集。. sit. y. Nat. 觀察上海地方政府內部關係，變數多、偶發事件層出不窮、行為者複雜，每. al. er. io. 個事件（如宏觀調控）或行為者（如外資）都可以是一個研究主題，只研究兩級. v. n. 政府或許不足。但聚焦於上海市人民政府與浦東新區人民政府的互動關係，將其. Ch. engchi. i n U. 他行為者做為常數或背景因素來闡述，或許可簡單歸納與稍稍釐清上海與浦東的關係。. 22.

(29) 第四節第一章. 章節安排緒論. 藉由建設全球城市的目標、上海市政府內部的互動多元，重新檢視地方政府內部的運作關係。文獻檢閱首先探討全球城市理論與地方政府的重要性，除了談經濟指標、重視服務業與制度創新之外，還強調把城市治理需要更細部的討論，把分析單位落實到區的行政層級，將經濟層面與不同層級政府的角色、互動作結. 治政大內部個主體的相互關係。最後描述研究設計、架構、個案選擇、資料來源與研究立. 合。目的是改變過去研究方式，跨城市的經濟比較固然重要，但也不能忽視城市. 限制。. ‧ 國. 學. 第二章. 全球城市與浦東發展過程. ‧. y. Nat. 1990 年浦東開發是一項國家戰略，旨在因應全球市場所做的重點開發，要. er. io. sit. 理解上海與浦東的互動關係，需先理解浦東的發展背景、動力、經濟使命與開發過程。藉由全球化、中央、市政府的內外動力，除說明由「外至內」、「上至下」. al. n. v i n 的引導浦東開發外，也呈現強政府的現象。第二節說明諸多的政策與優惠進入， Ch engchi U. 對浦東造成什麼變化，以及發展出異於其他地方之處。浦東前十年的開發過程，各級政府（中央、市府）涉入體制、事權、基礎建設、經濟的發展，替上海成為全球城市打下基礎。. 第三章. 上海市、浦東區兩級政府的權力配置與互動. 2000 年之後，隨中央綜合配套改革試驗的政策、胡溫上台、上海待遇縮減、浦東建政等因素，上海、浦東在發展上，面臨新一輪的挑戰，雖政府主導的模式不變，但兩級政府互動開始變化。上海市府權力不斷向下延伸的同時，區級政府的自主改革意識與能力也提升，形成「下對上」的連結。但上海權力並未被削弱， 23.

(30) 而是職能轉移。本章除了歸納兩級政府的分工原則之外，並說明區級政府有能力籌措到建設城市的資源，進一步從經濟發展、人事任免、區域競爭、經濟依賴方面談兩者關係。. 第四章. 雙中心的個案分析. 2009 年中央之雙中心政策落於上海，以期建成國際金融中心與航運中心，具體功能在於加強服務經濟，加速全球城市的發展。第一節說明「十一五」之後，上海中心經濟的概況，其次描述雙中心政策引發的一系列效應，尤其浦東區與南. 治政大鍵。第二節分析兩級政府共同推動全球城市的建設，除了法規與政策之外，上海立匯區的合併、兩區聯動與浦東功能的調整，攸關浦東能否促成雙中心建成之關. 市政府透過人事、組織、經濟等權力的收放，以保持上對下的掌控。中央允許浦. ‧ 國. 學. 東新區在制度上創新，市裡部分事權與功能區配置權也落入區級政府，以完善城. Nat. io. sit. y. 結論. er. 第五章. ‧. 市經濟功能，最後再細究上海、浦東在政治與經濟上的互動與矛盾。. 針對研究成果進一步整理，闡述全球城市建設進程中，上海市與浦東區政府. al. n. v i n 的合作與互動關係。上海強政府的特色仍不減，但不可否認，浦東區政府的自主 Ch engchi U. 性卻有提高的趨勢。受制於資源與體制，浦東雖然必須在上海整體規劃下，進行城市建設，但上海並沒有把權力收死。在權限劃分不清的情況下，浦東亦可發展出部分的特殊權力與創新制度，也顯示浦東與上海關係複雜且相互依賴。最後，針對本文研究，簡述研究限制以及未來發展性。. 24.

(31) 第二章. 全球城市與浦東發展過程. 過去半個世紀，全球化席捲了世界每一個角落，中國領導者積極把國家推向世界市場。改革開放時期，鄧小平的南巡講話奠定了局部計劃經濟過渡到市場經濟的發展，姓社與姓資的問題得到解決，與國際市場接軌開始合法化。隨著全球化與中國改革開放的大浪打來，鄧小平以發展大都市為核心策略，讓地方經濟發達成為接下來的發展重點。在條條經濟逐漸瓦解，塊塊經濟建立後，雖然大城市與經濟特區都經歷政. 政治大. 治、經濟與社會的轉型，但中國仍缺乏一個國際城市。九零年代上海做為長三角. 立. 的龍頭城市，承擔與國際市場接軌任務，上海面臨一場土地政策、稅制改革、簡. ‧ 國. 學. 政放權、外資投入等變革，其中最令人驚訝的是浦東開發政策。浦東經過二十年的建設，目的是成為全國的經濟示範區，並作為上海建設全球城市的基地。. ‧. 浦東發展可概略分為兩個時期，前十年（1990~2000 年）是由上至下領導與. y. Nat. sit. 建設。除了中央投入若干重點政策之外，浦東的改革項目也有賴於上海市政府規. n. al. er. io. 劃，上級政府介入浦東發展至為關鍵，不但發揮經濟作用，同時也對浦東進行了. i n U. v. 行政改革，政府能力與強勢展露無遺。另一方面與沿海經濟開發區以及上海其他. Ch. engchi. 市轄區相較，浦東發展的差異漸大，不但擁有不少特權與經濟優惠，甚至財權與事權方面也有增加。自 2000 年浦東建政後的十年，浦東新區人民政府自身改革意識、經濟自主性、積極性增強，開發模式轉為上下兩級政府共同建設，原因歸納有三，其一是中央的政策待遇縮減，上海需重新整合區內經濟，發揮更大效力；其二是浦東除了累積了十年的建設經驗之外，更多的經濟成長壓力，迫使浦東必須積極發展；其三為浦東面對其他壓力，包括上海其他市轄區的激烈競爭，以及中央與上海市兩個上級政府交付的不同經濟使命，新區政府必須向上級爭取資源。中國改革開放看上海，上海發展則看浦東。因此在探討上海與浦東關係之 25.

(32) 前，必須先說明浦東的開發背景、動力與過程。首先論中央與上海政府如何由上而下引導浦東發開發，展現強勢政府的特色；再輔以說明浦東發展前後十年的差異，觀察浦東地位如何提升，以及分析浦東與浦西、其他經濟特區的相異之處，以突顯浦東角色的重要性。. 第一節上海、浦東發展概況壹、發展契機. 政治大，但國家資源與政策並未聚焦於上海，仍須對國內財政付出極立. 自中國實施計劃經濟以來，上海面臨幾次發展的轉折。八零年代上海擁有經濟上的十個第一41. ‧ 國. 學. 大貢獻。面對開發待遇的落差，上海市政府向中央提出諸多建議，要求調整對上海的策略，以及支持上海在全國的經濟地位，當時制定的《上海市城市總體規劃. ‧. 方案》即對城市性質、城市規模、城市發展方向做出一系列的討論，初步計畫擬. sit. y. Nat. 讓上海成為經濟、科技、貿易、金融、資訊與文化中心，並改善上海舊城區42。. n. al. er. io. 九零年代上海躍升為國家戰略重點地區，享有「全國保全上海」政策方針，. i n U. v. 深受中央重視。當時雖生產要素價格被嚴重扭曲，但中央仍保證上海有廉價原物 43. Ch. engchi. 料與農副產品的供應。雖一度受到沿海城市的競爭，全國經濟中心地位深受威脅，但上海當領頭的企圖不減，一改開發開放的後衛者角色，轉當「一龍頭、三中心」的開發先鋒者，先後經歷三個時期。. 41. 八個經濟指標居全國各省第一，包括工業產值占全國 1/8 強、出口總值占全國 1/4 強、財稅收入佔全國 1/6，上繳國庫占中央財收 1/3、1979 年工業勞動生產率高於全國各省 1.5 倍之多、1979 年工業每百元固定資產利潤為全國平均數四倍、工業資金周轉率、每人每年國民生產總值、能源有效利用率高於全國平均 28%之多、商業轉日用工業之商品調撥量高於全國平均 45%之多、輸送上海技術人才與企業至外地數量。資料自沈峻坡，「十個第一和五個倒數第一說明瞭什麼？－關於上海發展方向的探討」，上海社會科學院經濟研究所編，站在現實經濟研究的前沿（上海：上海社會科學院出版社，2008 年），頁 319。 42 「上海計畫志」，上海市地方志辦公室，http://www.shtong.gov.cn/node2/node2245/node73963/n ode73970/node74029/node74072/userobject1ai88921.html。 43 楊建文，「上海經濟發展五十年的理論思考」，上海社會科學院經濟研究所編，站在現實經濟研究的前沿（上海：上海社會科學院出版社，2008 年），頁 201。 26.

(33) 首先，中國改革開放經過數十年累積，前店後廠模式已無法再面對越來越大的外資規模，深圳模式已不能滿足改革的需求。改革開放需要進入新階段，浦東開發也是在這樣的情境下醞釀而生。1992 年至 2000 年間屬於上海發展期，上海承接對外開放的使命，在金融與貿易中心迫切建立的背景下，上海成為一個實驗室，從社會主義下工業生產過剩的生產制度，渡過以服務行業為基礎的經濟模式。第二個時期，隨著各國激烈競爭經濟主導權的情況下，上海依然擔負中國參與全球市場的戰略性任務，但以往的經濟結構換軌已不足應付外來競爭。2000 年至 2005 年屬於上海轉型期，通過開放招商引資、解放市場力量，持續推動上. 政治大. 海市的經濟轉型。上海必須完全轉軌，積極增加城市機能。. 立. 第三是 2006 年以後，全球經濟與金融格局出現重大的調整。雖中國在國際. ‧ 國. 學. 地位有所提升，但上海卻面臨國外與國內雙重壓力，胡錦濤提出「四個率先、四個中心」的建設以對44。以往上海依賴出口、低成本優勢、仰賴價值鏈底部的策. ‧. 略必須修正，經濟模式應朝向更集約、更高端的新興製造業與現代服務業之路徑. y. Nat. sit. 發展。另一方面，國內壓力則來產業結構重整不易、帶動效應不佳，加上周邊城. er. io. 市的競爭，上海面臨嚴峻的挑戰，故 2006 年至 2010 年上海必須有所突破與增長。. al. n. v i n 浦東開發的契機與上海發展息息相關。在九零年代，面對國外資本流、人才 Ch engchi U. 流、技術流快速移動，飽和的勞力密集工業已不足讓上海大幅增長，儘管上海有. 經濟基礎、相對開放的自由市場以及經濟輻射力，但若不再另闢新中心，則難以形成加速改革的氣候，最後可能落入城市老化與經濟衰敗的結果。1990 年浦東開放開發為上海轉型帶來支撐，中央的實際重點項目紛紛而至，所有浦東戰略都指向把上海建設成國際經濟中心。. 44. 「四個中心與四個率先」，新華網，2007 年 5 月 23 日，http://www.sh.xinhuanet.chinacache.net/ misc/2007-05/23/content_10097532.htm.四個中心為國際經濟、金融、貿易、航運中心，四個率先為全面落實轉變經濟增長方式、實踐科學發展觀的中心環節；率先提高自主創新能力、實踐科學發展觀的戰略舉措；全面落實推進改革開放、實踐科學發展觀的體制保障；全面落實構建社會主義和諧社會作為、實踐科學發展觀的重大任務。 27.

(34) 但浦東的定位並非五個經濟特區的翻版或擴增45，也非保稅區的延伸。浦東的開發既要呼應經濟全球化的需求，又要實現上海功能的轉型，以及中央賦予的國際經濟、金融、貿易、航運中心目標。由於沒有城市可以借鏡，因此浦東建設之初就強調先試先行的特點。當時有三個先行戰略，包括基礎建設、金融貿易以及高科技產業化，除促成浦東成為開發推進器之外，也讓浦東委員會得以自行探索與創新。根據上海不同階段的發展目標，浦東也歷經了三次不同的任務，區的地位也有所提升。1992 年至 1995 年浦東進入大規模基礎建設與土地開發的階段，以改. 政治大量經濟結構與增強開發區優勢，藉此強化上海的國際化、樞紐化與現代化；2006 立善投資環境與經濟體制；1995 年至 2005 年浦東任務轉為功能開發，以創造高質. ‧. ‧ 國. 新城區階段。. 學. 年至 2010 年透過浦東兩個中心的建設，積極優化服務經濟、加快多功能建設的. 從浦東發展契機來看，有兩股影響力量。其一是呼應全球化的戰略，使中國. y. Nat. sit. 政府加入全球經濟市場；其二中央與上海市府對浦東的改革涉入甚深，各級政府. n. al. er. io. 是發展城市經濟的重要主體，能配置城市資源、介入開發。諸多因素促成浦東今. i n U. v. 日成就，以下將進一步探討外在、內在動力對浦東造成何種影響與作用，以及浦. Ch. engchi. 東歷經二十年改革，前後有何變化。. 45. 五個經濟特區依開發時間排列，依序為深圳、珠海、汕頭、廈門、海南島。 28.

(35) 貳、發展動力一、國際因素：積極融入經濟全球化. 經濟全球化帶來貿易自由化、國際金融的重組、世界市場的整合，除經濟資源流動快速之外，跨國公司也積極向外投資，使得大量資本在各國尋找出路。中國必須把握此次機遇，以提升競爭優勢並吸引國際資源，因此急需培養國際型大都市來與世界市場對話。上海必須創造良好的投資環境，浦東做為改革的前哨. 政治大. 站，貿易、金融、會場經濟和旅遊等多方面，勢必也能透過經濟全球化來帶動46。. 立. 全球化對上海與浦東而言，都具有若干的政治意義。其一與中央領導者有密. ‧ 國. 學. 切的關係，從鄧小平之後的國家領導人，包括江澤民與胡錦濤皆認為，中國沿海的中點需要一個金融與貿易樞紐城市，作為帶動經濟之作用47；其二上海在中國. ‧. 經濟發展上表現較佳，不發達上海，則無法發展總部經濟與中心經濟。從歷史視. y. Nat. sit. 角觀察，中央選擇上海實現全球功能，可以從它的體制基礎去理解，這種策略選. er. io. 擇也表現在政治遠見上，而不是僅僅只是為了吸引外資。. al. n. v i n 但學者對上海帶動周邊省分，取決其經濟總量與輻射能力之說法，仍存有疑 Ch engchi U. 慮，主因是行政壁壘，限制了經濟輻射。即上海都市圈不等於長江三角洲的連綿區，中央的優惠政策獨厚浦東，只會停留在上海行政區範圍，與其他城市關連不大48。因此全球化戰略對浦東的影響，最直接的還是影響浦東自身的經濟發展。如 2001 年中國加入世界貿易組織，浦東也抓住「入世」契機，發展外貿經濟與總部經濟，全球化戰略亦成為浦東經濟飛騰的主因之一。其次，跨國公司對. 46. 蘇寧，浦東之路：政府制度創新經驗與展望（上海：人民出版社，2010 年），頁 64。陳向明、周振華，上海崛起：一座全球城市大都市的國家戰略與地方改革（上海：世紀出版社、人民出版社，2009 年），頁 153。 48 錢運春，「上海都市圈拓展與長江三角洲一體化研究」，上海社科院編，上海的現代化模式：制度建構與創新之路（上海：上海社科院，2004 年），頁 39~41。 47. 29.