兩分兩換：以浙江嘉興為例

隨著中國經濟的發展，中國的城市化也日益提高，城市逐漸向外緣地區發展 也是不可免的狀況，這也提高了中國對城市郊區農村土地的開發需求。對多數的 中國農民來說，雖然務農並無法使其因此致富，但農村土地仍可提供生活保障，

所以在中國農村並未普遍建立起完整社會保障的情況下，多數農民仍不願意放棄 土地。所以為了解決各城市發展時對土地的需求，開始有地方採取土地換取城鎮 身份或是社會福利的方式來解決，「兩分兩換」也為其中的一種模式。所謂的「兩 分兩換」，指的是宅基地和承包地分開、徵地和拆遷分開，土地承包經營權換社 會保障與宅基地換置城鎮住房。也就是可以讓農民對宅基地與承包地分別處置，

自主選擇保留或置換；農民若自願退出或放棄土地承包權，政府依法辦理社會保 障與就業扶持，政府也會給予自願退出宅基地農民補助，使其有能力至城鎮購買 住房。²³⁹

浙江嘉興地區會開始推動土地制度的改革試驗，是因為在經濟發展後，嘉興 面對了以下幾個問題：首先是社會轉型與經濟發展不同步。以 2008 年為例，嘉 興人均GDP已經達到 7746 美元，產業的非農率達 95％，農村的勞動力非農就業 比例與非農收入均超過 80％，且城鄉居民收入比達 1.95 比 1。但嘉興的城市化 比率只有 45％。²⁴⁰第二是農民的居住與生產經營的分散。農村居民的分散居住使

237 馬健，「南海模式：創新與困局－對南海土地股份合作制發展狀況的調查」頁 17。

238 習懷宏，「佛山市農戶土地承包經營權益保護研究」，頁 70。

239 莫曉輝、林依標、吳永高，「股勵農民勇於放棄－浙江省嘉興市兩分兩換試點調查」，中國土 地(北京)，2008 卷第 8 期(2008 年 8 月)，頁 50。

240 王明姬，「兩分兩換中的情況、問題和建議」，中國經貿導刊(北京)，2010 卷第 12 期(2010 年 12 月)，頁 18。

得提供公共設施成本提高，生產經營細碎使得農業生產難以規模化與現代化。第 三是建設用地的需求高。中國為了保護耕地，中央政府對土地實行建設用地指標 控制和審批的制度，但經濟發展遠超過預期，使得土地實際需求量與供給量出現 落差。嘉興與上海相比，投資成本與物價指數都相對低，是有利於吸引企業投資，

但因為土地供給量的不足，而使得招商過程出現困難，導致當地的經濟發展受到 一定程度的限制。²⁴¹

為了解決嘉興地區所面臨的困境，中央政府與地方政府合力規劃與推動「兩 分兩換」，而此一計畫的實質內容在於兩換，而兩換的核心在於宅基地的置換。

因此，首先重視農村住宅置換城鎮房產政策，利用各種方式補貼放棄農村宅基地 農民在城鎮購買房產，並引導農民向城市與新市鎮集聚，實現集中居住。²⁴²其次，

表現在社會保障政策。針對放棄農地承包權的農民，除了依土地每年給予流轉費 用，並依糧食現價計算土地收益，同時並提供補助讓農民進入社會保險體系當 中。另外，更針對放棄承包土地農民提供各種就業服務與訓練，並提供自行創業 者貸款，以保障農民轉職後的生活。²⁴³再次，組建投資公司做市場運作。以公司 形式做為協調農戶、金融機構、農業生產與非農業生產的居中角色，擔負起資金 往來、將土地流動至生產者手中與實際參與建設等功能。²⁴⁴最後，利用土地流轉 發展農業。建立土地流轉服務中心，連結土地的供給方與需求方，並培養與發展 專業農業合作社促進現代農業的規模發展，再利用政策引導促進農業升級，以提 高農業的生產附加價值。²⁴⁵

浙江嘉興市自 2008 年起，開始在轄下幾個城鎮做兩分兩換的試點工作，其 中最明顯的成效表現在增加了可以使用的土地。至 2010 年 8 月為止，在試點市 鎮的範圍內，已經簽約換房或是搬遷的農戶達 18697 戶，完成農房拆遷 14644 戶，共流轉土地承包權 90000 餘畝，由宅基地轉為復耕農地有 10000 餘畝。²⁴⁶而 此次的改革，也讓 13111 個農民居住點被規劃縮減集聚到 48 個新市鎮和 372 個

241 扈映、米紅，「經濟發展與農村土地制創新－浙江省嘉興市兩分兩換實驗的觀察與思考」，農 業經濟問題(北京)，2010 卷第 2 期(2010 年 2 月)，頁 71-72。

242 國家土地督察上海局，「讓農民真正得實惠－嘉興市開展農村兩分兩換改革試點的調查」，國 土資源通訊(北京)，2009 卷 14 期(2009 年 7 月)，頁 13-14。

243 浙江中小企業網，「嘉興市人民政府關於進一步做好促進城鄉就業工作的實施意見」，

http://www.zjsme.gov.cn/newzjsme/list.asp?id=16706

244 王小來、趙維清，「宅基地置換過程中資金和土地流轉均衡機制研究－以嘉興市嘉善縣姚庄鎮 為例」，中國林業經濟(哈爾濱)，2011 卷第 2 期(2011 年 3 月)，頁 11。

245 王明姬，「兩分兩換中的情況、問題和建議」，頁 19。

246 方芳、周國勝，「農村土地使用制度創新實踐的思考－以浙江省嘉興市兩分兩換為例」，農業 經濟問題(北京)，2011 卷第 4 期(2011 年 4 月)，頁 33。

新社區中，²⁴⁷這代表著聯絡道路、電信網路與電力設備的維護成本可以大幅降 低，減少了公共服務的開支，同時這也加快了嘉興地區城市化的速度。以試點城 鎮之一的姚庄鎮為例，參與宅基地置換住宅的農民大約只需自付 1 萬元，就能擁 有市價約 50 萬元左右的房子，其餘部分由政府提供補助。²⁴⁸這象徵著在這波的 土地改革中，農民的財產性收入是大幅增加的。

雖然嘉興在推動兩分兩換，已經取得了初步的成效，但在政策實踐的過程 中，也出現與衍生了不少問題。第一個問題就是資金來源。農民對於搬遷補償的 期望高，導致提高了宅基地換房的成本，土地開發的房屋建設與廠房設施的興建 都需要大量的資金。目前資金來源主要是來自於投資建設公司從金融機構所得到 的融資，然而土地開發的效應卻需要幾年的時間來回收，使得資金的壓力會日漸 沈重。²⁴⁹

第二個問題是鄉村集體資產的管理主體及經營風險問題。目前嘉興的新市鎮 的建設，是由地方政府入股投資開發建設公司並同時成立土地流轉中心，造成了 政府與企業人事的重疊，這也帶來了政企不分的制度缺陷。此外，居民併入新市 鎮後，跨村與跨區域的集體資產的分配問題以及新市鎮地區的管理如何與中國的

《村民自治法》做銜接，²⁵⁰這都是浙江嘉興地區所面臨的問題。

第三個問題是土地價值的評估。根據調查，有 72.4％的農民認為房產的估 價是不合理的，²⁵¹也就是多數農民認為政府的置換補助標準過低，與農民本身對 補助的期待落差大。而在承包地流轉的價格也出現同樣的問題，其制訂標準也是 來自於政府政策。²⁵²這表示嘉興的土地價值的評估，仍非由市場機制做主導，而 是由政府來主導與干預，這種土地價格失真的情況，並不利於土地資源配置效率 化。

第四個問題農民自身的意願。兩分兩換的政策下，接受的農民勢必改變其原 來的生活模式並需適應新的環境與生活，然而農民卻因為生活成本的壓力提高、

247 王明姬，「兩分兩換中的情況、問題和建議」，頁 19。

248 國家土地督察上海局，「讓農民真正得實惠－嘉興市開展農村兩分兩換改革試點的調查」，頁 15。

249 沈俊，「優化土地使用制度的改革探索－以嘉興市兩分兩換試點工作為例」，浙江國土資源(杭 州)，2009 卷第 8 期(2009 年 8 月)，頁 44。

250 扈映、米紅，「經濟發展與農村土地制創新－浙江省嘉興市兩分兩換實驗的觀察與思考」，頁 75。

251 翁勝斌、李勇、周國勝，「農村土地使用權改革的制度創新－基於嘉興兩分兩換經驗的理論分 析」，資源與環境科學(襄樊)，第 22 卷第 2 期(2011 年 2 月)，頁 18。

252 沈俊，「優化土地使用制度的改革探索－以嘉興市兩分兩換試點工作為例」，頁 44。

生活習慣的改變以及擔心政策不穩定等原因，使得對未來期望感到悲觀與不滿，

253這影響了農民接受兩分兩換政策的意願。然而，在一項調查中發現，農民對兩 分兩換政策的滿意度，是與農民本身是否自願接受兩分兩換政策有很大的關連 性。²⁵⁴這顯見了，在實際執行政策的過程中，政府仍舊居於強勢主導的地位，而 非利用引導的方式讓農民接受政策。在農民對於未來期望仍有疑慮的情況下，強 制農民接受兩分兩換的政策，容易引發農民的不滿，這也會影響了政策執行的成 效。

第五節 農村耕地流轉

現行的家庭聯產承包責任制，是採取每戶均分承包地的方式做分配，使得農 戶所擁有的農地普遍狹小，無法利用規模經營，降低生產成本與提高競爭力。而 這種用人口作土地分配的依據，同樣也會帶來土地經營規模與農戶生產經營條件 無法相配合的狀況，也就是可能農戶可能技術優良又有經營手段，但卻只被分配 到少許土地。相反地，也會發生農戶並沒有優良的生產條件，但卻擁有了大規模 土地。另外，隨著中國第二及第三產業的發展，吸引了農村勞力前往就業，他們 對於自己所擁有的承包地不是應付了事就是直接拋荒棄耕。面對經營規模小、農 地規模和生產要素不相稱以及人口流動造成的棄耕，使得農村土地無法得到最充 分與合理的運用，導致農地產出效率無法有效提高。為了避免這種浪費土地資源 狀況持續惡化，中國除了在現行的土地所有制做變革外，更利用各種方式推進農 戶承包地的土地流轉，用來突破現行所遭受的困境。

土地流轉的形式有相當多種，中國的學者也因各自認識不同，而有各種不同 的分類與歸納。本節將簡單介紹轉包、轉讓、租賃、農地互換、反租倒包及四荒

土地流轉的形式有相當多種，中國的學者也因各自認識不同，而有各種不同 的分類與歸納。本節將簡單介紹轉包、轉讓、租賃、農地互換、反租倒包及四荒