改革開放下的中國農村土地制度變遷：社會主義與市場經濟的角力 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：黃德北. 博士. 改革開放下的中國農村土地制度變遷：社會主義與市場經濟的角力. 研究生：邱宏博. 撰. 中華民國一百年七月.

(2) 摘. 要. 1978 年中國農村開始實施所有權與使用權分離的家庭聯產責任制，提高了農民生產積極性，不但解決了農民溫飽的問題，並成為中國實施經濟改革開放的先河。隨著經濟的發展，中國許多生產要素已經走向商品化與私有化，但農村土地卻仍舊保持集體所有制的形式。然而，現有農村土地制度所帶來的小農規模的生產，卻無法在市場經濟中得到很好的發展，又加上未尊重農民應有的權益，使得農民並無法分享土地開發所帶來的龐大利益。另一方面，對於中國來說，市場經濟的持續推動已是不可逆的方向，經濟發展連帶增加了對土地的需求，但現行的農村土地制度限制了土地市場的建立，不但使得農民只能得到少許的徵地賠償，也給幹部和資本家圈地的動力，最後反而造成土地資源的浪費。因此，可以說目前中國農村土地制度同時受到代表農民權益的社會主義傳統與市場經濟兩股力量的衝擊。本研究的目的則是試圖解釋中國農村土地制度為何未如其他生產要素走向商品化與市場化，以及預測未來中國農村土地制度的變遷方向。經濟的發展動力，並非純然發自經濟或社會領域，國家是扮演著不可或缺的角色。因此，社會主義所代表的對平等的要求與市場經濟所代表的對效率追求，不僅直接衝擊中國農村土地制度，同時也輸入至國家之中並希望由此影響農村土地制度的變遷。目前針對中國農村土地制度變遷的看法，主要有國有化、私有化以及完善集體所有制三種看法，然而土地制度的變遷不僅要考慮到變遷後所帶來的效益，更需要考慮變遷過程中所需付出的成本。改革開放後，中國的政權型態也開始做轉變，連帶中國的國家自主性與國家能力也開始變化，這變化同樣影響著中國對於農村土地制度選擇的方向。在家庭聯產責任制推行幾年後，其負面效應已經出現了，中國各地都嘗試著從現有的土地制度架構去做改革，企圖摸索出解決現存困境的方法。本研究挑選了四個地方的實際案例與對土地流轉的探討，從中歸納出中國農村土地制度變遷的特色與存在的問題。中共的十七屆三中全會針對農村土地制度做出了政策宣示：一方面對於農村土地的具體權利限制是逐漸放鬆，某種程度來說，是對農地商品化與私有化的發展開了缺口；但另一方面對於土地用途的規劃約束力卻又逐漸提高，限制了農地商品化與私有化出現的可能，這表示了中國農村土地制度仍在追求效率的市場經濟與追求平等的社會主義兩股力量間擺盪。雖然如此，但隨著各地經濟發展的狀況不同，以及中央與地方間的管制落差，在經濟發達區域或城市中，有可能出現農地商品化與私有化發展，所以未來的中國有可能出現土地多重所有制的新局面。關鍵詞：改革開放、農村土地、制度變遷、社會主義、市場經濟.

(3) 目錄第一章緒論 .................................................................................................................1 第一節研究動機與目的......................................................................................1 第二節文獻檢閱..................................................................................................3 第三節理論關懷與分析架構............................................................................16 第四節研究途徑與研究方法............................................................................19 第五節章節安排................................................................................................23 第二章改革開放前中國農村土地制度變遷過程 ...................................................25 第一節中共建政前的農村土地制度.................................................................25 第二節中共建政後至人民公社前農村土地制度............................................27 第三節人民公社時期農村土地制度................................................................30 第四節小結........................................................................................................33 第三章改革開放與農村土地制度的變遷 ................................................................35 第一節現行的農村土地制度：家庭聯產承包責任制....................................36 第二節社會主義的傳統....................................................................................38 第三節市場經濟的動力....................................................................................41 第四節小結........................................................................................................44 第四章國家角色的轉變及其對農村土地制度的影響 ............................................46 第一節國家自主性的轉變................................................................................46 第二節國家能力的調整....................................................................................52 第三節中國農村土地制度變遷三個選擇........................................................61 第四節國家轉型對農村土地制度變遷的影響................................................64 第五章中國農村土地制度變革的五種模式 ............................................................68 第一節兩田制：以山東平度為例....................................................................68 第二節增人不增地，減人不減地：貴州湄潭為例........................................71 第三節土地股份合作制：以廣東南海為例....................................................74 第四節兩分兩換：以浙江嘉興為例................................................................77 第五節農村土地流轉........................................................................................80 第六節小結........................................................................................................83 第六章結論 .............................................................................................................88 參考書目 …………………………………………………………………………..91. i.

(4) 圖表目錄圖表表表. 1 分析架構圖.........................................................................................18 1 改革開放後中國財政收入狀況一覽表.............................................53 2 1995 年至 2009 年中國CPI指數排名與得分表 ...............................60 3 1993 年平度市農戶抽樣調查資料表................................................69. ii.

(5) 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 中國自古是以農立國，農業人類生存與發展的基礎，在中國的經濟領域中農業長期是居於核心的地位。土地這種稀缺的資源是農業發展的基本生產資料，更是農民生活的保障。農村土地制度完善與否，除了關係著農民的生活上的溫飽，也會影響著政權的穩定。中國目前所面對的「三農」問題，很大部分的原因都和土地制度有關，而三農問題的出現，也挑戰中共執政的合法性。從另一方面來說，農村土地制度的完善，可以促進農村土地資源的利用效率，進而使農村經濟得到進一步的發展，並可以改善中國目前貧富差距逐漸擴大的局面。中國共產黨自 1921 年成立後，遵照蘇聯革命的經驗，從城市開始組織工人運動，但在 1927 年受到了空前的挫敗。 1 在當時的中國，佔農業人口不到 10％的地主和富農卻佔有全部耕地的 70％，而佔農業人口 90％以上的中下貧農卻只擁有 30％不到的耕地。 2 這種資源分配不均的狀況下，造成多數農民終日生活困苦，甚至難以維持生計。而當時的中國共產黨看準農民的潛力，希望利用農民的力量發展本身的勢力，為了能得到農民的支持，所以提出並實踐耕地農有的政策。這政策的實行，讓中國共產黨能有效的動員農村的資源，最後取得了政權，建立了新中國；而農民除了在經濟上因獲得耕地，有了生活的保障外，也因其在中國共產黨建立政權的過程中扮演了重要的角色，也因此在政治與社會層面的地位都得到了進一步地提升。在 1949 年後，農民因擁有土地的自主權，逐漸恢復生產，得到了安定的生活。然而，中國仍是屬於地少人多，在這種平均主義下，農民所分到的人均耕地非常少。這種小農格局，加上土地私有制，使農村又出現了貧富兩極化的發展，部分農民又失去了土地這項重要的生產資料，這種狀況的發展是不利於中國共產黨的統治合法性。而對國家來說，這種小農經濟模式，也無法支持當時中國要朝工業化與現代化的目標。從農民需求與國家發展的角度來看，開始從土地私有制為基礎的合作化運動著手，進一步發展為土地集體所有制的政策。 1. 杜蒲譯，Maurice Meisner著，毛澤東的中國及其後中華人民共和國史(香港：香港中文大學出版社，2005 年)，頁 21~29。 2 「新中國 50 年系列分析報告」，中國國家統計局， http://www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/xzgwsnxlfxbg/t20020605_21422.htm 1.

(6) 土地集體化運動的最終形式為人民公社，在人民公社時期，農民僅保留少部分自耕地，其餘土地則歸集體所有。這種建立在土地制度為基礎的農業合作化運動，其目的希望能提高農業的生產效率，並且可以緩和農村中走向貧富兩極化的不均發展。就國家的角度，人民公社這種掌控著政治、經濟與社會統治模式，除了希望能讓農業更加發展，但更重要的是這更深入農村基層的統治形式，更可以有效汲取農村的資源，藉以發展重工業。然而，這種集體經營在實際的運作上出了問題，並無法有效評估及監督農民的生產，造成農民搭便車的行為，又加上政治力量影響了正常經濟的運作，人民公社並未將農村的經濟作進一步的提升。中國此時目標為現代化，但中國本身缺乏資金，只好利用農村剩餘做為工業化的積累，這種對於農村資源的榨取，讓農民的生活更加困苦。走投無路的農民，為了走出這種困境，利用文革後被破壞國家管理體制的管理鬆弛與四人幫垮台後較寬鬆的政治氣氛，實施有著不錯成效但卻被指責為走資本主義的土地承包制。1978 年中國為了挽救文革後殘破的政經局面並穩固其統治的合法性，確立了改革開放的路線，特別重視經濟上的發展。提高生產力則為當時中國的首要目標，這種將土地的所有權與經營權分離的土地承包制度，因能有效提高生產效能，國家也從不允許的態度轉為支持，最後甚至大力推動這種土地制度，除了成為中國改革開放的第一步，也成為了目前中國土地制度的基礎。 .. 土地承包制度的實施，使農民生產積極性提高，解決了廣大農民溫飽的問. 題，為經濟發展提供了一個相對穩定的環境；另方面，生產效率的提升，也釋放了農村中的勞動力，為工業化發展提供了大量的人力資源。然而，土地承包制度是以家庭為生產單位，是一種小型農戶經濟，就和從前的中國農民一樣，都是無法產生農業生產規模效益。而這種將土地平均分配給集體下每個農戶的齊頭式平等，劣質使用者與優質使用者都具有同等的土地使用權，造成了土地資源人力資源的配置無效率。這些缺陷的存在，使得中國的農村經濟並未得到如城市地區的突破性發展。從歷史的軌跡來看，中國土地制度演進可以理解成農民與國家兩者間的互動。在中國的人口中絕大多數都是農民，土地是農民最重要的生產資料，土地制度也涉及到農民的根本利益，若是不合於農民的利益，不僅意味著土地政策的失敗，更容易引起社會的動亂進而動搖國家統治的合法地位。國家因所追求的目標改變，也會推動著不同的土地制度，實際的政策形成與執行是和國家本身的自主性與能力有關，自主性高和能力強，就意味著國家政策形成過程不受其他力量影 2.

(7) 響以及政策推動的順利。國家的自主性和能力，則是取決於國家政權統治型態，簡單地說，土地制度是與國家政權統治型態有著極大的關連性。但從另外一個層面來看，土地制度也影響著國家政權體制與其能力，例如人民公社時期國家對於農村政治、經濟與社會的全面控制，就是以土地集體化作為基礎的。 1992 年鄧小平發表南巡講話，自此解決改革開放是「姓社還是姓資」的問題，讓市場經濟更加地深化，在過去受政府所管制的重要生產要素，如勞動力與資金，為求最有效率的資源配置，已經漸漸由市場機制來調節。目前中國農村土地制度，仍是經營權與土地所有權分離的承包制度，這種小規模經營模式在市場經濟下，是沒有辦法有良好的發展。但在另方面來說，這種人人均有土地的制度，即使農民在從事其他產業失敗時，也能利用土地來滿足其生活上基本需求，進而減少因市場經濟競爭下為社會所帶來的不穩定性。中國經濟的快速發展，也使土地這種重要的生產要素的需求增加，也使農民土地面臨被徵收的命運，但由於農民與集體之間的產權不明，又加上土地並未由市場機制所調節，使農民在失去賴以維生的生產資料後，並未得到應有的補償，造成了農民利益的損害。在市場經濟中，多數的農民是屬於較弱勢的一方而非市場的贏家，一旦農民自身的基本生計因失去土地無法維持，勢必會為農村帶來不安，並進而挑戰中國共產黨執政的合法性。由此可知，土地制度的改變，不只牽涉經濟層面，還涵蓋了政治與社會層面。中國為了改進目前土地制度的缺陷，開始推動以承包制為基礎的土地流動，希望能提升土地資源的生產效率，並進而保障農民的根本利益。改革開放後，中國引進了市場經濟體制，逐漸朝資本主義式國家的方向作發展。回顧資本主義國家的發展軌跡，土地、勞動力與貨幣的商品化與私有化是市場經濟的重要關鍵。本論文的研究目的在解釋改革開放後，在農民、國家與市場經濟的互動下，為何中國農村土地未如同勞動力與貨幣的發展走向商品化與私有化反而繼續保有集體所有制的特徵，並探究未來的中國農村土地制度將做出何種模式的變遷。. 第二節. 文獻檢閱. 本研究試圖瞭解正在往市場經濟發展的中國如何解決作為重要生產資料的土地問題，因此將從資本主義的發展理論、國家所扮演的經濟角色、中國國家型 3.

(8) 態的轉型以及中國土地制度變遷的爭論等五個方向作文獻檢閱。. (一) 資本主義的發展與國家的關係 North在《西方世界的興起》一書中指出有效率的經濟組織是經濟成長的關鍵；西歐發展出效率的經濟組織正是西方世界興起的原因。有效率的組織需要在制度上安排及確立產權，如此才能降低市場運作中的交易成本，而政府就是負責提供這些經濟組織保護與確立產權。 3 North以 17 世紀的法國、西班牙、荷蘭與英格蘭這四個國家作為例子，認為前兩者的壟斷型態產權結構，限制了其經濟發展；而後兩者的保護私人產權結構，造成了貿易與商業的興盛，促進了經濟上的發展。 4 而產權結構的安排形式，是由國家來界定的， 5 也就是說國家對於經濟的發展與否，是扮演著決定性的角色。 North是從宏觀的角度，分析產權制度與經濟發展的關係。在此之前，Coase 則是從微觀角度作分析。他認為市場的運作是需要成本的，並沒辦法單靠價格機制來運轉，要透過企業這樣的組織來支配資源，如此才能節約市場運作的交易成本。 6 也就是認為在實際的市場運作中，各種生產要素的配置之間是有討價還價的情形，這也就是古典經濟學理論中並未注意到的交易成本的問題，而交易成本的存在會減少交易量，並因此損害資產的經濟專門化與專業利用，更進一步會影響資源的使用與合約選擇的安排，7 企業就是為了解決交易成本的問題所形成的。 Demsetz則以土地所有制做為例子，土地公有制之下的所有使用者，對於土地利用要達成協定，是會有很高的談判以及監察的成本，不利於土地的進一步利用；在土地私有制下，土地擁有者扮演著類似企業的角色，除了可以降低交易成本，也因收益與成本皆向所有者集中，可以激勵土地所有者對土地作更有效率的運用。 8 所以從產權所有制的角度來看，在這個市場運作需要交易成本的現實世界 3. D.C. North and Robert P. Thomas, The Rise of The Western World: A New Economical History （London: Cambridge University Press,1973）, pp.1~9. 4 D.C. North, Structure and Change in Economic History (New York and London: Norton, 1981), pp.143~158. 5 D.C. North, Structure and Change in Economic History,p16. 6 R. H. Coase, The firm, the market, and the law(New York : Oxford University Press, 1991) 7 張五常，「交易費用、風險規避與合約安排的選擇」，財產權利與制度變遷 http://www.ksyss.edu.hk/~kwng/books/propert_rights/006.htm 8. H. Demsetz“Toward a Theory of Property Rights”, American Economic Review, vol.. 57(May 1967), pp. 347~359. 4.

(9) 裡，私有化的產權制度更能增進資源利用的效率，並進而帶動整體經濟的發展。而企業的內部組織交易也是有成本的，若將各種不同活動集中在單一組織控制之下，其行政成本會增高，同樣也有可能無法解決交易成本上的問題，所以在企業之外的替代辦法就是政府的直接管制，透過政府的強制性規定，來解決問題。而政府本身也可以被視為企業的一種，因其能透過行政決定影響生產要素的使用。而政府和一般性的企業相比，是可以完全避開市場運作的，一般企業卻還要和各種生產要素的所有者達成市場協定，也就是政府是有能力低於企業的成本進行某些活動。然而，政府內部的行政機制也是需要成本的，而且大多大得驚人，所以政府直接的管制並未必比市場和企業運作來的好。另一方面，有時政府的管制又可以提升經濟效率。 9 透過交易成本此一觀點來端視市場運作，可以知道國家在經濟發展過程中，扮演著特殊的角色，一方面國家的介入可以解決在經濟發展中的各種影響經濟成長的問題，但另一方面，國家的過多介入或是介入的方式不當，有可能反過來妨害了經濟上的成長。產權理論認為市場經濟或是資本主義的興起過程，並非純然只是市場或是經濟本身的變革，更需要國家力量的介入，以營造出更適合市場發展的環境與結構。 Polanyi認為土地、勞動力與貨幣這三者乃是市場經濟的必需品，但他將這三者視為虛擬的商品，因這三者並非直接用來生產進行販賣，而是作為一種生產工具，10 是市場走向資本主義運作的關鍵。而Polanyi所認為的市場經濟是一個具有自律性的市場制度，是不受任何外力干涉，是一種經濟至上的理論，將經濟、社會與政治分為不同領域，但事實上並沒有過這種型態的市場制度。 11 相反的，市場能夠順利運轉，則是需要國家的干涉，並對市場進行管制與監控。12 簡單地說，在建立市場的過程，國家需要扮演起積極介入的角色。對於資本主義提出深刻批判的Marx則是提出了「原始積累」的概念，用以解釋資本主義生產方式的由來，在這個過程就是生產者和生產資料開始分離，這一切的基礎則是來自對農民土地的剝奪。13 以英國的圈地運動為實例，說明了這段原始的積累的過程，並可以在這段過程中，看到國家力量的介入，不只強制驅 9. R. H. Coase,” The Problem of Social Cost, ”The Journal of Law & Economics, Vol. 3, no. 1(October 1960), pp1~44. 10 K. Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Originals of Our Time(New York: Octagon Books, 1980), pp.68~77. 11 K. Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Originals of Our Time, pp43~55. 12 K. Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Originals of Our Time, pp56~67. 13 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，Karl Marx著，資本論第一卷(北京：人民出版社，1988 年)，頁 783~784。 5.

(10) 離農民遠離土地走向勞動市場，14 更以法律的形式強迫那些失去土地農民接受過低的工資。15 資本家就利用這些強奪來的土地以及廉價的勞動力，得到經濟發展的「第一桶金」，這也就是原始積累的開始。原始的積累可以來自很多種方式，例如現代的稅收制度、國債制度與殖民制度等，其中有些方法是以暴力為基礎的。但所有的方法都是利用國家權力，也就是利用集中的社會暴力，來縮短資本主義的過渡時期。16 從Marx的觀點來看，批判了國家是偏向了資本階級，並協助資本家從多數的勞動者身上榨取利益，而這個批判也等於承認了所謂資本主義或是現代經濟市場運作的興起，國家的介入是必要的條件。不論是從 North 所謂的產權明確或是 Marx 所謂的原始積累的積累過程來研究資本主義國家的發展歷史，都指出了市場經濟的發展，是需要國家的介入。同樣的，在檢視現代要往市場經濟作轉型的國家，都不能忽視國家在經濟轉型過程中的作用與重要性。. (二) 經濟發展中的國家角色. 回溯歷史的軌跡，可以知道經濟的發展的推動力，並非純然發自經濟或是社會領域，國家在這個過程中，也是扮演著不可或缺的角色，國家可以利用各種政策對經濟層面起著引導或是干涉的作用。然而，談到國家政策的工具，就會牽涉到以下兩個問題：(1)政策的產出，是由官僚體系運作還是受社會利益團體或個人的影響？(2)國家能否有足夠能力，運用各種政策工具，讓社會團體配合與服從，以達到政策設定之目標？ 17 上述兩個問題，則牽涉到國家自主性以及國家能力兩個概念，這個部分也將從這兩個概念作為出發點，進而探討在經濟發展中的國家角色。作為一種對特定領土與人民主張其控制權的組織，國家可能會確立與追求一些並非只是反應社會集團、階級或是利益團體的目標，這就是所謂的國家自主性。18 Poulantzas認為在資本階級內部組成並非完全相同的，同樣階級的內部中存 14. 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，Karl Marx著，資本論第一卷，頁 784~801。 15 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，Karl Marx著，資本論第一卷，頁 806。 16 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，Karl Marx著，資本論第一卷，頁 819。 17 冷則剛，「大陸經貿政策的根源：國家與社會的互動」，包宗和、吳玉山編，爭辯中的兩岸關係理論(台北：五南圖書出版公司，1999)，頁 218。 18 Theda Skocpol, “Bring the State Back In: Strategies of Analysis in Current Research, ” in Theda 6.

(11) 在著不同的利益，而國家則成為了在利益發生衝突時的階級調和的中介者，19 國家的行為也因此具備了相對自主性。 20 在資本主義體制運作下，國家的角色既是獨特又是必要的：獨特是因其超越了市場運作邏輯；必要則表現在為了在變化多端的環境中的持續發展，則需由國家提供市場競爭中的行為者無法提供的公共財。21 簡單的說，國家有自主性才能提供合於資本主義發展需求的服務。然而，國家的自主性在經濟轉型的過程中，也可能使國家更具掠奪性，反而妨害了經濟的正常運作。不過，在資本主義經濟體下的國家自主性並非完全不受限的，資本家是對國家政策有否決權，更隨著國家的活動及其稅收的需求擴張，更受到資本家的約束。而從實際的研究中也表明了，即使在自主性最高的國家中，政府政策也會偏向佔有優勢的階級，因此國家不可能利用政府行為來完全替代的市場運作。 22 而國家自主性並非一成不變的，從Rueschemeyer和Evans研究中，認為當在主導的階級內部產生分裂以及從屬階級反抗壓力增大的情況下，會提高了國家的自主性。 23 從上述的討論中，可以理解國家之所以能在經濟發展或者轉型中扮演著重要的角色，國家具有自主性是重要的前提。而雖然強調了國家的自主性，但其消長變化仍受到社會結構的影響。國家自主性的變化，可以說是一種動態的發展，國家藉著提供市場經濟所需的服務以及調停階級內部的利益衝突，不斷地向社會進行滲透，逐步擴張其自主性，而逐步成為各種社會利益衝突的舞台。在這種國家與社會結合更緊密的情況下，也提供了社會團體或是各種利益團體影響國家運作的機會，從而削減國家的自主性。 C. Tilly從西歐國家的發展歷史中，認為發動戰爭、資源汲取和資本積累是促進現代歐洲國家發展的動力，而國家為了達到上述目標，國家勢必得建立軍隊、擁有強大官僚組織與設立稅收機關， 24 這也是國家能力的具體實踐。Migdal則是. Skocpol ed., Bring the State Back In(London: Cambridge University Press,1985), p9. 19 葉林等譯，Nicos Ar Poulantzas著，政治權力與社會階級（北京：中國社會科學出版社，1982），頁 38。 20 葉林等譯，Nicos Ar Poulantzas著，政治權力與社會階級，頁 285。 21 Dietrich Rueschemeyer and Peter B. Evans, “The State and Ecomnomic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention,” in Theda Skocpol ed., Bring the State Back In(London: Cambridge University Press,1985), p61. 22 Dietrich Rueschemeyer and Peter B. Evans, “The State and Ecomnomic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention,” p.62. 23 Dietrich Rueschemeyer and Peter B. Evans, “The State and Ecomnomic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention,” pp.63~66. 24 Charles Tilly, “War Making and State Making as Organized Crime,” in Theda Skocpol ed., ,Bring the State Back In(London: Cambridge University Press,1985),pp169~184. 7.

(12) 認為國家能力包含了滲透市民社會、規範社會關係、汲取相關資源與佔用所需資源等四種。 25 而M. Mann進一步將國家能力歸納為專制性權力(despotic power)與建制性權力(infrastructural power)，26 前者是指國家統治階級在缺乏市民社會同意的情況下，仍可以強制執行並遂行意志的制度能力；後者是指國家在執行其政治決定時，滲透民間社會以協助政策執行的制度能力。上述針對國家能力的討論，總結起來仍不脫Max Webber對於國家統治能力論述的範疇。他認為國家的統治能力（governability）包含了「政治統治」與「政治管理」這兩個面向，將統治視為國家合法地使用獨佔性權力的行動，國家能力就是執行此一行動的能力。在Webber的觀點中，國家行動是透過行政官員對物質力量的合法性壟斷，透過行政、軍事和財政等手段的掌握，來把持各種可用於政治目的的資源，並以其來完成各種政策規劃與執行。因此，官僚組織對於外在資源的掌握程度便是國家能力強弱的主要指標。 27 官僚組織的強弱，會影響著國家行動的有效性。在沒有完善的官僚組織下，國家即使出於某種所需而有實際的作為行動，也將無法有效執行其所欲之行動，官僚組織是國家行動的執行者，這也是官僚組織原本的設計用意。然而，官僚組織不僅能執行政策，更能在實際執行政策時限定政策選擇的範圍，也就是擁有了塑造政策的能力。Rueschemeyer和Evans從國家對於再分配政策執行與適當分權作為檢視官僚組織強弱的切入點， 28 因前者是具有深刻滲透性的國家干預行為，除了可能會面臨主導階級的反對，更需要有強大的官僚能力；後者則是指官僚組織保持最低的一致協調性的情形下，適當地分權為了能有效決策並解決問題。 L. Weiss和J. Hobson認為國家能力的內容並非是靜態的，會隨著時間的不同而有所變動，無論是何種能力，只要缺乏制度性的建構，國家將無法產生與市民社會發展出合作與制度化的互動管道，國家能力則將逐漸衰退。29 就Mann對國家基礎能力的看法，認為國家可以增加對社會滲透與資源汲取的效果，並將資源分配到適當處。Weiss和Hobson引用Mann的分析概念，也是從國家的滲透能力、汲. 25. Joel Migdal, Strong Societies and Weak States(Princeton: Princeton University Press, 1988), p4. Michael Mann, “The Autonomous Power of the State: Its Oringins, Mechanisms and Result,” in John A. Hall ed. State in History(London: Basil Blackwell,1984), pp109~136. 27 時和興，關係、限度、制度：政治發展過程中的國家與社會(北京：北京大學出版社，1996)，頁 148~149。 28 Dietrich Rueschemeyer and Peter B. Evans, “The State and Ecomnomic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention,”pp.53~57. 29 Linda Weiss and John Hobson, States and Development: A Comparative Historical Analysis(Cambridge: Poloty Press, 1995), p. 3. 26. 8.

(13) 取能力與協調能力等三個面向， 30 來論述國家能力在經濟發展所扮演的角色。 Weisss和Hobson從東亞國家經濟發展的的研究中指出，東亞地區國家政策能有效干預，主因是東亞國家藉著官僚系統和社會群體作了適度的鑲嵌，這也是成為政策協調的機制，政府透過中介協調可以產生事半功倍的效果。31 所以國家的協調能力，是Weiss和Hobson最重視的基礎能力。他們並認為，對現代國家而言，強國家不再是專指專制能力強大的國家，能有效運用國家基礎能力的國家才是強國家。 32 國家自主性與國家能力，可以說是國家權力機構的一體兩面，兩者是要相互配合，才能使國家形成合適的政策，並能有效去執行該政策的目標。在經濟發展或是轉型的過程中，這兩者也可提供了檢視國家此一角色的觀察點。. (三) 中國政權型態的轉變. 中國自 1949 年至今仍由中國共產黨維持著黨國統治的型態，然而這並不代表著中國政權的統治型態是一層不變的。隨著各個時期中國國家發展的需求，其政權型態也有所不同。學者對於不同時期的中國政權型態及其轉變，也有不同的爭論。在中共的統治初期，有學者認為中共的政權性質是極權主義的。 Carl Friedrich與Zbigniew Brezinski認為，極權主義的政體是包含著以下的幾個特徵：（1）用無所不包的意識型態，描繪出一種烏托邦式的完美社會；（2）只有一個群眾性的政黨並掌握了所有社會資源，形成以黨領政的黨國體制；（3）利用祕密警察的恐怖手段，阻絕任何挑戰政權的活動；（4）掌握了大眾傳播工具，媒體是不具有自主性；（5）對武裝力量的完全掌控；（6）由中央政府掌控的計畫經濟體制。33 鄒讜則認為極權主義這一詞是與冷戰有關，因應西方民主國家在意識型態上的對抗而生，因而往往帶有負面的政治性含意。他認為此一時期中共的政權體制是全能主義的，也就是指政治權力可以入侵社會的各個領域和個人生活的諸多方面，原則上不受法律、思想、道德的限制，用以面對與解決社會革命所帶來的 30. Linda Weiss and John Hobson, States and Development: A Comparative Historical Analysis, pp. 3~5. Linda Weiss and John Hobson, States and Development: A Comparative Historical Analysis, chap.5~6. 32 Linda Weiss and John Hobson, States and Development: A Comparative Historical Analysis, p. 5. 33 Carl J. Freidrich and Zbigniew brezinski, Totalitarian Dictatorship and Autocracy(Cambridge: Harvard University Press,1965), p22. 31. 9.

(14) 各種問題。 34 不管是從極權主義或是全能主義作為研究中國政權型態的出發點，兩者同時指出了此時的中國國家權力是無所不在的且不被限制的，國家是徹底掌控了經濟與社會的各個面向。極權主義的體制包含著兩個假設：其一，領導菁英階層是一致的，沒有路線的矛盾和衝突；其二，以團結一致的領導菁英去控制黨國機器而完成目標。35 而中國在毛澤東去世後，中共內部出現路線上的分歧，也連帶著使中國運用黨國機器的權力受到一定程度的限制。因此，後毛澤東時期的中國已經逐漸走出極權主義或是全能主義的型態。Bruce Dickson以「適應性改變」作為探討列寧主義式政黨政權改變的角度，「適應性改變」則是指「創造一種對於社會不同部門的需求的政治體制」。 36 Dickson更從黨內菁英內部的競爭、政權能否有效監控環境變化與國內外環境變化的三個因素，進一步區分「有效的適應改變」與「回應的適應性改變」這兩種適應。前者是指列寧式政黨的菁英自己改變了政治目標偏好所帶來的政策調整與組織變化，後者是指列寧式政黨無法改變環境，被迫隨著環境變化進行自我調整。 37 所以Dickson的分析，可以說明 1978 年鄧小平重新掌權後，為了收拾文革後足以威脅中共統治地位的殘破政經情勢，開始著手經濟與政治上的改革，而這些經濟與政治上的調整，也讓中國政權型態起了變化。對於中國政權體制的轉變，除了前述威權鞏固的觀點，還有從政權體制轉型的角度，認為中國目前為「後極權主義」的體制。Linz與Stepan將後極權主義分成兩種模式：其一，為「自願式後極權主義」（post-totalitarianism by choice），指的是由政治菁英發動改革，進行對獨裁權力的限制，容忍與默許一些市民社會空間出現；其二，為「衰退式後極權主義」（post-totalitarianism by decay），則是強調了變革弱化的體制來自社會，其特徵為意識型態的退化和國家無法有效壓制社會力量。 38 吳玉山依照此基礎，提出了「後極權發展型國家」的概念，認為中國因經濟發展的需求，對社會的控制權逐漸鬆手，容許了新生事物的存在，但隨即又以新的形式進行滲透與支配，國家不斷地調整和改變社會控制，國家仍能掌握. 34. 鄒讜，二十世紀中國政治－從宏觀歷史與微觀行動的角度看(香港：牛津大學出版社，1994)，頁 222~223。 35 李英明，中共研究方法論(台北：揚智，1996)，頁 17。 36 Bruce Dickson, Democratization in China and Taiwan: The Adaptation of Leninist Parties (Oxford: Clarendon Press,1997), p5. 37 Bruce Dickson, Democratization in China and Taiwan: The Adaptation of Leninist Parties, chap1. 38 Juan J. Linz and Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-communist Europe（Baltimore,MD: Johns Hopkins University Press, 1996）, p.293. 10.

(15) 稍有自主性的社會。39 林佳龍與徐斯儉從意識型態失去作用、政治體制的轉變以及市場經濟取代計畫性經濟這三方面，認為中國是一個「退化式的極權主義」，但仍試圖利用組織上的政治壟斷與理念上重溫社會主義理想，加強其控制力並鞏固政權自身的存續 40。而市場經濟的深化，衝擊了中共傳統的統治基礎，政治控制不若以往，而某些職能也逐漸從官方移往民間社團，但民間社團資源及能力皆不足，尚無法完全獨立。41 這也就是說，在中國經濟轉型的過程中，社會即使出現了一定的自主性，仍無法與國家抗衡，這也意味著國家具有一定程度不被其他領域干涉的自主性。前述理論中，認為中共不若以往在極權主義或是全能主義下有完全不受限制的權力，但其政權性質的蛻變，國家仍具有壓倒一切的力量，並利用各種形式將社會牢牢地掌握著。然而，劉雅靈從地方官員和私有資本為了彼此間的利益合作，地方官員會去違反中央的保護政策的角度，認為這是一種「間歇性極權主義」 (sporadic totalitarian)。「間歇性極權主義」的特徵就是其專制能力強，但基層權力很弱。其專制力強可以表現在，中共過去可以進行各種社會及經濟上的激進改造，也可以壓制任何可能挑戰其領導權威的團體。劉雅靈以過去中共對於農村進行政治運動，必須從外派遣工作隊為例子，說明其基層權力結構相當脆弱。42 周飛舟也以地方政府熱中於土地開發的例子，認為中央政府力圖控制與改變地方政府行為並沒有達到預期的效果，43 這也說明了中央政府與地方政府會因各自利益不同，而有不同的行為。這種權力無法延伸至基層或是地方的政權型態，會造成中央無法順利在地方執行或推動其政策，使中央與地方的政策出現了落差，這也表示著國家干預的能力是受到一定的限制。以毛澤東的辭世作為分水嶺，在這之前中國的政權型態，不論是以極權體制或是全能主義的模式作分析，都指出了中國國家可以利用各種意識型態上的動員或是社會資源的控制，保有了強大的自主性及支配力。然而，在後毛澤東時期， 39. 吳玉山，「觀察中國：後極權資本主義發展國家－蘇東與東亞模式的揉合」，徐斯儉、吳玉山主編，黨國蛻變：中共政權的菁英與政策(台北：五南圖書公司，2007 年），頁 309~314。 40 林佳龍、徐斯儉，「導論：退化的極權主義與中國未來發展」，林佳龍編，未來中國：退化的極權主義(台北：時報文化，2003 年)，頁 15~20。 41 朱道亞，「中共國家與社會的關係-近來理論觀點與文獻分析」，東亞研究，第 38 卷第 1 期(2007 年 1 月)，頁 80~81。 42 Yia-Lin Liu,“Urban Entrepreneurs and State：The Merger of State and Society”, in Dorothy Solinger ed.，China’s Transition from Socialism：Statist Leagacies and Market Reform1980-1990(New York：M. E. Sharpe，1993)，pp.256~273. 43 周飛舟，「生財有道：土地開發和轉讓中的政府和農民」，社會學研究(北京)，2007 年第 1 期(2007 年 1 月)，頁 49。 11.

(16) 中國政權型態開始有了轉變，國家的權力不再是無所不在，也使國家的治理機制需要做出調整。在另一方面，自 1978 年中國走向改革開放的路線，雖然中國試圖以「政左經右」的改革方式，試圖保持其主導地位。但是在市場經濟逐漸深化的情況下，社會與經濟結構已經有了轉變，不論中共是出於自願調整或是受迫於環境因素，對於其治理機制勢必是會有相應的調整。. (四) 社會主義國家的轉型的路徑. 在二次世界大戰後，蘇聯建立起國家為主導的計畫經濟體制，中央政府利用完整的官僚體制指揮各種經濟行為。其優點在於國家能引導經濟發展的方向與速度，並決定了所得的分配。蘇聯藉此不但維持了高經濟成長率，同時也維持了共產主義的意識型態，減少貧富差距與維持了穩定的物價水準。44 不管是東歐、亞洲或是其他地區的社會主義國家，雖然隨著國情或環境的不同而略有調整，但大抵來說多是採行此種國家主導的計畫經濟體制。在生產力沒有提高的狀態下，社會主義國家紛紛出現了經濟凋零的現象，並影響了共產黨的統治正當性，而為了解決由經濟引發的政治危機，社會主義國家開始著手於經濟改革，其改革方式由淺入深可分為調整、完善計畫體制、初級市場化、完全市場化與私有化加市場化等五種。45 前兩者仍舊未突破計畫經濟體制的格局，國家仍具有主導權，其後逐漸引進市場機制，國家的經濟決策權也逐漸下放並逐漸放棄對市場的干預，最後並改變社會主義的公有經濟性質走向私有化。而私有化的推行對於共黨國家來說，是相當激進的改革方式，並沒有一個共黨國家採取此項措施，直到蘇聯以及東歐的共黨專政被瓦解後，才出現了普遍的私有化。這些經濟改革手段，在不同的社會主義國家中有著不同的看法，其中最多分歧與爭議的部分是在於推行經濟改革的進行速度，「震盪療法」(shock therapy)與「漸進改革」(gradualism)是其中最主要也是互相對立的兩種看法。震盪療法指的是在最短時間內，同時、多元並全方位進行經濟改革的一種策略，其具體內容包含了穩定化、自由化與私有化。穩定化指的是透過經濟緊縮、 44. Edward A. Hewett, Reforming the Soviet Economy: Equality versus Efficiency( Washington, D. C.: Brookings Institution) 45 吳玉山，遠離社會主義：中國大陸、蘇聯和波蘭的經濟轉型(台北：正中書局，1996 年)，頁 37-43。 12.

(17) 削減進口與減少政府開支，維持低通貨膨脹的總體經濟環境的穩定；自由化則是創造市場競爭環境，開放貿易自由化與貨品價格；私有化則是讓國營企業私有化外，並扶植新興的私人企業，提高私人企業在國民經濟中的比例。46 也就是主張社會主義國家在短期之內，改變國家為主導的經濟體制，並徹底改變社會主義的公有經濟性質，也意味著國家從過去主導經濟生產的角色，轉為維持市場運作和保護私有產權的角色。漸進改革主張選擇性的改變既有的體制，缺乏整體的改革藍圖，而是逐步分階段推動轉型。相對於震盪療法。漸進改革的主張有三點不同：一、從目標來看，漸進改革未必把資本主義作為其改革的最後目標；二、從過程來說，是採取漸進且穩定的改革方式；三、漸進改革沒有像採取震盪療法的國家，是受到外國顧問與國際金融機構的強力介入。47 也就是說雖然引進市場經濟體制，但未必全面走向資本化或私有化，且由國家本身控制改革的速度與規模，國家仍擁有優勢的掌控權。持震盪療法論者認為以共黨統治時代的匈牙利、波蘭與蘇聯推行漸進改革的經驗，說明了漸進改革並無法挽回國家的經濟頹勢。唯有採取震盪療法才能宣示政府的改革決心，並使相關經理人員與勞工改變自己的行為模式以配合新的制度。改革的過程，勢必出現生產的跌落與收入的減少，此乃經濟改革過程中必經的痛苦歷程。持漸進改革論者認為在基本的資本主義制度尚未建立前，就全面開放市場，必然帶來可怕的災難，俄羅斯或其他東歐國家就因此飽嚐苦果。若不考慮其他環境條件，只會使體制改革更糟糕。而為了達到資本主義的理想，國家的財富迅速向資本階級集中，社會大眾則成為制度轉型下的失敗者。特別是震盪療法，採取猛烈的改革措施，具有反民主化的專斷傾向，就如同當年共黨政權強制推行社會主義的經濟改造。 48 一般來說，共黨意識型態使其不易選擇採取迅速轉型的震盪療法。此外，在 46. J. Sachs、梅俊杰，「休克療法與中國經濟改革－與薩克斯對話」，戰略與管理(北京)，1994 卷第 6 期(1994 年 12 月)，頁 29-33； 47 Yu-Shan Wu, “Economic Reform under Different Political Context: Poland and the PRC,” paper presented at the annual meeting of the International Studies Association, Washington, D. C., March 28-April 1,1994. p4. 48 持震盪療法論者，參見Ben Slay, “Rapid versus Gradual Economic Transition,” RFE/RL Research Report, vol. 3, no. 31(August 1994), pp.31-42；Jeffrey D. Sachs and Wing Thye Woo,” Understanding China’s Economic Performance,” Discussion Paper Number 1793, Harvard University, February 1997. 持漸進改革者，參見Adam Przeworski, Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America(Cambridge: Cambridge University Press,1991), chap.4；Ronald I. McKinnon,” Gradual versus Rapid Liberalization in Socialist Economics,” in Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics( Washington, D. C.: The world Bank, 1994) 13.

(18) 改革推動階段人民對於共黨支持度也影響了選擇變遷的路徑。共黨政權有較高的支持度，則能採取震盪療法，希望利用高正當性，安然度過轉型的陣痛期；若正當性不高，則採取漸進改革，以免因人民無法承受轉型中極大痛苦後而失去政權。49 所以在中國結束十年文革的浩劫後，若採取一步到位的震盪療法作為經濟改革的途徑，中共可能無法處理市場化與私有化所帶來的各種問題而失去統治權，因而採取了社會主義市場的漸進改革模式，逐步引進市場經濟體制，並漸漸降低國有企業在國民經濟中的比例。計畫經濟體制的轉型，是多面向的，大致包含了市場化、私有化以及自由化三個層面。50 這三項改革的任務速度是無法一致的，因此中國的市場社會主義的漸進改革，出現了市場化而不私有化，又或者是部分產權私有化，部分產權仍是公有化體制的局面。而這種局部化的轉型方式，雖然讓中國經濟發展取得一部份的成果，但同時也帶來各種矛盾與問題。中國的農村土地制度即為明顯的例子：現有的小農生產規模與分散的土地模式，是不利於經濟發展。然而，將土地實施私有化，勢必造成土地兼併拉大貧富差距，大量失去土地的農民勢必會動搖中共統治的正當性。. (五) 爭辯中的中國農村土地制度變革. 1978 的改革開放，就是從農村中的家庭聯產責任制開始的，這種將經營權交付給農民所有權仍屬集體的經濟形式，帶領了中國農民走出貧困。然而，隨著市場經濟的進一步深化，從 80 年代中期以後，農村的經濟成長已經呈現疲態，並無法從日漸發展的市場中得利。而農村經濟發展的問題核心就在農村土地的制度，因此學界也提出了各種土地制度改革的主張，大致可分成三個觀點：國有化、私有化以及堅持完善土地集體所有制。文迪波的文章指出，現行的農地集體所有制中，集體根本是不存在的，因其經營權與收益權事實上都是屬於國家的，所以要廢除集體制這名存實亡的制度，而走向土地國有化。51 蔡昉認為國家比集體更能推動土地的集中化以及更有管理 49. 楊穎超，「(後)社會主義國家經改策略的政治選擇－以匈牙利、中國大陸、波蘭為例」，國家發展研究(台北)，第 3 卷第 1 期(2003 年 12 月)，頁 77-78。 50 Andrzej Brzeski, “Postcommunist Transformation: Between Accident and Design,” in Robert W. Campell, ed., The Postcommunist Economic Transformation( Boulder, Colo.: Westview, 1994), p.5 51 文迪波，「還農村土地所有制形式的本來面目」，農業經濟問題（北京），1987 年第 8 期(1987 年 8 月)，頁 49~51。 14.

(19) 能力，也同樣認為應該將土地制度從現行集體制改為國有土地制。52 安希伋則認為現行土地制度有所謂的「政企不分」的現象，這意味著各種貪污腐敗的現象，因而傷害了農民的利益，53 因此他與厲以寧都認為要將土地經營權還給農民，將所有權交給國家以利國家對土地管理與利用土地對宏觀經濟作調控，以改善農村的困境。 54 李永民與李世靈認為現行的家庭聯產責任制是一種用來衝垮舊有體制的過渡性措施，並無法作為根本國策，而這種小農型態的生產規模，是無法達到資源與生產要素的優化配置，因此建議將產權結構作調整，在國家的監管下，農民擁有土地的管理權與收益權。55 同樣的，魏正果也強調國家管理的重要性，並以此作為農業土地私人化的基礎。 56 李慶曾則認為現行所有權與使用權的分離體制下，造成土地管理鬆懈以及造成對土地投資的短缺，使農業生產無法更有效率。他認為應該將實際為農民所用的土地，應將其所有權歸給農民如此才能解決在市場經濟衝擊下農民的困境。57 牛若峰認為現存的家庭聯產承包制是一種沒有完成的制度改革，以土地開發為例子，認為國家、農民集體與企業這三者在土地開發的過程中，將農民排除在外，而這種圈地運動也剝奪了農民的根本利益。所以他認為應該將土地所有權還給農民，在保障農民的權益的基礎下，進一步明確土地管理的主體，並針對土地徵用制度作改進。 58 劉書楷則指出中國人均耕地有限，認為這種土地集體所有制是合於中國的實際情況，所以應該在土地集體所有制的前提下改革土地產權關係和土地使用經營制度，建立和健全土地有償使用與合理流動機制，使土地資源與其他生產要素實行優化配置，並加強和土地管理及其他配套制度。59 簡而言之，認為目前土地制度大致來說是沒有問題，僅需從管理層面作調整。陳吉元等學者認為土地私有 52. 蔡昉，「從村經濟發展特徵與下一步改革」，經濟研究（北京），1987 年第 8 期(1987 年 8 月)，頁 63~66。 53 安希伋，「論土地永佃制」，中國農村經濟（北京），1988 年第 11 期（1988 年 11 月），頁 22~25。 54 厲以寧，「農產品市場與宏觀調節」，農業經濟問題（北京），1989 年第 2 期（1989 年 2 月），頁 3~8。 55 李永民、李世靈，「農村改革的深層障礙與土地產權建構」，中國農村經濟（北京），1989 年第 6 期（1989 年 6 月），頁 43~49。 56 魏正果，「我國農業土地國管私用論」，中國農村經濟（北京），1989 年第 5 期（1989 年 5 月），頁 15~34。 57 李慶曾，「談我國農村土地所有制結構改革」，農業經濟問題（北京），1986 年第 4 期（1986 年 4 月），頁 26~28。 58 牛若峰「將土地產權還給農民」，調研世界（北京），2004 年第 7 期（2004 年 7 月），頁 3~7。 59 劉書楷，「建構我國農村土地制度的基本思路」，經濟研究（北京），1989 年第 9 期（1989 年 9 月），頁 56~61。 15.

(20) 化，並無法解決農民的失業問題；同時也認為所謂的土地國有化，也會面臨如何將土地出租給農民等實際問題，而這些問題會使得土地利用的效益降低，在考慮各種中國實際情況下，以現行的家庭聯產承包制為基礎的土地改革，才是解決中國廣大農民生存問題的關鍵。 60 不論是持土地國有化、土地私有化或是堅持土地集體所有制的論點，都指出了目前中國對土地制度管理出現了問題。以目前中國現行對農村土地的管理機制，其核心為農村中的集體單位。然而，在改革開放後，農村集體的資源與權力逐漸被架空，其管理職能已經逐漸轉型。而這個正在轉型的農村集體利用其殘存的控制力，以土地徵收名義將土地賤賣給土地開發商或相關企業，其中多數利益被幹部與企業所攫取，原本擁有土地使用權的農民卻沒有或僅獲得少數的補償，造成了農村貧富不均的差距增加。這種情形不僅會造成社會的動盪而影響了中共的統治合法性，同時也不利於經濟上的發展。從政治、社會與經濟三個層面來看，中國勢必得針對土地管理機制做出相應的調整。. 第三節. 理論關懷與分析架構. 市場經濟或是資本主義的特徵，就是土地、勞動力與貨幣的商品化。中國為了經濟的發展，已經逐漸地讓勞動力與貨幣已經往商品化邁進。若農村土地未能商品化，土地流動將受到很大的限制，中國會成為一個自耕農為主的社會，這也會使中國的市場經濟與其他國家有著截然不同的發展。中國在過去的集體化時代，雖然有重工業的發展，但並未成功將多數農民轉化為非農民，因此今後中國勢必要轉移農民為非農民。在這個情況下，目前多數農民仍然非常貧困，一旦土地商品化，窮困的農民勢必會賤價出售土地，而有錢人則可能透過權錢結合的模式，低價取得土地，土地兼併的問題將會變得非常嚴重，因而會造成社會的兩極化。除了社會兩極化的風險，目前土地仍繼承著過去集體化時代所遺留下來的公有管理體制，也同樣讓中國農村土地商品化的發展受到了限制。在改革開放後，中國的社經環境已經起了變化，社會中出現了過去所沒有的. 60. 陳吉元、鄧英淘、姚鋼、徐笑波，「中國農村經濟發展與改革所面臨的問題及對策思路」，經濟研究（北京），1989 年第 10 期（1989 年 10 月），頁 17~26。 16.

(21) 自主性，這些來自社會的力量會對國家政策的形成產生一定的影響力。另外，為了因應經濟市場發展的需求，中國在政治與社會上的管理體制也有相應的調整，這也逐漸鬆動過去中國國家對於各種資源掌控的能力。在國家自主性以及國家能力發生變化的情形下，面對來自社會主義以及市場經濟的這兩股力量衝擊，農村土地制度勢必會做出調整與變遷。然而，農村土地制度的變遷影響的不只是經濟層面，還有政治與社會上的考量，因此在做出農村土地制度變遷的同時，必定也需有相應的配套措施，以因應土地制度變遷所帶來對政治、經濟與社會的衝擊，中國至目前為止，仍是一個共產黨執政的國家，整體社會的平均富足則是社會主義國家所強調的。中國農村從 1978 年開始逐漸走出貧困，然而以家庭為單位的小規模農業卻無法在市場經濟中得到更好的發展，反而大多數農民在市場遭受風險挑戰而成為市場經濟下的失敗者。與沿海地區或大城市相比較，這城鄉間經濟發展差距越來越大，也使中國原本相對平均的財富分配逐漸出現了兩極化的發展。隨著經濟的發展，對土地這項稀缺資源的需求也增加，在農民沒有完整的土地所有權的情況下，土地開發後的利益並沒有轉移到農民身上，而是被地方政府以及相關企業所攫取，這又更進一步加深了社會不均發展的情勢。農民在中共取得政權以及集體化時代的工業化過程中都提供了對中共的支持，在改革開放後的經濟發展成果卻沒有分配到多數農民身上，對目前仍存在著多數農民的中國來說，這種不滿的聲浪勢必會挑戰中共的執政合法性。中國在最初推動改革開放政策，就是希望能挽救在文革後殘破的政經情勢，市場經濟的引入，也使中國經濟發展取得一定的成果，在目前的情勢中，市場經濟持續推動對中國來說已經是不可逆的方向。由於目前農村土地制度其分配仍是以家庭為單位的，而每個農戶也僅擁有經營權而無所有權，也因此無法形成規模效應以及農民容易會有短期的投機行為，這都影響了土地利用的效率並且不合於市場經濟的需求。隨著經濟發展，農村土地的開發需求也會相應的提高，土地開發所帶來的利益，會更加快中國的經濟發展。然而，中國農村土地制度限制了土地市場的建立，一方面使得對土地有所需求的相關企業只能利用權錢結合的方式來取得土地，另一方面也使得依靠土地的農民在土地被徵收時得到應得的補償。從土地的利用效率、土地開發以及土地市場建立這三方面的需求來看，來自於市場經濟的壓力同樣也會衝擊中國農村的土地制度。來自於社會主義與市場經濟的這兩股力量，是直接反映到國家這一層面，希望藉由國家政策的調整而滿足這兩方面的需求。在改革開放的過程中，社會以及 17.

(22) 經濟環境的變化，使得社會已經出現了過去中國所沒有的自主性，國家也不再擁有過去般優勢的自主性。而在江澤民主政時期，其所提出的「三個代表」中正式承認了資本家的地位並將其納入中國共產黨體系，這也代表著資本家對於國家的政策形成擁有更大的影響力。此外，新興的資本家可以利用金錢跟擁有資源分配權的幹部或官僚進行權錢交易與勾結，使資本家擁有更多的影響力。市場經濟的發展過程中，中國已經逐漸出現兩極化發展的態勢，一旦土地走向商品化，勢必加重此一趨勢，而國家能否利用所得分配的轉移降低土地商品化後兩極化發展的風險，也是中國所要考量的。再者，中國雖然在 1994 年試圖以財稅體制改革加強中央政府對於地方政府的掌控，然而中央與地方政府因各自利益不同，其行為始終存在著落差，這也影響了中國對於政策執行的貫徹程度。最後，中共過去利用土地這項資源掌控著農村，而一旦土地商品化，中國勢必需發展新的管理體制來替代，否則中共將失去對於基層農村的掌控。綜合上述，表示著中國土地制度的改革，則需對中國國家自主性以及國家能力這兩方面作考量。國家在推動農村土地制度的變遷，需考量到來自社會主義傳統以及市場經濟動力這兩股力量。在農村土地制度變遷的同時，也要有其他配套政策或措施做為解決土地制度變遷所帶來對政治、經濟與社會的衝擊。關於中國農村土地制度的變遷的方向，則有土地國有化、土地私有化以及在目前集體制基礎下做調整的三個選項。如果中國採取土地國有化此一改革路徑，國家就成為了農村土地真正擁有者，農村土地如何分配以及如何租賃給農民，則需另外成立新的專有部門來處理；而土地走向私有化，中國勢必要用各種政策手段調整所得分配以面對土地私有化所帶來的社會兩極化發展；如果在目前集體所有制基礎做改革，則除了要解決土地流動、土地利用效率等問題外，更重要的是農民因缺乏相應的監督機制而使其權利遭受侵害。而基層民主的推動與實施，則可成為農民的監督機制並進而保障農民本身權利。而不管中國農村土地制度選擇何種變遷的路徑，勢必會影響既得利益者以及產生出新的得利者，這種利益分配的新格局，對國家的政策形成及其執行又會有一定的影響力。也就是說，土地制度的變遷除了是受到社會主義傳統、市場經濟動力與國家這三者所影響。另一方面，農村土地制度的變遷又會反向影響國家的自主性與能力，進而影響市場經濟的發展與社會主義傳統的保留。圖 1 分析架構圖 18.

(23) 社會主義的傳統： 1. 農民對於平等的要求與堅持 2. 土地集體所有制. 市場經濟的動力： 1. 提高農村土地利用效率 2. 資本擴張對土地的需求 3. 土地市場機制的建立. 國家： 1. 自主性的變化：社經結構(物質基礎)的變化與資本家的興起對國家自主性的影響 2. 能力的變化：財政體制、社會福利、中央與地方政府間的一致性. 農村土地制度變遷的三個選項及其配套施： 1. 土地國有化與相關管理體制的成立 2. 土地私有化與轉移所得分配的機制 3. 土地集體所有制與基層民主的監督機制. 第四節. 研究途徑與研究方法. 本研究將採取新制度主義作為研究途徑。新制度主義認為人類的政治、經濟以及社會的行為，都會受到制度環境的影響。而這種想法主要是針對在 1960 年代所盛行的行為主義的一種反思，61 也就是認為行為主義只著重於個人行為的研究，而忽略了制度的解釋力。另一方面，新制度主義也批評傳統制度主義只著重在國家、憲法、合法性與正式制度等研究途徑，而直接將總體的制度直接推論到個體的行為。新制度主義研究架構則是屬於一種「中觀層次」（meso-level），既. 61. 郭承天，「新制度論與政治經濟學」，何思因、吳玉山主編，邁向廿一世紀政治學（台北：中國政治學會，2000），頁 172。 19.

(24) 可以分析「宏觀層次」的社會結構亦能從「微觀層次」作檢閱，也就是希望結合宏觀與微觀的優點，避免研究有「見樹不見林」或是「見林不見樹」的缺憾。學界一般多照Hall 和Rosemary的分類方式，將新制度主義分為「歷史制度主義」、「理性選擇制度主義」以及「社會學制度主義」。 62 歷史制度主義所著眼的是在於制度的動態與變遷的研究，以及理念創新與制度限制性的互動， 63 制度的變遷則可以說是此研究途徑的理論核心。而Krasner 更認為歷史制度主義重視的是結構而非功能，64 這代表著歷史制度主義是從宏觀整體的視角針對制度環境作檢視。另外，歷史制度主義認為每個制度的形成與運作的過程中，必定會形成權力不對等的情形，65 這意味著不是每個參與的行動者都能有相同的機會和能力去參與政策以及影響政策的形成。總之，歷史制度主義途徑的特色在於動態的研究，並能分析出前階段的結果對後階段的結果產生何種影響，非常強調這種「連續」的概念，也得以藉由歷史過程以及政治過程的分析，找出不同制度間的通則。理性選擇制度主義是由經濟學所發展而來的，Coase首先提出交易成本的概念，66 他指出市場的運作是需要成本的，反駁了新古典經濟學對經濟行為與市場資訊完全流通的假設。Williamson繼續沿用交易成本的概念，來解釋組織的治理結構。67 而North更進一步運用交易成本的概念，來解釋西歐國家經濟制度的歷史演變。68 理性選擇制度主義認為人在交易時是並非完全理性的，所以在這過程中充滿了不確定性與風險，制度的創造及變遷就是用來降低交易成本以及提高可預測性。這也就是說此派學者認為制度變遷的動力是在於提高效率以及降低交易成本的經濟考量，而忽略了其他影響制度的因素。North因而將制度廣泛地定義為正式與非正式的制度，69 正式制度包含了成文的法律規章；而非正式制度則是指習俗、意識型態與文化等。雖然理性選擇制度主義已經引進了來自於社會學概 62. Peter A. Hall & Taylor Rosemary, “Political Science and Three New Institutionalism”, Political Studies,vol.44, no.5（December 1996）,pp.936~957. 63 胡婉玲，「論歷史制度主義的制度變遷理論」，新世紀智庫論壇，第 16 期（2001 年 12 月），頁 87。 64 Stephen Krasner, ”Sovereignty: An Institutional Perspective” Comparative Political Studies, vol. 21, no. 1 (1988),pp. 69~70. 65 Peter A. Hall & Taylor Rosemary, “Political Science and Three New Institutionalism”, p. 940. 66 R. H. Coase, The firm, the market, and the law(New York : Oxford University Press, 1991) 67 Oliver Williamson, “The Economics of Organization: The Transaction Cost Approaches.” The American Journal of Sociology, vol. 87, no.3（1987）, pp.548~577. 68 D.C. North and Robert P. Thomas, The Rise of The Western World: A New Economical History （London: Cambridge University Press,1973）, 69 劉瑞華譯，D. C. North著，制度、制度變遷與經濟成就（台北：時報文化，1994） 20.

(25) 念，但仍無法清楚解釋這些社會概念對於制度變遷有著何種的影響。社會學制度主義則是來自對官僚以及組織的研究，除了探討如何運用正式手段提昇效率外，認為更應該從文化脈絡作分析，也因此指出了現代社會的組織形成並非純然由效率所決定，更受到了文化的影響。而此派學者對於制度的定義更為廣泛，除了正式規則、程序與規範，更包含了符號系統、認知結構與道德觀念。依此觀點，表示個人在社會化的過程中，進入特殊的制度角色中，並將制度角色內化為個人動機，制度也因此影響個人的行為。70 這就是社會學制度主義所強調的「鑲嵌性」（embeddedness），認為個人是被鑲嵌在政治、經濟、社會與文化的脈絡中，是無法逃脫制度環境的制約。也因此社會學制度主義認為制度的存在並非只是有效率，而是因為合於當地文化與社會脈絡，這也說明了不同的國家間為何會形成不同的制度。社會學制度主義固然可以說明制度變遷因受到各種環境的制約而顯的緩慢進行，然而，從歷史的事實上就出現了此學派無法解釋的激烈變遷。再者，制度的變遷過程中是充斥著各行動者的角力，社會學制度主義也忽略了現存制度的不滿者以及既得利益者間的互動所帶來的不穩定性。新制度主義內部的派別儘管充斥著歧見與爭辯，但是他們的都試圖回答制度與個人行為間的關係，只是因為研究者所屬領域不同，所關懷的理論議題不同，使得研究者所找尋的制度因素，以及對於不同制度因素的重要性也有不同。這也就是新制度論者間「種類與程度的差異」。 71 這三者間並無所謂的好壞，而應視研究者的領域與研究主題，來決定研究途徑。本論文試圖探討與分析在國家、農民和代表市場力量的資本家三者之間的互動下，中國農村土地制度會做出何種變遷。國家與農民的考量並不全然是從經濟層面，還需考慮到政治與社會層面的需求，因而單從理性與交易成本做考量的理性選擇論，並不適合本研究。然而，此一途徑認為需要考量制度變遷所帶來的成本問題，因此本論文可以針對中國農村土地制度變遷所帶來的各種成本作分析，繼而推論中國農村土地制度變遷的方向。歷史制度論重視路徑依賴的概念，認為所有制度在歷史脈絡中都是有跡可尋的，並非憑空無中生有，也就是認為過去的制度會對現今制度產生影響，而未來制度的演變是受到目前的環境所影響。從歷史過程的分析來看，中國現行的農村土地制度，確實還殘留過去集體化時代的特徵，並也因為過去集體化時代並未成 70 71. Peter A. Hall & Taylor Rosemary, “Political Science and Three New Institutionalism”, p. 955 郭承天，「新制度論與政治經濟學」，頁 175。 21.

(26) 功將多數農民轉變為從事非農產產業，仍維持著小規模人均耕地的型態，同樣地限制著農村土地制度的變遷。然而，歷史制度論所重視的路徑依賴觀點並無法完全解釋中國農村土地制度在中共建政後幾年間，就從私有土地制度快速變遷為集體所有為基礎的土地制度，而這段快速變遷的過程尚須從政經環境的脈絡下作分析才能有更充分的瞭解。社會學制度論認為行動與認知有關，代表著行動者在面對問題時，勢必會確認情況為何再做反應，在這個過程中，社會背景、文化脈絡、信仰與道德體系等非正式制度將會發揮其影響力，將行為者的認知與行動都會合於其所鑲嵌的制度角色。對行動者來說，其目標未必是追求利益的極大化，而是追求合於社會對其角色設定的方式。隨著改革開放後的市場經濟深化，大多數農民並未享受到經濟增長的成果，而新興的資本階級也受制於目前土地制度仍未能有更進一步的發展，這兩者都削弱且衝擊著目前農村土地制度的正當性。在中共建政過程中以及集體化時代，農民始終扮演資源提供者的重要角色，因而國家將農民視為盟友；在改革開放後的現在，官僚與幹部雖然不再擁有社會主義傳統下的權力，但仍擁有資源的分配權，而使其仍能在市場經濟中擁有很大的影響力，而新興的資本家就利用金權勾結的方式，使得新興資本家對決策有一定的影響力。也就是說，國家與農民以及國家與資本家是兩兩相互鑲嵌著，可以提供檢視農村土地制度變遷的立基點。本論文將以社會學制度論為主，討論國家、農民與幹部(官僚)－資本家間的鑲嵌以及農村土地制度的正當性減弱帶來土地制度變遷的動力。並另外以歷史制度論為補充，分析現存的土地制度是如何受到過去制度的影響，並以現況去推估未來制度變遷的走向。本研究將採文獻分析法、歷史研究法與個案研究法，作為研究方法。文獻分析法就是利用相關的文獻資料進行研究的方法，透過相關資料的蒐集，進而針對文獻資料作歸納分析。由於中國農村土地制度是透過各種法令所構成的，因此需透過對相關法令與政府文件的分析，才能對中國農村土地制度有最基本程度的理解。歷史研究法指的是有系統地蒐集及客觀的評鑑過去發生之事件有關的資料，以考驗事件的因果或趨勢，俾提出準確的描述與解釋，進而有助於解釋現況. 22.

(27) 或預測未來。 72 因此，本論文透過對中國農村土地制度過去的發展與演變作分析，除了可以理解現今農村土地制度與過去農村土地之間的因果關係，更可以藉此瞭解在各時期中，與農村土地制度相關行動者的互動模式。本論文試圖研究目的之一為找出中國農村土地走向商品化與私有化的限制因素，因此將透過案例分析法，針對幾個地方農村的實際案例做出分析與探討，並從中歸納出中國農村土地制度的發展特色，進而找出限制中國農村土地商品化與私有化的因素。. 第五節. 章節安排. 第一章為緒論，內容包含了研究動機與研究目的、文獻檢閱、理論關懷與分析架構、研究途徑與研究方法以及各章安排等五部分。第二章則回顧中國農村土地制度變遷的歷史，將從新中國成立前中共的農村土地制度開始談起，一直回顧到中國改革開放前土地制度變遷的過程，並從路徑依賴的觀點分析這段歷史過程對現有的土地制度的影響。第三章描述改革開放後，現存農村土地制度所實施的情形，並探討社會主義傳統以及市場經濟動力兩股力量對現存農村土地制度的衝擊。第四章則從改革開放後社經環境以及中共的政權體制的轉變，去探討中國國家自主性與國家能力的變化情形下，將如何處理農村土地制變遷所帶來對政治、經濟與社會的衝擊。第五章分別探討現行中國農村土地制度變遷的五種模式，分析各案例的實行過程、成效以及該制度的優缺點，從中比較歸納出中國農村土地制度的特色。第六章為結論，包含著研究發現與結論，並提出本論文研究的缺失與限制。第一章緒論第一節研究動機與研究目的第二節文獻檢閱第三節理論關懷與分析架構第四節研究途徑第五節章節安排 72. 王文科，教育研究法(台北：五南圖書公司，1995 年)， 23.

(28) 第二章改革開放前中國農村土地制度變遷的變遷過程第一節中共建政前的農村土地制度第二節中共建政後至人民公社前的農村土地制度第三節人民公社時期的農村土地制度第四節小結第三章改革開放與農村土地制度變遷第一節家庭聯產承包制的實施第二節社會主義的傳統第三節市場經濟的動力第四節小結第四章國家的角色轉變與農村土地制度變遷第一節國家自主性的變化第二節國家能力的調整第三節中國農村土地制度變遷的方案第四節國家轉型對農村土地制度的影響第五章中國農村土地制度變革的實例第一節兩田制：山東平度第二節增人不增地，減人不減地：貴州湄潭第三節土地股份合作制：廣東南海第四節兩分兩換：浙江嘉興第五節農村土地的流轉第六節小結第六章結論. 24.