中國農村土地制度變遷三個選擇

目前中國農村土地制度出現了土地產權界定嚴重不清晰、農業經營規模細碎 化與小型化、土地制度改革並未有整體規劃與協調性的配套措施等三項情況。¹⁹¹ 意味著中國的基層村委會幹部時常侵害了農民使用土地的權利，耕地均分的小型 農業模式更是因無法降低生產成本受到了市場經濟的衝擊，中國在農業生產效率 提高後並未建立完整的社會保障體系或是吸納非農化勞工的就業體系，使得農民 的生活出現了困境，同時也不利於整體的經濟發展。因此，就有農村土地國有化、

私有化以及完善現行制度的三種主張，且由於中國農村土地制度是影響了政治、

經濟與社會三個層面，因此其變遷尚須考量國家的能力是否能提供相應的配套措 施。

主張農村土地國有化者，其論點除了在文獻回顧中所提到認為農村土地集體 所有制本來就是不存在的，農村土地實際為國家所有，且國家更有能力推動土地 集中化管理並帶來農業生產規模化經營。還有從農村土地資源的特殊重要性、農 地資源的極端稀缺性、國家可利用農村土地進行宏觀調控的迫切必要性等三方面 去闡述農村土地國有化的必要性。¹⁹²此外，中國至今仍是主張社會主義的國家，

因此作為重要生產工具的農村土地走向國家所有制，符合了共產主義消滅生產工 具私有制的理想。

191 錢忠好，中國農村土地制度變遷和創新研究(北京：中國農業出版社，1999 年)，頁 5-10。

192 楊勛，「國有私營：中國農村土地制度改革的現實選擇－兼論農村改革的成就與趨勢」，中國 農村經濟(北京)，1989 卷第 5 期(1989 年 5 月)，頁 23-29。

而同是主張農村土地國有化者，所提出的實踐方案也各有不同，有主張國家 擁有農地的所有權，並以法律形式保障農民的永久租佃權；¹⁹³有主張國有租賃 制，意即在實施農村土地國有後，一併成立國家土地經營管理部門，農戶則向此 一管理部門租賃土地並依照租賃合約向國家繳交地租；¹⁹⁴有主張土地國有私營，

也就是國家擁有了農村土地的最終所有權，但由農戶實際佔有土地並擁有使用 權，農民可以擁有自由決策與選擇的權利。¹⁹⁵然而，不管採取何種形式的土地國 有化，中共首先面臨的就是採取有償或是無償的方式讓原為集體所有制改為國家 所有制。若採取有償方式，國家勢必需要準備大量的經費對全中國農村土地做補 償；若採取無償方式，在未建立起相關的社會保障制度前，農民不但被剝奪所有 部分的所有權，反而還需向國家納稅繳租，這勢必引起全面的社會動盪。而在本 章前面已經討論過，中國的中央財政汲取能力雖然相較於改革開放初期已經有所 提升，但仍不足以負擔土地國有化所需支付的成本。另外，農村土地國有化代表 國家不再透過農村集體管理土地，而是直接面對數量更為龐大的農戶，為了處理 農村土地問題，勢必需要成立一個龐大的土地經營管理部門，並加重了國家的負 擔。¹⁹⁶

主張農村土地私有化者，是從資源優化配置並提高生產力作為立論點，認為 現行的農村土地制度的產權主體與經營權主體分離的狀態，是不利於給予經營權 主體足夠的激勵，這也顯示了目前中國農村發展的困境。因此，需將產權主體與 經營權主體結合起來，給予農民明確的產權主體的地位，才能有利增加土地經營 的效率。¹⁹⁷且明晰與人格化的私有產權制度，有利於資源的流動與重新組合是朝 著提高資源收益率的目標邁進，才能使得能有效聚集資本的現代商品經濟組織得 以發育，也解決了中國農地經營不規模的問題。¹⁹⁸而在改革開放之後，鄧小平認 為只要能有效提高生產力就是社會主義的主張下，也給了農村土地制度私有化發 展的空間。然而，農地私有化對於中國仍是具有一定程度的敏感性，因此就有了

193 安希伋，「論土地永佃制」，頁 22-25。

194 蔡昉，「農村經濟發展特徵與下一步改革」，頁 63-66。

195 厲以寧，「農產品市場與宏觀調節」，頁 3-8；陳明星、肖興萍，「國有私營：中國農村土地制 度改革的方向」，當代經濟科學(西安)，1995 卷第 6 期(1995 年 12 月)，頁 18-23。

196 錢忠好，中國農村土地制度變遷和創新研究(續)(北京：社會科學文獻，2005 年)，頁 242-243。

197 陳東琪，新土地所有制(重慶：重慶出版社，1999 年)，

http://new.ssreader.com/ebook/read_10462938.html

198 羅海平，「農村產權制度改革目標－私有化」，農業經濟問題(北京)，1988 卷第 11 期(1988 年 11 月)，頁 30-31。

以公有化為名，實際內容為私有化的永佃制主張。¹⁹⁹永佃制認為農村土地的佔 有、使用與收益權應全歸於農民所有，雖然農民沒有土地所有權，但可以自由處 分農村土地，除了可轉讓他人外，更可以行使抵押權，可以算是一種准私有化的 主張。

但是主張土地私有化有著與土地國有化相同的困境，就是如何從集體所有制 改變為私人所有制：部分農民會因財力問題，無法負擔起購買土地所需的費用，

反而因此失去了賴以維生的生產工具；若是讓農民無償擁有，對於村集體與國家 都是一種剝奪。另外一方面，恢復土地私有制不但可以鼓勵農民向土地投資，同 時也會出現土地自由買賣，這勢必出現土地兼併的狀況。大量失去土地的農民，

等於是失去了生存的依靠，這勢必會影響了中國國家與社會的安定，因此需要建 立起一套完整的社會保障制度，保障土地私有化後將處於弱勢的多數農民。然 而，不管是國家補助農民使其走向私有化或是建立起一套完整的社會保障機制，

都需要耗費大量的經費。而在本章前述的討論中，可以看到中國的中央政府現在 仍無負擔這些制度轉換的成本。因此，在中國有能力解決貧富差距加大的態勢並 保障弱勢農民的生存權益之前，中國農地實行私有化，很難如楊小凱所主張可以 帶來經濟發展，減少社會糾紛與安定社會。²⁰⁰

中國耕地少人口多的格局，又加上土地集體所有制的實行又是人均分地的方 式，雖然使得農民的人均耕地小，無法大規模經營，但能提供農民最基本的生存 保障，就算無法順利轉入非農產業，也還有土地作為最後的依賴，因此可以說現 行的農村土地制度，成為中國經濟發展中一股不小的安定力量。

現行的農地制度，最被人詬病的就是作為農地所有權的主體－村委會或是村 集體組織，常與農民處在對立的狀態，也因此無法保障農民的權益，而會有這種 狀況產生，就是農民缺乏對於村委會的有效監督機制。雖然目前村委會由村民選 舉產生的，但村委會仍受黨支部與其上級黨委領導，因此等於實際是向中共而非 村民負責；而鄉鎮一級的政府，也將村委會視為其在農村基層的代理人或派生機 構，也因此應為自主組織的村委會，經常受到來自上級的行政干預，而實際成為 上級行政機關的派駐單位。²⁰¹因此，中國需要排除黨與上級行政機關對村委會的

199 江眺、閆向榮，「永佃權：改革我國農村土地承包制度的一個思路」，當代法學(長春)，2003 卷第 4 期(2003 年 8 月)，頁 7-9。

200 楊小凱，「中國土地所有權私有化的意義」，

http://mba.ntu.edu.tw/~jiren/mirror/column/xkyang/papers/tadition-chinese/private-land-cn.htm

201 劉偉，難以產出的村落政治－對農民群體性活動的中觀透視(北京：中國社會科學出版社)，

2009 年)，頁 261-262。

干預後，村委會才能實際向村民負責。這不但能解決農地所有權主體對農民的侵 害，也由於村委會仍掌控農地的發包、出租與轉包等管理職能，強化農民對村集 體的監督，更可以使村委會成為解決土地流轉困難的重要載體。也就是說，中國 需要推行基層民主作為強化村民的監督機制，以確保村委會或是村集體組織能為 農民爭取權利，而非與農民爭利。與農地國有化或者私有化相比較，在現行土地 制度中做改革所付出的成本相對少，也可以解決目前中國農村土地制度所碰到的 發展困境。