國家轉型對農村土地制度變遷的影響

1949 年中國建立起一套仿效蘇聯模式的中央計畫經濟體制，希望中國可以 走向工業化與現代化，也使得中國的國家與社會出現了官僚化與常規化的現象。

雖然中國在「一五時期」的工業成長速度快，但其是建立在犧牲農村部門的基礎 上，為了方便國家榨取農村資源，農村土地制度也開始推行各個階段的合作化運 動。毛澤東認為中國仍舊需優先快速發展重工業，但投資則要集中在發展輕工業 及農業，反對官僚主義，並且重視區域發展的不均，主張經濟權需下放，發展地 方企業成為社會經濟的主要單位。²⁰²所以毛澤東的發展策略是強調去官僚化，重 視群眾的積極性，並重視城市與農村的均衡發展。在大躍進後，農村土地採行了 人民公社的集體所有制，雖然因為人民公社的管理體制出了問題，使得農村經濟 生產曾經出現停滯或緩慢的現象，但毛澤東的對於農村的關懷，使得農村有了發 展輕工業的基礎，並在農村建立起醫療與衛生體系，²⁰³也稍微緩和了在計畫經濟 體制下，農村與城市間的差距。

毛澤東去世後，由華國鋒繼承其地位，他認為毛澤東時期模仿蘇聯為基礎所 建立帶有平均主義、精神動員與地方分權色彩的計畫經濟體制，仍有很大的成長 潛力，所以依舊沿用這個體制，並提出加速投資促進經濟發展的辦法。然而，當 時中國根本沒有足夠的資金能支撐華國鋒的投資計畫而顯得不切實際，所以最終 仍舊宣告失敗了，²⁰⁴其政治領導的地位也被鄧小平所取代。

鄧小平認為所有的社會主義的考慮，都必須服從迅速發展經濟並提高生產力

202 杜蒲譯，Maurice Meisner著，毛澤東的中國及其後中華人民共和國史，頁 158。

203 杜蒲譯，Maurice Meisner著，毛澤東的中國及其後中華人民共和國史，頁 332-333。

204 吳玉山，遠離社會主義：中國大陸、蘇聯和波蘭的經濟轉型，頁 57-61。

的原則──使用一切最有效的方式，包含資本主義的市場機制作為其實踐的手 段。因此，開始調整、修正甚至放棄原本的計畫經濟體制。與毛澤東不同的是，

鄧小平接受了在市場經濟體制下勢必出現的貧富不均狀況，並認為只要提高生產 力，就替未來社會主義奠定根本的物質基礎。在盡一切所能提高經濟生產力的前 提下，家庭聯產承包責任制能有效激勵農民生產意願，不僅提高了生產效率，也 為城鎮地區提供大量的勞工。雖然中國本身地少人多，分田到戶使得人均耕地規 模相當小，但在中國尚未建立一套完整的社會保障制度前，現有家庭聯產承包責 任制仍具有提供農民社會保障的功能。另外，由於家庭聯產承包責任制之下，土 地的所有權與經營權分離，所有權仍歸集體所有，仍具有生產工具公有制的特 色，也減少了中國在推動改革開放政策所面臨的阻力。然而，隨著市場經濟的持 續深化，現行的土地制度也出現了困局。土地的細碎化與分散化，不利於生產規 模化，降低了生產效率。且農地成為農民社會保障後，也不利於農地轉做其他更 具效益的開發或投資。

引進市場經濟體制後，中共逐漸放棄了計畫經濟體制，這也使得過去被稱做

「極權主義」或「全能主義」的國家型態有了改變，代表著中國國家自主性以及 國家能力也隨之調整與變化。

由於過去讓中共得以控制經濟和社會的人民公社體制與單位制，隨著改革開 放的腳步，逐漸衰退甚至被取消，讓原本被黨國牢牢掌握住的社會，得到了自主 發的空間，社會的自主性也相對地提高。然而，社會自主性的提高並不代表國家 自主性的衰退，針對有組織性力量的社會團體，中共仍利用各種手段予以壓制，

使得多數的社會團體服從於國家或是扮演與國家合作的角色，國家仍佔有優勢而 鮮少受到來自社會團體的挑戰與影響。另一方面，計畫經濟體制已經逐步被市場 經濟所取代，由市場作為分配的機制，使得中共對於經濟層面的掌控程度不如過 去計畫經濟時代，這也顯示了市場力量的增加。而市場經濟也為中國創造了一批 資本家，就西方資產階級發展的經驗，這群人是足以影響或挑戰執政者，為了避 免這些潛在威脅者挑戰中共執政的合法性與權威，中共將其納入黨國體制中。中 國國家雖然仍未成為受資本家控制的統治工具，仍能獨立於資本家。但資本家雄 厚的資金與資源，在地方官員的眼中會是其治理政績或個人利益的來源，也因此 有某種程度影響政府決策的能力。改革開放後，中國不僅在經濟層面開放，對於 國際社會也是持開放的態度，並積極的融入國際社會。會有如此的改變，為了經 濟的發展是最大的原因，經濟利益的驅使下使中國更融入經濟的全球化。中國作

為主權獨立的國家，在其國際社會中有其自主性，然而卻有可能受到各種超國家 層級的國際組織所約束，中國對於外國資金與技術的需求，也可能使得跨國企業 削弱了國家自主性。這種國家自主性出現變化的格局下，對於土地有極大需求的 資本家、企業甚至是外資，勢必藉由各種管道影響中國土地政策的制訂與執行，

使其滿足利益極大化的目標。

在中國開始面臨經濟發展後所帶來的各種問題時，卻發現本身沒有資源針對 經濟發展帶來的問題去做適當地調控與調整。所以開始調整其財政稅收體制，試 圖增加自身對社會資源的汲取能力。雖然政府收入占全民收入的比例仍不如過去 計畫經濟時代，但已經有了改善，呈現緩步上升的狀況，也使政府能有多些資源 解決經濟發展所帶來的社會問題。財政與稅務體制的改革，也扭轉改革開放後，

財政上地方強中央弱的局勢，也一定程度提高了中央的權威。然而，地方政府為 了其自身利益與地方經濟勢力作結合時，地方可能會去違背中央的意志，繼而挑 戰中央的權威。不過，中共仍可藉由人事任命權一定程度地掌控了地方官員。而 為了提高貫徹國家意志的能力，中共將幹部素質作提升，並建立一套完整培訓制 度與計畫，也取得一定的成果。但在幹部素質提高的同時，幹部卻有嚴重貪污的 問題，幹部體系的腐敗意味著降低與削弱中國的國家調控能力與治理能力。土地 制度的變遷，是需要付出成本的，不管中國土地制度往土地私有化或是土地國有 化做變遷，國家勢必需付出大量的資源在社會保障制度的建立或是發放土地補償 金，就目前中國的資源汲取能力來說，仍不足以負擔這龐大的轉型成本，也因此 限制了中國農地的變遷途徑。另一方面，地方企業與地方政府或幹部的權錢結合 的尋租活動，脫離了中央及法律的控制，使各地對於農村土地制度的實際執行出 現了落差。

轉型時期中國的國家自主性與國家能力，並非一致性的提高或是減低，而是 在不同領域中各有不同的表現。改革開放後，中共農村土地制度變遷同時接受到 來自社會主義傳統所強調的平等與市場經濟成長動力追求的效率的兩股需求，中 共黨國體制內部的不一致，使得其決策過程中，平等與效率這兩個價值呈現角力 狀態：雖然改革開放後經濟發展的成果是中共統治正當性來源之一，然而收入不 平等所帶來的不安與騷動亦影響了中共統治的正當性。如此一來，使得中國農村 土地制度難以有根本性的變化。因此，2002 年中國通過了《農村土地承包法》， 仍是在穩定家庭聯產承包責任制的框架下，針對農民的土地經營權與使用權做調 整。即使在 2007 年中國通過的《物權法》中，已經強調了經營權與承包權的流

轉制度，試圖提高農村土地使用效率並保障農民的權益，依舊未脫離現有農村土 地所有權與經營權分離的制度架構。

改革開放後中國國家自主性與國家能力與集體化時代已經有所不同，又加上 中國幅員廣大，各地的環境條件也不相同，各地在農地經營上存在的資源、勞動 力、資本、技術的比較優勢也不同，因此中國的農村土地制度安排有著明顯的區 域性差別。在不違背家庭聯產承包責任制的原則下，中共允許各地方為了解決現 行土地制度困境而有不同形式的土地制度改革模式。