第五章 中國農村土地制度變革的五種模式
第三節 土地股份合作制：以廣東南海為例
1980 年代初期，珠江三角洲地區由於相較於其他貧困地區更晚推行了家庭 聯產承包責任制，所以避免了其他已經先行實施「分田單幹」地區常見分掉集體 化時代所留下的集體積累。又加上該地區工業化起步較早，也提早暴露了農地均 分的缺點，這也使得該地區為了避免家庭聯產承包責任制所帶來的缺失，而開始 推動農村土地股份合作制。229土地股份合作制的基本作法是將集體資產與土地折
226 付小川，「貴州農村土地承包期政策研究」，頁 84。
227 劉燕舞，「反思湄潭土地試驗經驗－基於貴州鳴村的個案研究」，學習與實踐(武漢)，2009 卷 第 6 期(2009 年 6 月)，頁 118-119。
228 林琳，「貴州省農村土地承包經營權流轉調查報告」，大眾商務(西安)，2010 卷第 5 期(2010 年 5 月)，頁 18。
229 王琢，「中國農村改革的第二個飛躍－評南海土地股份合作制」，南方經濟(廣州)，1999 卷第
價入股，以村或村民小組為單位，通過全面丈量土地與資產評估，確定固定資產 的淨值與土地價值，作為入股的依據，藉此把全村或全社的土地集中起來，由村 集體進行統一的經營與管理，並依股份進行分紅，是一種結合了股份制與合作社 性質的發展模式。其股份制的特徵表現在：其一，股份合作社的股金，除非情況 特殊經批准始可退股，否則不能任意退股。其二，在扣除儲備金與公積金後，可 以拿部分盈餘做為分紅。其三，企業資產實行股份化，企業產權歸於投資股東所 有，故股東可依股份大小參與企業決策權。其四，並非所有出資者皆參與勞動，
企業內勞動者也有非股東的存在。另一方面，其合作制有以下特徵：其一，本質 為追求社內成員互助合作，而非全然追求利益極大化。其二，成員資格並非無限 制，盡力追求所有者與勞動者的統一。其三，原則上不允許退股，擁有轉讓權，
不過轉讓對象僅限於社內成員，且需經批准。其四，雖然因股份多寡調整每人一 票的原則，但原則上仍為一人一票制。其五，分紅比例受限，盈餘部分仍須依交 易比例作分配。230由於這種方式不但能避免農地細碎化，使得農地能做整體性的 開發利用，也可以使得農民能分享農地開發後所帶來的利益，因此中國有許多地 方也開始推行此種模式的改革。
1992 年鄧小平發表南巡講話後，由於中共黨內「姓社還是姓資」的爭論已 經降低，市場經濟發展的腳步更是加大加快。地處沿海的廣東地區，湧入了大量 資金，也帶動了南海土地的開發。然而，土地開發卻與家庭承包聯產責任制下的 土地分散經營發生了衝突與矛盾：231第一，鄉鎮企業在開發土地遭農戶與合作社 反對，且土地價格日益增加，農民不願放棄土地。第二，依照戶口均分的土地，
不但使得經營規模細碎化，更不利於鄉鎮一級做統一規劃與管理，使得鄉村城鎮 化難以實現。第三，徵地後補償時傳紛爭。第四，農戶土地分散經營，難以實現 農業規模化與現代化。
為了解決這種不利於工業化與農村規模化的窘況，廣東南海地區羅村鎮下柏 村開始推行農村土地股份合作制的試點，並逐漸推行至全市農村，全市先後建立 了農村股份合作組織，最後則是在土地股份合作制基礎上做局部的改革，至今南 海地區仍是維持土地股份合作的土地制度。廣東南海在實施農村土地股份合作制
2 期(1999 年 2 月)，頁 19。
230 初可佳，「農村股份合作制研究－基於南海市農村股份合作制發展的實證分析」，廣東財經職 業學院學報(廣州)，第 1 卷第 5 期(2002 年 12 月)，頁 53-54。
231 馬健，「南海模式：創新與困局－對南海土地股份合作制發展狀況的調查」，農村工作通訊(北 京)，2008 卷第 17 期(2008 年 9 月)，頁 16-17。
後，經濟成長的速度相當驚人。以 2000 年與 1992 年相比較，2000 年南海市GDP 為 1992 年 3.4 倍，每年成長幅度為 23％；財政收入 2000 年為 67.6 億，為 1992 年的 8.36 倍，每年成長幅度為 36％。而農村經濟收入超過億元的行政村有 163 個，占全市行政村總數的 66％；農村集體純收入超過 1000 萬元的行政村有 82 個，佔全市行政村的 32.8％；農村人均收入 6764 元，是 1992 年的 1.7 倍，每 年成長幅度為 13％。232
雖然土地股份合作制在南海地區取得了一定的成效，但仍有一些不足之處。
首先，在組織上的監督仍有需改進的地方。儘管南海地區農村已經建立了以各村 委會為主體的企業部門，但是在過去南海的行政村委會的角色是鄉鎮公所的派駐 機構而非自治機構，除了造成了在人事上仍受上級行政力量的影響外，更不利於 監督機制的建立。另外，合作社成員雖有分紅的權利，不過在監督村委會或其企 業的能力仍嫌不足，一般農民與管理者之間存在著很嚴重資訊不對稱的情況。根 據一項針對廣東佛山地區的農戶調查，顯示當地農戶教育程度初中以下佔了 73
％，文盲 19％，高中程度 8％。233雖然此項調查是抽樣調查，並非全面性的普查，
但這也一定程度顯示了一般農民在專業與知識的不足，而讓管理者有侵犯集體與 農民權益的空間。
其次，產權仍有不明晰之處，234這表現在農民被強迫徵收其土地與股份的處 置兩個方面。在南海地區，有 48％的農戶是被迫的狀況下土地遭徵收多於自願 被徵收的 43％，更有 44％的農戶表示政府徵地並未經過本人同意多於有同意的 33％，有 55％農戶不滿意村委會在處理徵地問題的做法，僅 12％農戶是滿意的。
235這項調查顯示了，在中國農地產權分離情況下，徵地所帶來的問題與糾紛是屢 見不鮮的。另一方面，農民在股份的產權也是不完整的，僅有分紅的權利，股份 的繼承、轉讓或是抵押權利是受到限制。針對南海地區農戶的調查中，仍有 27.2
％的農戶沒有繼承權，有 55.2％農戶沒有抵押權，有 58.3％農戶沒有轉讓權，
並有 48.7％的農戶表示應該准許農地股權的流轉。236也就是說，土地股份合作制 仍然沒有完全解決家庭聯產承包制架構下所衍生的產權與權利保障的問題。
232 初可佳，「農村股份合作制研究－基於南海市農村股份合作制發展的實證分析」，頁 54。
233 習懷宏，「佛山市農戶土地承包經營權益保護研究」，中國土地科學(北京)，第 23 卷第 9 期(2009 年 9 月)，頁 69。
234 初可佳，「農村股份合作制研究－基於南海市農村股份合作制發展的實證分析」，頁 55。
235 習懷宏，「佛山市農戶土地承包經營權益保護研究」，頁 70。
236 余鵬翼、李善民，「中國發達地區農地使用權流轉性問題探討－以廣東省南海市為例」，中國 農村經濟(北京)，2004 卷第 12 期(2004 年 12 月)，頁 23-25。
最後，關於收益分配的問題。村委會以及各農村的股份公司，基本上是重疊 的，也因此成了土地最大的收益所有者，佔據了絕大多數的土地增值所帶來的收 益。237村委會擁有繳稅後所留下的公共累積部分，但這並不參與利潤的分配，造 成村民雖然在名義上擁有這些利潤，實際上卻享受不到這些利潤。南海農戶對於 土地股份制的分紅，僅有 14％農戶表示了滿意，有高達 50％的農戶不滿意土地 股份制的分紅。238這意味著，廣東南海農村土地股份制在實際執行的過程中，農 民仍舊無法得到應屬於其自身的權益。