理論關懷與分析架構

市場經濟或是資本主義的特徵，就是土地、勞動力與貨幣的商品化。中國為 了經濟的發展，已經逐漸地讓勞動力與貨幣已經往商品化邁進。若農村土地未能 商品化，土地流動將受到很大的限制，中國會成為一個自耕農為主的社會，這也 會使中國的市場經濟與其他國家有著截然不同的發展。

中國在過去的集體化時代，雖然有重工業的發展，但並未成功將多數農民轉 化為非農民，因此今後中國勢必要轉移農民為非農民。在這個情況下，目前多數 農民仍然非常貧困，一旦土地商品化，窮困的農民勢必會賤價出售土地，而有錢 人則可能透過權錢結合的模式，低價取得土地，土地兼併的問題將會變得非常嚴 重，因而會造成社會的兩極化。除了社會兩極化的風險，目前土地仍繼承著過去 集體化時代所遺留下來的公有管理體制，也同樣讓中國農村土地商品化的發展受 到了限制。

在改革開放後，中國的社經環境已經起了變化，社會中出現了過去所沒有的

60 陳吉元、鄧英淘、姚鋼、徐笑波，「中國農村經濟發展與改革所面臨的問題及對策思路」，經 濟研究（北京），1989 年第 10 期（1989 年 10 月），頁 17~26。

自主性，這些來自社會的力量會對國家政策的形成產生一定的影響力。另外，為 了因應經濟市場發展的需求，中國在政治與社會上的管理體制也有相應的調整，

這也逐漸鬆動過去中國國家對於各種資源掌控的能力。在國家自主性以及國家能 力發生變化的情形下，面對來自社會主義以及市場經濟的這兩股力量衝擊，農村 土地制度勢必會做出調整與變遷。然而，農村土地制度的變遷影響的不只是經濟 層面，還有政治與社會上的考量，因此在做出農村土地制度變遷的同時，必定也 需有相應的配套措施，以因應土地制度變遷所帶來對政治、經濟與社會的衝擊，

中國至目前為止，仍是一個共產黨執政的國家，整體社會的平均富足則是社 會主義國家所強調的。中國農村從 1978 年開始逐漸走出貧困，然而以家庭為單 位的小規模農業卻無法在市場經濟中得到更好的發展，反而大多數農民在市場遭 受風險挑戰而成為市場經濟下的失敗者。與沿海地區或大城市相比較，這城鄉間 經濟發展差距越來越大，也使中國原本相對平均的財富分配逐漸出現了兩極化的 發展。隨著經濟的發展，對土地這項稀缺資源的需求也增加，在農民沒有完整的 土地所有權的情況下，土地開發後的利益並沒有轉移到農民身上，而是被地方政 府以及相關企業所攫取，這又更進一步加深了社會不均發展的情勢。農民在中共 取得政權以及集體化時代的工業化過程中都提供了對中共的支持，在改革開放後 的經濟發展成果卻沒有分配到多數農民身上，對目前仍存在著多數農民的中國來 說，這種不滿的聲浪勢必會挑戰中共的執政合法性。

中國在最初推動改革開放政策，就是希望能挽救在文革後殘破的政經情勢，

市場經濟的引入，也使中國經濟發展取得一定的成果，在目前的情勢中，市場經 濟持續推動對中國來說已經是不可逆的方向。由於目前農村土地制度其分配仍是 以家庭為單位的，而每個農戶也僅擁有經營權而無所有權，也因此無法形成規模 效應以及農民容易會有短期的投機行為，這都影響了土地利用的效率並且不合於 市場經濟的需求。隨著經濟發展，農村土地的開發需求也會相應的提高，土地開 發所帶來的利益，會更加快中國的經濟發展。然而，中國農村土地制度限制了土 地市場的建立，一方面使得對土地有所需求的相關企業只能利用權錢結合的方式 來取得土地，另一方面也使得依靠土地的農民在土地被徵收時得到應得的補償。

從土地的利用效率、土地開發以及土地市場建立這三方面的需求來看，來自於市 場經濟的壓力同樣也會衝擊中國農村的土地制度。

來自於社會主義與市場經濟的這兩股力量，是直接反映到國家這一層面，希 望藉由國家政策的調整而滿足這兩方面的需求。在改革開放的過程中，社會以及

經濟環境的變化，使得社會已經出現了過去中國所沒有的自主性，國家也不再擁 有過去般優勢的自主性。而在江澤民主政時期，其所提出的「三個代表」中正式 承認了資本家的地位並將其納入中國共產黨體系，這也代表著資本家對於國家的 政策形成擁有更大的影響力。此外，新興的資本家可以利用金錢跟擁有資源分配 權的幹部或官僚進行權錢交易與勾結，使資本家擁有更多的影響力。市場經濟的 發展過程中，中國已經逐漸出現兩極化發展的態勢，一旦土地走向商品化，勢必 加重此一趨勢，而國家能否利用所得分配的轉移降低土地商品化後兩極化發展的 風險，也是中國所要考量的。再者，中國雖然在 1994 年試圖以財稅體制改革加 強中央政府對於地方政府的掌控，然而中央與地方政府因各自利益不同，其行為 始終存在著落差，這也影響了中國對於政策執行的貫徹程度。最後，中共過去利 用土地這項資源掌控著農村，而一旦土地商品化，中國勢必需發展新的管理體制 來替代，否則中共將失去對於基層農村的掌控。綜合上述，表示著中國土地制度 的改革，則需對中國國家自主性以及國家能力這兩方面作考量。

國家在推動農村土地制度的變遷，需考量到來自社會主義傳統以及市場經濟 動力這兩股力量。在農村土地制度變遷的同時，也要有其他配套政策或措施做為 解決土地制度變遷所帶來對政治、經濟與社會的衝擊。關於中國農村土地制度的 變遷的方向，則有土地國有化、土地私有化以及在目前集體制基礎下做調整的三 個選項。如果中國採取土地國有化此一改革路徑，國家就成為了農村土地真正擁 有者，農村土地如何分配以及如何租賃給農民，則需另外成立新的專有部門來處 理；而土地走向私有化，中國勢必要用各種政策手段調整所得分配以面對土地私 有化所帶來的社會兩極化發展；如果在目前集體所有制基礎做改革，則除了要解 決土地流動、土地利用效率等問題外，更重要的是農民因缺乏相應的監督機制而 使其權利遭受侵害。而基層民主的推動與實施，則可成為農民的監督機制並進而 保障農民本身權利。而不管中國農村土地制度選擇何種變遷的路徑，勢必會影響 既得利益者以及產生出新的得利者，這種利益分配的新格局，對國家的政策形成 及其執行又會有一定的影響力。也就是說，土地制度的變遷除了是受到社會主義 傳統、市場經濟動力與國家這三者所影響。另一方面，農村土地制度的變遷又會 反向影響國家的自主性與能力，進而影響市場經濟的發展與社會主義傳統的保 留。

圖 1 分析架構圖

社會主義的傳統：

1. 農民對於平等的要求與堅持 2. 土地集體所有制

國家：

1. 自主性的變化：社經結構(物質基 礎)的變化與資本家的興起對國家 自主性的影響

2. 能力的變化：財政體制、社會福 利、中央與地方政府間的一致性

農村土地制度變遷的三個選項及其 配套施：

1. 土地國有化與相關管理體制的成 立

2. 土地私有化與轉移所得分配的機 制

3. 土地集體所有制與基層民主的監 督機制

市場經濟的動力：

1. 提高農村土地利用效率 2. 資本擴張對土地的需求 3. 土地市場機制的建立