第四章、 中國城市治理沿革
第二節、 中國的分稅制
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第二節 中國的分稅制
1994 年的工商稅制改革是中共建政以來最廣最深的結構性財稅改革，其原 因是因為此前的稅制財政“分權讓利”的結果讓中央政府的經濟調控和行政管 理能力大為下降，並且使得中央國家機關的國家能力受到嚴重的削弱。此外，財 政收入在國內生產總值中的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重在稅改 之前的 1993 年分別來到了 12.6%與 31.6%，中央財政不但嚴重仰賴地方財政的收 入，甚至出現必頇向地方政府借錢才能維持帄衡的問題(周飛舟，2006)。
而 1994 年的財政體制改革，其主要目標是在劃分事權的基礎上，按照稅種 劃分中央、地方財政收入的一種分級預算管理體制。即劃分中央和地方兩級的市 權，按照財政與事權統一的原則，明確各級政府的支出範圍、稅收管理權限，讓 中央和地方財政都有穩定的收入來源，建立獨立的分級預算。其主要內容包括：
1. 全面改革流轉稅，以增值稅為核心，並設置消費稅、營業稅，建立新的流轉 稅課稅體系。
2. 對內資企業實行統一的企業所得稅，取消原來分別設置的國有企業所得稅、
國有企業調節稅、集體企業所得稅和私營企業所得稅。
3. 統一個人所得稅。
4. 調整、撤併和開徵其他稅種，如開徵土地增值稅、證券印花稅等等。
在經過了分稅制的實施以及之後的幾經調整，基本上中央和地方收入的財政 比重達到了一個比較均衡的水帄。但是卻也產生了新的問題，也就是地方變成必 頇要承擔了較多的業務卻又出現經費短缺只好轉而尋求預算外收入的現象。而改 革後的稅制，對於土地相關的稅收種類繁多，而流轉稅類也與企業的發展與招募 有很大的關聯，因此給予了地方政府更大的誘因去進行招商以及進行土地開發以 收取土地相關稅收。
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根據中國土地政策改革課題組的調查報告指出，在發達地區的一些縣市，除 了難以準確統計的土地收費之外，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收佔 地方預算內收入的 40％，出讓金收入又占政府預算外收入的 60％以上。總合貣 來由土地開發所帶來的收入占了地方財政的一半以上，成為名符其實的“土地財 政”。36
政府土地收益類別，其種類主要可分為兩級，在土地一級市場上，包含了土 地出讓金、土地使用稅、各種基於房地產企業營業稅所徵收的附加稅（城市建設 稅、教育附加稅等），上述稅收體現的是政府對土地擁有所有權的權益，而在第 二級的市場上則有契稅、營業稅、增值稅以及其他在土地使用權轉讓過程中向政 府繳納的契稅。37
圖十二、中國的土地租賃體系對於所帶來的各種收入與支出。（重繪自土地調控中的中央與地方 博弈）
36 《土地調控中的中央與地方博弈》，頁 213。
37 若以北京市財政局所公布的資料來看的話，2011 年光是土地增值稅的部分就達到 612 億以上。
http://www.bjcz.gov.cn/zwxx/czyjsxx/t20120207_368197.htm
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值得一提的是，上圖顯示出的各種稅收之間是缺乏關連性的，也沒有一個整 體上的協調和互補作用。主要的收入稅種是在轉移環節的營業稅38、所得稅以及 土地增值稅。此外，轉移環節的稅種多為一次性的收入，因此稅收的來源依賴資 產或者是收入的增加，具有不穩定性。（陳志勇、陳莉莉，2011：26）但是在中 關村，這些收入都因為科技園區的品牌效益而可以獲得保證。
分稅制的實施影響的不只是單純的中央與地方關係，對於市轄區的財政管理 體制也是有其影響，然而經歷過多次財政體制改革後的市轄區，其體質並沒有獲 得根本的改變。從中央與地方仍是統收統支的財稅關係時，市轄區政府扮演的是 一種近似乎報帳員的角色，對市政府的依附性很強，實際上並不是一個獨立的預 算主體。到了分級包幹實施後，雖然國家的總體態勢呈現出一種地方獲得了很大 的財政權，進而威脅到了中央的現象，但是市轄區的財政資源卻依然相對匱乏，
入不敷出。由於相當多的市轄區政府並沒有可靠的收入來源，也沒有獨立的徵收 機構和金庫，唯一擁有的是不斷增加的法定支出，因此充其量只能算是半級財政。
到了分稅制的改革實施後，省級以下的四級政府之間收支劃分問題依然沒有解決，
分稅制將市轄區、縣中比較穩定的稅源大部分上收，而過去國有和集體企業的衰 弱則使得區縣兩級財政自給率急遽下降，這種分稅制形式下的“核定基數、定額 上解或定額補貼”其實就是分級包幹制財政體制的翻版。39在這樣的情形下，區 縣政府能做的只有尋求所謂的預算外收入以及針對地方留成較大的稅種進行針 對性的獎勵與招商，例如在海淀區招商局的訪談中即見到針對不同稅種企業鼓勵 的說法：
“根據你的產業和營銷模式不同吧，交的稅不一樣，有的企業交增值稅很高，有的企業 交營業稅很高，像遊戲產業、網遊這些，他交的營業稅很高，那我們就很歡迎阿！營業
38 周飛舟指出：與增值稅不同，營業稅主要是對建築業和第三產業徵收的稅收，其中建築業又 是營業稅的第一大戶，所以地方政府將稅收收入的重心放在發展建築業是順理成章的事情。而這 樣的趨勢在 2002 年以來營業稅的比重迅速上升可以看出，地方政府對於土地開發、基礎建設和 擴大地方建設規模的熱情，其中地方財政收入增長是一個重要的動力機制。(周飛舟，2006)
39 詳見 洪振華 中國市轄區行政管理體制改革研究 2008 頁 221-223
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稅是他的主稅種，又做得很好，對當地的貢獻就很高，我們每年也精神上鼓勵一下，評 一個財稅貢獻前一百名給一個獎狀。”(訪談紀錄)
稅制的改革提供了誘因，然而土地有償使用制度則提供了地方政府施展的舞台，
因此第三節將以討論土地有償使用制度的發展來說明，以科技園區之名進行土地 開發，是一個多麼有保障的投資行為。
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