第五章、 中關村的空間為何分散
第二節、 土地開發對地方政府為什麼這麼重要
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第二節 土地開發對地方政府為什麼這麼重要?
中國的土地出讓收入到底有多少？若以全國的數字來計算，2001-2003 年土 地出讓金收入合計 910 億元，約占當時的全國地方財政收入 35％。2004 年達到 5894 億元，也占同期地方財政總收入的 47％，2005 年這個數字受到「收緊地根 政策」影響，略降為 5505 億元，但是在 2006-2008 年這個數字隨即恢復到 7676.89 億元、12000 億元以及房地產市場低迷的 2008 年之 9600 億元。2009 年則是 15910.2 億元，到了 2010 年，中國全國土地出讓總價款為 29110 億元，占全國 財政收入的 35％，地方財政收入的 71.7％，這樣的數字讓人不難了解土地財政 對地方政府在分稅制實施後捉襟見肘的財政體系下保有地方持續發展以及各項 社會支出中所扮演的重要角色（孫雪梅，2011：13）。例如筆者在海淀區所進行 之訪談紀錄所述：
“按照稅法，企業交的營業稅有一半是給北京市政府，一半是給當地，所得稅 20%
留給當地政府，還有增值稅，12.5%留給當地，還有其他地方稅(印花、教育…)。其他的 部分都上繳給中央或市政府，個人所得稅地方政府一點都沒有。海淀的個人所得稅交的 量很大，但都交給市跟國家了。”(訪談紀錄)
穩定的稅種都被市政府與中央拿走，地方政府有的只有預算外收入以及部分稅 種的一定留成。
除了稅收與土地出讓之外，辦公大樓的租金收入也是一筆讓無論公私土地開 發商都趨之若鶩的誘因，以北京的海淀區的內的甲級辦公大樓價碼為例，從每天 每帄方米 2 塊錢人民幣到 10 塊錢人民幣都有，2010 年 4 月的甲級辦公樓帄均租 金約為 4.36(元/天/m2)，而這些辦公大樓的建築面積都是以數萬帄方米為計的，
即使建築面積無法全部轉換成辦公面積，若以海淀區各級辦公樓的總建築與辦公 面積之比例推算，海淀區內甲級辦公樓的辦公面積應有約 593 萬帄方米，以這樣 的面積乘上帄均租價，其代表的是每天 2585 萬人民幣的租金收入，而每年則可 創造九百億的收入，而這僅是甲級辦公樓的部分，辦公樓的租價與辦公面積以及
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為 1270.8549 萬平方米，其中甲級占了 966.8590 萬平方米)，空置面積僅 29.4314 萬平方米，空 置率為 3.77%。整理自《中關村國家自主創新示範區商務指南 2010》‧ 國
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欲增加收入可以由幾個方面著手，第一是與中央或上級政府進行溝通，透 過溝通協商來達成上繳與留成比例的共識；第二是爭取中央的項目來地方落戶，
最後則是透過預算外收入68（非稅收入）的部分來增加財源69。然而由於在稅種 的部分立法權集中在中央手中，導致在稅種畫分上，地方稅呈現出缺乏主力稅 種，地方稅收入規模偏小，穩定性也不佳的現象（蔣震，邢軍，2011：22）。 中關村作為中國高科技產業發展最為重大的標的，由於其發展上所需要的智力 集中與資訊等優勢，本來就是因為其位於北京以及其歷史建成空間所帶來，因 此北京在這方面並不需要去爭取項目的落戶，藉由發展中關村的政策以及建設 中關村的概念所帶來的利益，北京自然具有許多進行城市建設與發展科技園區 的方便以及財政上的支持。但是若回歸到地方政府的本質上討論，作為地方政 府，發展經濟不論是作為開發地方將來持續發展的財源或者地方領導的未來仕 途而言都屬於理性的決策，特別是北京作為首都在建設成功與否具有全國性的 指標意涵。除此之外，建設中關村的概念帶來的不只是讓北京的經濟結構得以 轉型以面臨全球行整合的挑戰，企業進入後的各項稅收以及更為直接的在開發 土地時，或者出讓土地時的土地租賃與土地使用權之出售所帶來的收益，都是 從北京市到各區縣所垂涎的成果。尤其是土地出讓類的收益是屬於地方政府的 預算外收入，因此邊際留成率極高70，導致地方政府有較大的誘因開發這塊收 入來源。綜觀此部分的中關村開發，其主要的經濟概念會是資本循環的出現，
而這樣的循環反映在土地開發模式以及稅收的留成上。
然而中關村絕非只是一個透過土地開發來賺錢的工具，下面的篇幅將以中關 村的四個園區發展作為案例，說明在不同園區的開發過程中，中關村實質上發揮 的同時也是一個品牌的效應，各園區的發展其實各自擁有很大的自主性，而不是 一個自行政涉入初期即有計劃執行的結果。換句話說，北京的中關村“是”也
68 預算外收入主要包含行政事業收費、政府性基金與土地出讓金。
69 欲知其他地方政府與中央政府進行收入競爭的方法和途徑請見《財政分權、政府競爭與政府 治理》頁 114，有更為詳盡的解說。
70 同上，頁 118。
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“不是”一個經由統一規劃後的結果，統一的是品牌的打造與使用，但是個別園 區的發展則是基於不同考量、帶著實驗性質，半放任式的粗放型科技園區。
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