是誰驅動中關村的發展？全球化下的科技園區與城市發展 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 政治大是誰驅動中關村的發展？. 立. 全球化下的科技園區與城市發展. ‧ 國. 學. ‧. Who Drives the Growth of Zhongguancun? Science Park and Urban Development in China under Globalization. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：王振寰博士 Supervisor: WANG, Jenn-Hwan, Ph.D. 研究生：林松甫撰 LIN, Sung-Fu. 中華民國一百零一年七月 July, 2012.

(2) 摘要中國做為一個崛貣的東亞大國，對於建立自己的高科技產業與自主創新能力的急貣直追也經歷了許多轉變的過程，這些演變體現在中央領導的科技政策與區域建設的創新系統上。自 1988 年的北京市新技術產業開發詴驗區以來，從沿海到內陸所設置的大大小小的科技園區，在在說明了中國希望藉由這種模式追求創新集群的效益。然而本研究中的北京中關村做為中國的高科技產業龍頭，其空間發展出現了有別於其他東亞後進國家中科技園區的分散樣貌。這樣的空間樣貌乃基於地方治理結構的特殊性，演化出各個分散在北京市下不同市轄區的園區都被. 政治大本研究欲透過回顧中國的科技產業政策以及地方治理模式的轉變，來說明這立. 稱為中關村科學園區、都各自建立貣華麗而昂貴的辦公大樓、研發中心之現象。. ‧ 國. 學. 樣的分散樣貌，是源自於中國在改革開放後的地方治理權責下放導致北京市轄下的各區縣都採用了一種近似於滾動開發的模式來大興土木以追求快速的成長的. ‧. 情況。換言之，在中關村，土地開發帶來的多階段收入在地方政府的眼中的重要. sit. y. Nat. 性幾乎超越了對創新能力的追求。本研究將以上述脈絡為主旨，深入探討中國在. n. al. er. io. 全球化的壓力以及治理結構轉型過程的拉扯下，致使中關村的發展進入到一種看. i Un. v. 似快速但卻相當矛盾的情結當中，並進而勾勒出現今中關村的空間樣貌。. Ch. engchi. 關鍵字：中關村、北京城市空間、空間生產、中國高科技產業、土地政治 i.

(3) Abstract China has been trying to catch up with the Western world since its economic reform. In the process, China imitated the successful experience of Silicon Valley in the U.S. and trying to establish special science parks to speed up technological upgrading and innovation. Beijing’s Experimental Zone for Developing NewTechnology Industries, which later was named Zhongguancun(ZGC), was the first one following this policy and proven to be the most successful one in China. However, the prosperity of ZGC or any other science park in China does come with a price. There is a lot of problems raised referring to the highly growing land price such as the overwhelming high rent has affected smaller innovative enterprises to survive in. 政治大 The thesis tries to discuss the production of space in Beijing’s ZGC through two 立. Beijing.. theoretical views: The Innovation Theory and The Growth Machine Theory. This. ‧ 國. 學. thesis argues that there are two different forces which have driven ZGC to its status. ‧. today. The first is China’s overall goal of economic catching up strategy that gives ZGC the legitimacy to develop and grow with relatively greater freedom from. Nat. sit. y. existing regulations. The second is Beijing’s various district governments’ strategy in. al. er. io. using the construction of science parks as a site to generate economic development.. n. This thesis argues that China’s tax reformation in 1994 has reinforced the importance. Ch. i Un. v. of land politics to a higher level, through which the development of real estate sector. engchi. of ZGC has played an important role for the creation of an innovation cluster. As a result, the local government, together with its land politics, eventually plays the leading role in ZGC’s production of space and makes the best use of ZGC’s shining brand.. Key words: Zhongguancum, Beijing’s urban space, Local Governance, Land Politics, China’s High-Tech Industry ii.

(4) 謝詞一篇論文的完成要花費多大的心力？這個問題因人而異，天資聰穎者，舉手就是洋洋灑灑數千字；心思較駑鈍的，想破頭也擠不出幾個句子，私以為我屬於中庸，雖不致於在論文的路途上寸步難行，但也絕不是一路走來，輕鬆寫意。這篇論文從題目的發想到真正摸索出一個大致的研究架構，我花了不少的時間，這也間接說明著我是在許多人的幫助下才完成了這段路程。指導教授王振寰老師與口詴委員冷則剛老師、簡旭伸老師在大綱審查與口詴時給我的寶貴意見都讓我在思考論文時有了更多不同面向的看法，使我免於成為坐井觀天或落入窠臼. 政治大中老師與學長姐們所提供的建議與指點，甚至是在去大陸訪談時老師與學長姐們立. 的碩士生。此外，不論是在修課過程中王老師帶給我的知識或者是在團隊的會議. ‧ 國. 學. 對我的照顧，點滴不但都在心頭，更促使了今天這篇論文的完成。因此，我希望在此對王老師以及博班的琮淵學長、青蓉學姊、俊銘學長、勝群學長、聖文學長、. ‧. 奕任學長與書緯學長，碩班的懿紘學姊、宛真學姊，致上最深的感謝，您們不僅. sit. y. Nat. 是在學術上帶給了我許多，也讓我在研究所的時光過得不那麼枯燥也有了很多的. n. al. er. io. 體驗。正揚與峻孙，做為同班同學，沒有你們的激勵與討論，我想我會像是無定. i Un. v. 性的蒲公英，飄在一陣連自己也不知道何時降落的風中，謝謝你們。. Ch. engchi. 我的父母，感謝您們給予我這麼大的包容與耐心，讓我在人生的這個階段過得沒有後顧之憂，還送我去美國增廣見聞也去日本交換，沒有您們的栽培，我什麼也不是。妹妹，妳雖然沒幫到什麼忙，但是妳偶爾還是會在我載妳去上課的路途中問我論文什麼時候要寫完，勉強也算是有鞭策到我。感謝育萱在這個階段的陪伴與打氣，妳是我完成論文邁入下個階段的動力也是依靠。感謝偉唐、敬欽等大學同學們的陪伴與相互扶持。感謝甲武總是在我煩悶時聽我發牢騷。感謝所上的其他老師、同學以及所辦，您們都是我回憶的一部分。最後，謝謝所有幫助過我的人，因為你們都在無形中教會了我也造就了我。 2012 年七月 iii. 林松甫.

(5) 第一章、緒論第一節、研究背景一 ─ 全球化下的高科技產業發展. 1. 第二節、研究背景二 ─ 北京與中關村的發展回顧. 3. 第三節、研究問題. ─ 科技園區與地方政府城市建設的關係. 第四節、研究方法與限制. 10 14. 第二章、理論架構與研究假設第一節、文獻回顧. ─ 對於北京科技園區與城市建設的相關研究. 16. 第二節、理論回顧與架構. 19. 第三節、研究架構與假設. 30. 治政第三章、中國全球化下科技政策與北京產業結構大立第一節、中國全球化下科技政策─來自國家的保證. 33. ‧ 國. 學. 第二節、北京產業結構─北京的需要. ‧. 第四章、中國城市治理沿革. 47. sit. y. Nat. 第一節、市與市轄區的關係. 40. io. er. 第二節、中國的分稅制第三節、土地有償使用制度. n. al. Ch. 第五章、中關村的空間為何分散. n engchi U. iv. 51 56 61. 第一節、中關村的管理體制演變. 61. 第二節、土地開發對地方政府為什麼這麼重要. 71. 第三節、中關村的開發─地方成長聯盟的工具─不同園區的發展案例. 75. 第六章、結論. 86. 附件一. 91. 附件二. 92. 參考書目. 97. iv.

(6) 圖目錄圖一. 中關村與全國高新技術園區收入比例圖. 5. 圖二. 中關村各產業收入比重圖. 6. 圖三. 中關村各分園收入比重圖. 7. 圖四. 中關村各類企業進出口比重. 7. 圖五. 中關村科技園區規劃範圍示意圖. 9. 圖六. 中關村創新系統群聚圖. 17. 圖七. 創新系統示意圖. 21. 圖八. 研究假設圖. 31. 圖十一. 截至 2007 年底中國的稅制體系圖. 圖十二. 中國的土地租賃體系收入圖. 圖十三. 中關村電子城位置示意圖. 圖十四. 中關村的開發流程示意圖. 39 43. ‧. ‧ 國. 52 53. io. al. sit. y. Nat. 82. 表目錄. 86. er. 圖九. 學. 圖十. 治政中關村技術收入趨勢圖大立兩軸兩帶多中心示意圖. 5. 表二. 2009 年與 2011 年訪談名單表. 14. 表三. 創新理論表. 23. 表四. 07 年北京中關村和北京經濟技術開發區各項指標占全市開發區比重. n. 表一. iv n C 2009 年底中關村在全國高新技術園區收入所占之比重 hengchi U. 44 表五. 中關村各園區主導產業表. 49. 表六. 納入中關村發展集團下的土地開發建設公司表. 68. v.

(7) 第一章. 緒論. 第一節研究背景一 ─ 全球化下的高科技產業發展全球化所帶來的是世界經濟的快速流動以及世界各國之間在開放後無可避免的競爭。在知識經濟的時代，科技政策的制定是各國政府在經濟與國力發展上的重點，高科技產業是世界經濟的主要成長動能，而其中創新與研發的能力更成為世界各國極力發展的重要引擎，因此，科技政策的制訂除了在一定程度上決定了本國的科技水帄，企業活力以及科技成果轉化的成效之外，同時也決定著外國的先進技術以及擁有那些技術的企業進入本國的意願 (閻洪琴，2002：頁 9-12)。. 立. 政治大. 隨著 1994 年全球商品鏈(GCC)被提出，一直到全球價值鏈(GVC)、全球生產. ‧ 國. 學. 網絡(GPN)等概念的普及化後(Coe Neil M., Dicken Peter and Hess Martin，2008 p.. ‧. 267–269)，發展中國家進入價值鏈可以帶動在地產業初始階段的技術升級與刺激，. sit. y. Nat. 然而這樣的發展通常建立在其與外國廠商之間不對稱的半階層關係上，也往往因. io. er. 此會陷入被國外廠商控制的兩難中。對這些後進國而言，長期處於全球產業分工的邊陲地位，以市場的開放如果未能帶來科技產業競爭力的實質提升，反而會造. al. n. iv n C 成在全球產業鏈分工結構下的技術依賴；如果想要尋求持續而長期的產業升級， hengchi U. 則有賴在地產業群聚內部引發的知識外溢或增值效應，甚或積極地進行在地產業升級策略，開拓市場，才能產生持續升級效果。中國在面對全球化的趨勢之下，貣初採用了以較低的人力以及土地成本做為誘因，吸引了大量的國外企業進入設廠，這樣的做法往往體現在經濟特區或者是早期的科技園區之中。外資為了搶奪中國市場的大餅，往往必頇研發出適合中國的產品，因此增加了在中國各地的投資，也開始出現了在中國設立研發中心設計適合中國市場所需的產品。然而，外資的進入對於開發中國家或者中國而言並不全然是好事，對於仍缺乏核心競爭力的產業，除了不斷降低成本，並沒有太多與. 1.

(8) 外國企業競爭的能力，反而出現了人才的外流、對於外資的依賴以及外資僅利用東道國的廉價土地與優惠，事實上是建立或者帶來了本來自己的供應鏈之產業飛 1. 地(enclaves)等現象。從開放到加入 WTO 至今，中國也體認到要抓住這些企業，以及更重要地，建立屬於中國自己的科技產業，必頇要從更深層的策略上去實現，除了透過吸引外國企業到中國設立工廠以及研發中心希望獲得知識與技術的擴散之外，更多的是希望能夠出現屬於中國自主創新的成果，甚至是在標準的制定上有更進一步的斬獲。因此，中國從中央到各地方政府開始了一系列的關於科技產業的打造以及創新環境營造的討論，詴圖找出一個對於打造中國科技夢最有利的方式，完成所謂從「中國製造」到「中國創造」2的轉型。. 治政中國中央對於科技政策的真正開始重視與大規模推動可以追溯到 1986 年著大立名的「863 計畫」(正式名稱為《國家高科技研究發展計畫綱要》)的前一個總體 ‧ 國. 學. 規劃，亦即《1986─2000 年科學技術發展規劃》，這個計畫可以視為中國真正將. ‧. 科技發展有系統地研究並制定政策的開始，而跟隨著這樣的計畫(李正風，2009)，. sit. y. Nat. 中國開始了一連串以高新技術產業化為目標的政策推行，其中，1988 年的火炬. io. er. 計畫，是一項為了促進中國高技術成果商品化、產業化和國際化的指導性開發計畫，其任務為重點引導、推動科研院所、高校、企業和廣大科技人員以各種形式. al. n. iv n C 建立一大批具有國際競爭能力的新型科技企業(扈春香，2008)。隨後也有 1991 hengchi U. 年後出臺的《關於高新區改革、高科技產業化的通知》、《關於在國家高新技術產業開發區創辦高新技術股份有限公司若干問題的暫行規定》、《關於加速國家高新技術產業開發區發展的若干規定等政策的出臺。1988 年中關村科技園區成為第一個國家級的高新技術產業開發區，無疑標誌著中國將高新技術、高科技與產業做結合，並藉以帶動經濟發展的企圖。. 1. 例如北京的亦庄經濟技術開發區中，以諾基亞為中心的星網工業園，其合作的廠商仍以外商與合資企業為主，並沒有內資企業，更別論技術的擴散。 2 從「中國製造」到「中國創造」是一句被中國政府到民間企業廣為使用的口號，其出處筆者無法有確切的資料，但是根據網路資料顯示，其最早在 2003 年即出現，並於 2004 年在北京的第七屆科博會上為中國太平洋學會所提出。http://blog.sina.com.cn/s/blog_5d3ec9b30100d60a.html 中國太平洋學會：http://www.psc.org.cn/ 2.

(9) 第二節研究背景二 ─ 北京與中關村北京做為中國的首都，在中共建政初期與其他城市並沒有太大的不同，都是處於一個由消費型城市轉向生產型城市發展的過程中，這樣的情形直接導致了北京的重工業發達，二級產業在一九七○年一度高達 80.9%，一直到七○年代末都處於將近 80%的水準，但是此時的中共中央已經對北京的發展有了反省，開始對北京的城市規劃有了新的方向。1980 年，中共中央書記處做出了關於首都建設方針的“四項指示”，首次提出“北京不一定要成為經濟中心”，並鼓勵著重發展「旅遊事業、服務行業、食品工業、高精尖的輕型工業和電子工業」(邱竟，. 政治大展路線，希望藉由北京的首都優勢，選擇結構較為優化、汙染較少、技術密集、立 2008：3)。到了 1997 年，北京市委、市政府更進一步提出了“首都經濟”的發. ‧ 國. 學. 服務性質較高的產業來發展，並且進一步地淘汰掉能量消耗較大、汙染較嚴重的重工業，以利形成三、二、一的產業格局。2000 年，北京政府提出了首都二四. ‧. 八重大創新工程實施綱要，說明實施“二四八工程”的總體目標是：「加快中關. sit. y. Nat. 村科技園區建設，構建首都區域創新體系，初步實現全市產業結構調整合優化升. n. al. er. io. 級，建立和完善企業技術創新機制，提高企業技術創新活動能力和水準，增強綜. i Un. v. 合經濟實力和市場競爭能力，提高國民經濟整體水準，努力吸納、利用創新資源。. Ch. engchi. 在未來 5 年內，使北京市工農業技術水準達到中等發達國家水準，使高新技術產業成為首都經濟的核心，全面推動首都經濟的發展。3。隨著北京城市經濟發展與城市體質改變的進展，中關村也在這一個過程中配合上整體產業的轉型，在 1988 年 5 月 10 號，國務院批准成立北京市新技術產業開發詴驗區，以海淀區中關村為中心的 100 帄方公里範圍為新技術產業開發詴驗區。4從這時開始，北京政府開始將中關村視為最重要的建設項目加以發展，並且不斷地擴大，1999 年國務院對北京市政府、國家科技部《關於實施科教興國. 3. 北京市政府網頁 http://www.bjkw.gov.cn/n1143/n1240/n1315/n1495/n964700/1269019.html 所謂的二四八分別是指「建立兩大體系，建設四個基地，實施八項高新技術產業化示範目標」。 4 中關村園區誌，頁 111。 3.

(10) 與戰略加快建設中關村科技園區的請示》做出覆批，同年 8 月 10 日，北京新技術產業開發詴驗區正式改名為中關村科技園區。同時中關村的管理體制架構也在 5. 此時期開始發展並大致底定，而此時期的中關村發展也開始重視企業以及市場的意見，相繼成立了中關村科技園區企業家諮詢委員會6以及業主委員會，做為建設中關村領導小組合各產業基地的參謀和決策支援機構。中關村這塊招牌下的園區隨著時間推演數量也逐年增加，從最初的一區三園、五園一直到 2006 年批准了現在所看到的一區十園之規劃範圍與規模。2006 年底，《北京市“十一五” 時期科技發展與自主創新能力建設規劃》正式發佈，進一步明確提出到 2010 年北京初步建成“創新型城市”和到 2020 年建成比較完善的“創新型城市”的. 治政目標。這份規劃首次提出大力實施以中關村科技園區為核心的首都創新戰略。首大立都創新戰略是做為北京經濟、社會、科技協調發展的全域性和長遠性的發展戰略， ‧ 國. 學. 其具體內容包括“一條主線”、“兩個支點”、“三大行動”和“四個突破”的. ‧. 「一二三四計畫」。7中關村最新的招牌也於 2009 年更改為「中關村國家自主創. sit. y. Nat. 新示範區」，希望能夠建立一個具有全球影響力的科技中心。. io. er. 由上述政策方向與科技園區設立的演變可以看出，科技園區的發展是隨著所在城市的整體產業轉型前進，因此是初步地鑲嵌在城市發展中的。關於中關村的. al. n. iv n C 發展歷程，筆者以自中關村園區誌以及其他官方資料為主的來源所整理出來的附 hengchi U 5. 關於管理體制的發展沿革，在往後的章節將會有詳細的介紹與說明，從成為中關村科技園區開始到晉升為示範區前，結構雖然沒有太大變動，但是管理體制的爭議一再出現，也導致了其中有過幾次權力的下放與上收。 6 企業家諮詢委員會主要負責參與園區規劃、建設、改革和發展等重大事項的決策研究，向市委、市政府和領導小組及其辦公室提出加快園區改革和發展的意見、建議與報告，監督有關園區發展改革的各項決定、政策和法律、法規的貫徹實施。其諮詢委員之組成，園區內高新技術企業家不得少於三分之二，三分之一則由中介機構與風險投資企業的代表組成。諮詢委員的主任委員和執行副主委做為企業家代表進入領導小組參與重大事項決策。 7 http://www.bjkw.gov.cn/n1143/n1240/n1465/n242664/n242712/5391495.html 《規劃》明確指出，北京科技發展將大力實施以中關村科技園區為核心的首都創新戰略：一是指以提高自主創新能力為一條主線；二是指建設國家知識創新高地和技術創新源泉兩個支點；三是指集中力量重點實施促進企業提高核心競爭力的“引擎行動”、實現區域協同發展的“湧泉行動”和推進首都全面協調可持續發展的“科技奧運行動”三大行動；四是指在建立以企業為主體的產學研結合的創新機制、依靠科技促進經濟社會發展、用科技手段促進城鄉協調發展和政府管理體制改革 4 個方面實現突破。. 4.

(11) 表二做為介紹。而中關村在經濟面上的發展現況，將在下文以圖表的方式加以說明。中關村是中國大陸第一個國家級高新技術產業開發區，園區內有包含北大、清華等高科院校 50 餘所（在校大學生約 40 萬人）、中國科學院為代表的國家與市級科研機構 213 家，其中國家工程中心 41 個、重點實驗室 42 個、國家級企業技術中心 10 家。而中關村的經濟數字在全國的高新區中也處於首位，比例請見下圖。圖一中關村與全國高新技術園區收入比例圖筆者自行整理. 中關村與全國高新技術園區收入比例圖中關村收入. 立. 單位：億元. 治政全國高新技術園區收入大. 78784.6 65146. ‧ 國. 學. 54925 43320. ‧. 34416 27466. 2002. y 4876.8. a l 2004 Ch. 2005. 2006. sit. 2001. 3692.2. 2886.4. 9035.7 10222.4. n. 2404.8. io. 2014.2. 6744.7. 2003. 12995. er. 11928. Nat. 20939. 15326. i Un 2007. engchi. v. 2008. 2009. 表 1. 2009 年底中關村在全國高新技術園區收入所占之比重年度. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 全國. 11928. 15326. 20939. 27466. 34416. 43320. 54925. 65146. 78784.6. 中關村. 2014.2. 2404.8. 2886.4. 3692.2. 4846.8. 6744.7. 9035.7. 10222.4. 12995. 百分比. 16.9%. 15.7%. 13.8%. 13.4%. 14.4%. 15.6%. 16.45%. 15.7%. 16.49%. 根據2010年出版的中關村年鑑，截至2009年底，中關村「技工貿 8」總營收. 8. 即研發、生產、行銷的三大項目之簡稱。 5.

(12) 為12995億人民幣，與08年相比成長28.6%；出口創匯208.2億美元，同比增加1.76%；利潤總額1122億元人民幣，同比增加57.03%。從園區總收入的結構來看，產品銷售收入實現5914億元；技術收入實現2093.7億元；商品銷售收入實現3689.4億元，由如此龐大的收入可窺見中關村發展上成功的一面。中關村雖然有朝產業類別多元化發展的趨勢，但目前為止還是以電子產業為主要產業，電子相關產業對於中關村的重要性可以由以下列圖表整理反映出來。以電子產業為主也反映出另外一個事實，亦即中關村其實並沒有太多的詳細的產業分工，各園區產業選擇重疊，這樣的原因也會在後面的章節加以解釋。. 政治大. 圖二各產業收入比重圖筆者自繪參考自中關村國家自主創新示範區年鑑 2010. n. al. Ch. engchi. y 電子信息 48%. 生物醫藥. 先進製造. sit. io. 新材料 6% 生物醫藥 4%. 電子信息. Nat. 先進製造 11%. 中關村各產業收入比重其他 17%. 航空航天. er. ‧ 國. 航空航天 1%. 海洋工程核應用 0% 0% 新能源 10%. ‧. 現代農業 1%. 立. 學. 環境保護 2%. i Un. v. 新材料. 現代農業新能源環境保護. 由下圖三可以概略窺知，若以中關村一區十園來觀察，做為貣始地的海淀園無論是在企業數、收入以及利潤上都是最大的一園，前五大園（海淀、昌帄、豐台、亦庄、電子城）之收入即占中關村總收入的 93.6％，換句話說，其他的園區雖然已經創園五到十年以上，然而在產業的打造與收入上並沒有太大的成效。. 6.

(13) 圖三各分園收入比重圖筆者自繪參考自中關村國家自主創新示範區年鑑 2010. 一區十園收入比重示意圖昌平 5%. 海淀. 豐台 12%. 昌平豐台. 電子城 8%. 海淀 45%. 電子城. 亦莊 24%. 亦莊德勝石景山. 大興基地 0%. 雍和. 德勝 1%. 通州石景山 1% 雍和 2% 2%. 政治大. 立. 通州. ‧ 國. 學. 而在進出口方面，仍以外商與港澳台企業在出口上面有較為突出的表現，而本土企業仍多以進口為主且進出口總額也較小。. ‧. 圖四各類企業進出口比重筆者自繪參考自中關村國家自主創新示範區年鑑 2010. 245.6. n. al. er. io. sit. y. Nat. 250 200 150. Ch. engchi. i Un. v. 進口 80.1. 100 58.2 50. 出口進出口總額. 32.4. 24.7 0.02. 0.1. 7.2. 0. 0. 單位：億美元. 透過圖表的簡單整理後，大致可以描繪出中關村國家自主創新示範區的樣貌，其主要的特色如下：. 7.

(14) 1. 為一個發展迅速且具有多元高新技術產業的園區，其中產業仍以電子信息為大宗、先進製造以及新能源為另外的主要創收產業。 2. 園區內的企業在出口所帶來的收入方面以外資與港澳台企業的份額較大，其中出口創匯占外資企業的總收入達 24％（122.1 億美元），港澳台資企業則是 13.4％（30.6 億美元），對比中國本土企業中出口創會占收入比重最高的國有企業（12.4％）但是數字上僅 11.9 億美元以及分別是企業數與總收入最多的私營企業（2％）與有限責任企業（4％）顯示園區內的本土企業之主要收入來源還是來自於對國內市場的經營，國際市場仍非其主要市場。9 3. 中關村雖然有一區十園，但是主要的企業以及營收仍集中在部分較大的園區. 治政中，如圖三所示，五大園即貢獻了整個中關村 93.6％的收入，其餘小園仍處大立於初發展之階段，產業功能並不明確。 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 9. Ch. engchi. i Un. v. 此處之百分比為筆者將各類企業出口創匯之美元按照 2009 年人民幣兌換美金之歷史匯率換算成人民幣後再與總收入相除所得，並非中關村年鑑上所刊載。以下為匯率查詢網址： http://www.123cha.com/hl/?q=100&from=USD&to=CNY&s=USDCNY#symbol=USDCNY=X;range=3m; 8.

(15) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 圖五、中關村科技園區規劃範圍示意圖. 10. i Un. v. 10. 中關村國家自主創新示範區網頁 http://www.zgc.gov.cn/sfqgk/56620.htm 9.

(16) 第三節研究動機與問題 ─科技園區與地方政府城市建設的關係從前面兩節研究背景的探討中，大致上可以了解中關村無論是在中國科技產業的發展或者北京的城市發展上為重要的目標，然而如此重要的一個區域與發展目標，其發展依舊隱藏到不少的問題。早在 2004 年方興東等人所出的專書《中關村失落》中即將房地產的過度發展與圈地運動視為中關村發展的“罪”，其“罪過”不只是由於過高的租金與研發成本將創新的重要主體“草根企業”趕出中關村，而是這樣的道路隱含著一種錯誤的發展觀念：中關村大興土木以追求所謂的全球 500 大企業進駐所帶來的是. 政治大取大型企業的稅收與這些辦公大樓的出讓金兩層收入。這樣的現象也讓作者們在立一種不斷地開發房地產，將數以百億計的人民幣投入到辦公大樓的建設後，再收. ‧ 國. 學. 書末提出了十個中關村發展上矛盾的問題，其中「中關村發展的主要推動力究竟是政府驅動還是市場驅動」、「主導中關村發展的主角究竟是政府官員、資本家還. ‧. 是企業家」甚至「中關村最具價值的究竟是土地價值還是產業價值」等問題都讓. sit. y. Nat. 中關村的發展被打上一個很大的問號 (方興東、蔣勝藍，2004：74-79、265-266)。. n. al. er. io. 而李文靜(2006)在其研究中指出，中關村的發展至少有幾個主要的問題，其包含. i Un. v. 了高新技術產業發展空間不足、土地空間使用限制與園區發展要求矛盾較大、由. Ch. engchi. 於地價過高、融資不易以及資訊不流通等因素造成中小企業成長困難、自主創新體系尚未完全構建、部分園區主導產業定位不明確、產業集群特色不明顯、各園區之間職能分工不明顯、園區組織機制問題以及配套服務設施問題等等。除了學術期刊之外，對於中關村的發展是否偏向了地產開發而失去科技園區的真正初衷也常常出現在中國的報導中，打著發展科技園區的旗幟將土地便宜出售，然而實際上進行商業用途的案例亦所在多有11，除此之外，土地被政府拍賣出去後，在政府端完成收入認列，但實際上卻無法完成後續開發，形成所謂的“拋荒”現象. 11. http://news.chineseoffice.com.cn/html/2010-09/3931.html 豐台科技園將總部基地當成發展科技產業群聚的做法，然而土地開發、轉讓與利用卻出現爭議。 10.

(17) 12. 在中關村也屢見不鮮。上述的這些問題，似乎都顯示出中關村的發展在性質上. 並非單一的科技發展取向，其中快速的發展成果也帶有一些或多或少的短視近利成分。根據中國土地政策改革課題組的調查報告指出，在發達地區的一些縣市，除了難以準確統計的土地收費之外，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收佔地方預算內收入的 40％，出讓金收入又占政府預算外收入的 60％以上。總合貣來由土地開發所帶來的收入占了地方財政的一半以上，成為名符其實的“土地財政”(容志，2010：213)。而在中關村的各種相關報導層出不窮的情況下，土地財政是否已經成為中關村的另外一個面貌，似乎答案已然呼之欲出。透過上述各種關於中關村發展的問題，以及關於房地產做為中關村或者說北. 的結構為何出現，才是本文亟欲解釋的部分。. 學. ‧ 國. 治政京城市建設下所帶來的附加價值之描述，不難看出中關村這塊區域目前的發展是大立一個科技與房地產成分並重的情況，這樣的情況並沒有絕對的好或壞，只是這樣 ‧. 一般而言，東亞的科學園區如中國第二大的上海張江高科以及台灣的竹科等. sit. y. Nat. 世界知名的園區，其空間模式大多呈現出一種獨立於市中心之外，或者說是經由. io. er. 設立有別於地方政府的單位來針對科學園區進行相對集中地開發與管理。這兩個園區也只有個別所屬的單一集中園區本身掛上了屬於該園區名稱的招牌，而不是. al. n. iv n C 像中關村這般一塊大招牌，可以適用到散落在整個北京市內各市轄區的土地上所 hengchi U 設立的園區進而呈現出一區多園模式的樣貌。由於中國做為後進國家的特殊性質以及其所面對全球化下的產業競爭，針對中關村之發展研究不能單純地視為中國為了因應全球化所進行的科技園區建設的角度去理解，因為中關村做為發展高科技產業的科技園區定位，無疑具備了創新系統以及產業群聚的特性，但同時中關村的存在並非只是一個單純地鑲嵌在全球產業分工內的一個節點，也不只是一個從中國國土上劃出的開發區之概念。中關村的發展是植基於中國特色的地方政府以及市場經濟之中，並受到其所處之社 12. http://www.eeo.com.cn/2011/0812/208584.shtml 中關村的大興生物醫藥基地開發緩慢，成為所謂“拋荒”的一份子。 11.

(18) 會脈絡中各種制度因素的影響。綜上所述，單純以西方的高科技產業或園區發展經驗來檢視中關村在解釋力上有所不足與缺乏，但若只從地方政府尋求發展的角度來解釋也無法體現出產業全球化以及高科技產業發展背景下的中關村與北京城市發展關係。本研究旨在提出中關村的發展確實不是從中央到北京，甚至北京市下各轄區政府以“鐵板一塊”的方式與努力所建立的成果，由於中國市區兩級的分權改革，使區縣政府獲得更多的對城市空間發展的決策權力，“隨著財政包幹制的全面推行，各級地方政府開始有了獨立的經濟利益和行為目標，市政府和區政府的關係已經不再是簡單的行政隸屬關係，而是具有某種契約意義的關係。市級和區級政. 治政府在一定程度上成為具有不同權力和利益要求的帄等的經濟主體，因而其行為目大立標和行為方式就表現出矛盾和差異”(雷翔，2003：110)由於中國引進了了市場 ‧ 國. 學. 機制，“以區為主”驅動了區一級政府對城市空間發展建設的積極性，成為重要. ‧. 的建設主體。中央政府對地方政府的分權使得地方政府擁有更大的權力向其下級. sit. y. Nat. 政府分權。在城市快速發展時期，地方政府的主要職能依然是促進城市發展發展. io. er. 而不是進行城市管理，各級地方政府成為城市規劃實施的主體。每一個區縣都是獨立的核算單位、分散的發展動力主體，這就造成分散的空間布局。於是，每個. al. n. iv n C 行政單元基於提升 GDP 的目地，競相設立各種開發園區，分散建設的結果導致城 hengchi U 市總體層面的空間發展布局被扭曲，各區同質發展競爭激化。(摘自何子張，2009) 但是若將中央與北京市的驅動力排除在外，只探討最接近地方的市轄區政府的動機，卻也有失偏頗且無法窺得其全貌。本研究認為，中關村的發展具有相較於其他東亞後進國家或者中國其他科技園區較為特殊的性質。由於中關村發展之初是一個自地方上自發而生的產業聚集地，經過一段時間的發展後被政府納入規劃議程中的區域與項目，因此其發展受到所在區域的固著性所衍生的管理體制，以及發展所處時期之全球與區域政治經濟脈絡之影響，導致其發展呈現出一種隨不同層級的行為者所產生的政策搖擺的. 12.

(19) 現象，而這些行為者從中央到地方甚至到各園區內的管理單位都是必頇被納入討論的。上述的發展背景也讓“中關村科技園區”的概念有別於其他東亞科學園區的創新聚集，呈現出不趨於集中反而分散在北京市區各地的演變過程。這樣的演變過程所體現的不只是一個表面的地理現象，更重要的是其背後所代表的各級政府對於中關村的發展概念所認定的價值，而這正是本研究所關注釐清的核心要旨。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i Un. v.

(20) 第四節研究方法與限制在研究方法與資料來源上，文獻分析將以次級資料做為本研究之文獻主體，其包含了各年度的相關統計年鑑、各種研究報告、期刊論文、網站以及相關公開資訊等等，此外，筆者亦於 2009 年暑期與 2011 年農曆年前跟隨指導教授王振寰教授前往北京、上海等地進行實地訪談，訪談紀錄也將於本研究的論證提出予以呈現，做為輔助說明之用。雖然本研究希望能盡力呈現出各種支持假設成立之客觀數據資料，但是中國研究具有資料取得上的不易性，而對於中關村的房地產問題之公開學術資料上也並不多見，因此部分數據將由筆者參考過各項資料後以估. 政治大. 算方式取得，而對於中關村區域內的土地財政資料也將多以中國之次級資料來源. 立. 為主。. 2009/08/11. 昌帄生命園. 2009/08/11. n. al. Ch. y. 中關村管委會. 地點北京. sit. 2009/08/10. er. 北大科技園. io. 3. 時間. Nat. 2. 訪談對象. ‧. 1. ‧ 國. 訪談編碼. 學. 表 2、2009 年與 2011 年訪談名單統計如下. i Un. v. 北京北京. 4. 清華大學中國發展 2009/08/13 規劃研究中心. 5. 清華大學建築城市 2009/08/13 規劃系. 北京. 6. 上海復旦大學校產 2009/08/18 管理辦公室. 上海. 7. 上海張江生物醫藥 2009/08/18 基地. 上海. 8. 上海某經濟研究中 2009/08/19 心，研究員. 上海. 9. 中關村管委會. 2011/01/19. 北京. 10. 亦庄經濟技術開發 2011/01/19 區. 北京. engchi. 14. 北京.

(21) 11. 海淀區投資招商管 2011/01/20. 北京. 理局 12. 東區雍和園辦公室. 2011/05/09. 北京. 章節安排第一章. 緒論. 第二章. 相關文獻回顧與研究架構. 第三章. 全球化下中國國家科技政策與北京產業結構. 第四章. 中國城市治理沿革. 第五章. 中關村的空間為何分散. 第六章. 結論. 立. 政治大. 做為緒論的第一章，將簡單交代研究背景與研究問題；第二章則透過文獻回. ‧ 國. 學. 顧釐清本研究的切入角度，並解進一步提出研究架構；第三章則是經由檢視中國. ‧. 科技策與北京產業業結構調整做為背景以及研究假設中全球化驅力的介紹，說明. sit. y. Nat. 中關村的發展有其來自上層的必要性；第四章則是透過對中國城市治理與稅收制. io. er. 度的改變來說明不只是上而下的，在底層的地方政府做為各自獨立的行為者，也. al. 具有發展中關村的誘因；第五章則是透過園區發展的案例以及對中關村管理體制. n. iv n C 的檢視來綜合說明中關村的發展；第六章則是總結研究發現，並且重新思考本文 hengchi U 的論述要旨。. 15.

(22) 第二章理論架構與研究假設第一節文獻回顧 ─ 對於北京科技園區與城市建設相關研究如上文所述，已有許多學者針對創新區域內產業聚集、創新進而擴散的現象展開研究，大部分的研究都著重在產業群聚的產生、創新機制、創新氛圍的創造以及國家與政府該如何建立一個系統推動科技與產業的建設，也有少部分的研究是針對不同類型的科技園區做出比較，然多著重於創新條件與環境上的差異13，僅有少部分的文章點出北京科技園區與城市建設或者城市全球化之過程中地方政府的角色，例如 Yehua Dennie Wei 與 Danlin Yu 提到：「中國的國家力量在使. 政治大. 北京國際化的努力反映在四個面向上：吸引 FDI、建設 CBD、開發中關村以及舉. 立. 辦 2008 年的奧運。…而北京市政府與其下的區政府則扮演了活躍的角色，事實. ‧ 國. 學. 上中央政府在優惠政策與財務資源上給予了強大的幫助。」(Wei， Yu，2006)。對於創新環境的討論與評價則是正反兩方都有，其中一方認為由於創新環境. ‧. 的衰退、社會結構的改變以及企業家文化的消失使得中關村面臨了「如果沒有重. y. Nat. io. sit. 大的復興或再生的話，可能會成為另外一個像日本東京的秋葉原那樣的電子城，. n. al. er. 而非矽谷那般的創新中心。」的困境(Tan，2006)，但是在曾剛、李英戈、樊傑. Ch. i Un. v. (2006)透過對北京中關村／上海浦東區發送 500／384 家企業問卷，回收有效 232. engchi. ／255 份實地調研和問卷統計分析後則指出：「北京和上海都具有雄厚的科技研究基礎，為區域技術創新、高新技術產業的跨越式發展提供了必要的前提條件。可以預料，…區域創新系統的巨大潛力將充分發揮，從長遠發展來看，北京比上海技術創新的能級更高，前景更好。」。上面的不同研究結果也反映了對於中關村的發展前景是存在著不同的聲音的。除了針對創新系統的比較，運用層次分析法（AHP，Analytical Hierarchy Process）對於上海張江、北京中關村以及深圳高新區的比較指出：「由於中關村. 13. 例如鑽石體系、國家創新系統等理論，大多在說明如何提升競爭力或營造創新系統以及如何促進產業群聚等等。 16.

(23) 科技園區建立的比較早，而且是在市場基礎上建立貣來的，所以在創新系統、技術人員和高級管理人員數量及質量、社會形象與地方文化、制度創新及社會資本方面都具有很強的優勢；張江高新區由於是國家推動的，是在浦東原來一片農地的基礎上建立貣來的，離市中心又比較遠，所以在基礎設施、熟練工人數以及勞動生產率這些指標上都存在著明顯劣勢。但是由於其坐落在上海，所以在大多數指標上與中關村的差距也並不是很大。」(朱少鵬，曾剛，2008)。艾少偉與苗長虹(2009)也透過對北京中關村與上海張江進行比較指出在歷史貣點、內／外向取向、外部技術來源、合作領域、夥伴的差異以及創新聯繫的區域範圍及網絡特徵等面向上的差異導致了兩者在技術的學習場(Learning Field)呈現出不同的樣貌。. 立. 政治大. 從群聚的角度而言，研究指出，中關村的發展有賴於五種要素的群聚：(1). ‧ 國. 學. 研究機構(institution cluster)(2)政府機構(government cluster)(3)中介機. ‧. 構(intermediaries cluster)(4)創新支援體系(support endowments. sit. y. Nat. cluster)(5)高科技創業家(high-tech entrepreneurs/enterprises. io. n. al. er. cluster)( Zhu Dong & Jennifer Tann，2005). Ch. engchi. i Un. v. 圖六、中關村創新系統群聚圖，節自A regional innovation system in a small-sized region: A clustering mode lin Zhongguancun Science Park(Zhu & Tann 2005) 對於中關村的歷史介紹文獻則多不枚舉，例如 Yu Zhou 的專書“The Inside 17.

(24) Story of China’s High-Tech Industry”即介紹了中關村自 1980 年代到二十一世紀的發展過程，從 863 計畫到電子一條街以及對世界開放後的現況。14其餘的討論則多以創新模式以及區域創新系統之研究，例如討論大學企業衍生或獨立出來(spin-off)以使技術商業化以及海歸派如何運用其在技術累積、商業知識以及國際網絡等優勢以建立其在中關村創業的競爭力之分析。由上述回顧可看出現有文獻仍多側重在創新產生的比較以及比較優勢的討論，缺乏探討園區由於其所在之城市基礎所導致的政府行為對空間形塑上的影響。 Zhou 曾說：「相對於研究已開發國家內創新區域的豐富文獻，針對開發中國家科技發展的研究十分稀少，通常是因為個案過於分散、脈絡過於迥異，而無法提出. 治政系統性的結論。許多地區宣稱發展高科技，實際上卻只是從是出口的加工製造，大立而混雜著某種創新意涵」(Zhou，2005：1113)，這句話的前半段正是本研究所欲 ‧ 國. 學. 深入探討的部分，由於中國的科技園區數量過多，導致比較性的文章以及針對各. ‧. 園區間的創新能力差異之比較成為學界喜愛的題材，然而卻缺少針對單一園區的. sit. y. Nat. 發展脈絡乃至於空間形式的深入了解，因此，本研究認為應該透過全面性的探討. io. er. 科技園區與城市建設之間的互動關係以及其中的反饋機制，才能對於現今北京與中關村的城市與科技園區發展有較為清晰的圖像，並且得出一種類似王振寰與冷. al. n. iv n C 則剛所論述之「只要以高科技園區作為一個具有商業吸引力以及可以被販售的品 hengchi U 牌，依然可以成功地為地方經濟帶來成長，這樣一種以土地開發作為城市化手段的作法在中國可見的將來還是受到青睞。」(Wang，Leng，2011)之結論。. 14. 詳見“The Inside Story of China’s High-Tech Industry”，此書中有完整介紹。 18.

(25) 第二節理論回顧與架構在理論架構的部分，筆者將使用兩個主要構面的方式去呈現理論以及其在文章裡的運用。第一部分是關於全球化的背景下高科技產業發展的相關理論以及各類用以理解高科技產業發展與園區發展的要素，第二部分則是關於以地方政府機關為主的行為者如何在全球化下進行治理並且解釋地方發展過程中行為者對空間形塑的動力。一、高科技產業背景與創新制度相關理論 (一)創新理論─如何打造創新群聚與提升競爭力的制度. 政治大展中國家亟欲追求的環節，國家創新系統(NIS)理論認為國家可以發揮較為具體立. 欲進入全球價值鏈必頇要有足夠的創新與競爭能力，而競爭力的打造正是發. ‧ 國. 學. 的引導與協調功能。隨著產業群聚的概念日益普及，各國也逐漸體認到政府在創新能力的追求與建立過程中，對於整體社會、經濟、公私部門間的組織互動乃至. ‧. 於技術的創新以及擴散都需要大量相關部門和制度的支持(紀寶成，2009)。然而，. sit. y. Nat. 國家的角色並非只是將一塊地區劃定為科技園區，提供政策上的優惠，吸引大量. n. al. er. io. 企業進駐即可稱之為群聚。更重要的是如何促進該區域或群聚的內、外部環境之. i Un. v. 活絡，透過「互動性的學習」，在研發與製造、廠商與顧客、製造與銷售之間的. Ch. engchi. 整合，將學習與創新變成系統性的活動（王振寰，1999），顯然地，良好制度環境之建立，並無法完全由市場競爭的力量自然出現與完善，政府的角色在於建立貣一套產業空間治理的制度，逐步地促進產業的群聚。國家創新系統強調各種正式的機構和制度如大學、研發機構、金融機構、法律制度以及社會管理體制等在區域創新上的重要性，政府必頇要在公私部門的制度網絡中對於新技術的創造、進口、修正與擴散之行動扮演貣協調的角色。Freeman 與 Lundvall 等人認為公部門與金融機構對於促進創新扮演重要的角色，並將焦點集中於國家層面之科學與技術機構合科技政策的角色，包括大學、研究機構、政府部門與政策等，此外， Archibugi 與 Michie（1996,1997）所指出，國家創新系統的結構可分為以下幾 19.

(26) 個層面，包含：教育與訓練、科學與技術能力、產業結構、科學與技術的發展利。而根基、創新系統間的互動以及海外技術能力之吸收與合作（蘇耿賢，民 91）據洪世章針對國家創新系統的眾多學者所提出之學說所做的整理，國家創新系統的主要論點包含了：(1)經濟發展並非單純源自於技術創新，還牽涉到許多制度、組織的創新，強調國家創新系統的基本涵義是由公、私部門中各種機構所構成的網絡結構所影響；(2)普用性的國家創新系統包含廠商內部組織、廠商間的關係、公共部門、財務部門以及研發組織。(3)著重制度的概念，將 NIS 的焦點放在生產系統與創新過程之間的互動，並強調制度行為者影響創新與支援技術創新的績效以及企業與制度環境之間的關係。(4)國家創新系統是決定於一個國家內，技. 治政術學習方向和速度的國家制度、獎勵結構與競爭力。(Freeman 1987;Lundvall 大立 1992;Neison 1993;Patel and Pavitt 1994，洪世章 1999) ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i Un. v.

(27) 根據以上所強調的各種面向，NIS 大致的運作體系如下圖所示：優惠政策、制度法規、創新環境之營造等等。. 圖七、創新系統示意圖. 政府. 企業創新的核心大學. 政治大. 各種中介機構與平台. 學 ‧. io. sit. y. Nat. 提供融資、管理、技術移轉等服務. er. 筆者自繪. ‧ 國. 立. 研究機構. al. iv n C hengchi U 新系統，其強調區域或地方政府的角色以及該區域內的各項要素之整合與群聚， n. 國家創新系統的應用不只是在國家的層次上被討論，亦有更為細緻的區域創. 是一個研究中關村創新體系的可用架構。回歸到創新本身與競爭力如何被創造的討論，自一九五○年代以來，隨著新的產業技術與溝通科技的進步，過去大量的標準化生產工業漸漸被較有彈性與專業性的分工所取代，而愈來愈多的企業以產業群聚的方式，尋求在特定領域中相關行業間密切的聯繫合作與支撐來參與市場競爭，這樣的方式基於知識傳遞與降低交易成本的效果上使得群聚更具有比較與競爭優勢。此外，企業更希望能透過群聚的環境來建立貣公司內外創新的氛圍、策略聯盟的區域創新優勢。對於創新優勢的討論，許多學者紛紛提出各種關於知識管理的理論與模式來 21.

(28) 探討群聚對於創新的貢獻，其中包含了對於外部環境的良善化，以及在內部的非正式部門與交流中知識的流通。Maskell & Malmberg（2002）從學習流程的觀點認為知識外溢是來自於供應商、客戶和競爭者之間的互動，知識創造強烈地受到當地資源、機構、社會與文化等因素影響（伍家德，杒啟躍，2006）。學者 Saxenian 在其著作《區域優勢：矽谷與一二八公路的文化與競爭》一書中，透過對於矽谷與波士頓地區 128 號公路周邊之高科技產業發展之比較研究，說明產業結構、基礎建設、知識傳遞、人力流動、教育以及整體區域文化為影響區域經濟發展的內外部因素。具體的包含：(1)在地的機構與文化：包括公私立組織，這些機構與當地文化、共有價值觀以及行事準則環環相扣。這些無形的共有資產整合了社區，. 治政也主導社區成員對每件事的觀感，矽谷的創始人士彼此之間的同質性強化了地區大立的集體意識，這樣逐漸建立貣的開放性區域文化也會透過區域內成員的互動而不 ‧ 國. 學. 斷重新塑造並且更加穩固；(2)產業結構：指勞力的社會分工，也就是垂直整合. ‧. 的程度；同時也是指在某特定部門之下或是一群相關部門之間，顧客、供應商及. sit. y. Nat. 競爭者關聯的程度及特質，在這裡，矽谷的產業結構往往是以較為鬆散但是具有. io. er. 彈性的聯盟形式存在；(3)企業內部組織：包括階級化或水準協調的程度、中央集權或組織分權，有別於東岸的明顯階級形式，矽谷出現的專業水帄分工使得這. al. n. iv n C 裡的企業能夠以更有彈性與更低廉的價格完成垂直整合所能做到的事。鬆散的小 hengchi U 組結構則促進公司各部門之間、以及公司與結構外的供應商及顧客之間維持橫向溝通。矽谷的發展經驗說明了上述的各種因素再加上創投資金的成長以及各種中介機構的發揮，將可以充分發揮創新網絡的能量並帶來更多的發展。大致上而言，產業群聚中的外部環境包含政策對於產業環境的支持、資金與資訊等空間中各種「流」的帄台建構；內部環境則是強調企業與企業間、企業與其他機構間的互動網絡等強調創新的機制。內外部環境的共同運作形成了一種「氛圍」，促進創新的出現。. 22.

(29) 表 3、發展中國家在打造創新能力時所根據的理論. 學說或理論. M. Porter 競爭論. 國家創新理論. 產業群聚學說. 重點層次與構. 企（產）業特質與競爭，包. 政府提供一個基本的架構. 知識管理的理論與模式來. 面. 含「生產因素條件」、「需. 以利產業創新政策的形成. 探討群聚對於創新的貢. 求條件」、「支援與相關產. 與執行，促進同一系統中的. 獻，其中包含了對於外部環. 業表現以及企業策略」、「結. 不同組織或制度以合作或. 境的良善化，以及在內部的. 構與競爭狀態」以及政府的. 整合之型式幫助新技術的. 非正式部門與交流中知識. 發展或擴散。. 的流通。. 觸媒功能。. 15. 立. 政治大. 筆者自行整理. 在回顧完各種產業群聚與創新的文獻理論之後，我們可以發現這些理論都說. ‧ 國. 學. 明了一些國家在創造產業群聚以追求高科技創新的競爭力時所必頇處理的一些面向與準備，其中涵蓋了企業與政府之間的關係與互動，政府對於整個產業空間. ‧. 的治理以及協調機制的建立以及產業群聚中各種要素等構面，換句話說就是產、. y. Nat. io. sit. 官、學、研以及相關支援的服務體系。中國的中央到地方政府所出臺的各種規範. n. al. er. 或者建議，以及地方政府在招商、建立園區管理機構上的各種行為，大多是參考. Ch. i Un. v. 著各種創新理論而來，因此創新相關理論作為本研究中檢視中國官方在建設高科. engchi. 技產業過程中所進行的政策施為之理解基礎是必頇的。其中國家創新系統對於了解中國在制定中關村的相關發展政策所思考的層面與採納的作法都是較為全面的解釋角度，因此在本研究中，透過國家創新系統理論的視角來探討政策與制度面的建構會是一大重點。二、空間理論下的行為者─全球化下行為者對城市空間的形塑過程如同前述，中關村的發展並不能簡單的視為一個打造高科技產業或者創新追求的過程，中關村與其他科學園區最大的不同在於它是一個在城市的建成區中演 15. 整理自 Porter, Michael E., 2008，李明軒等譯（2009）“On competition”《競爭論》，天下遠見，台北市。 23.

(30) 進的模式，因此其所在的北京市在整個中關村發展路徑、管理體制之建立上有最主要也最為重要的影響力，所以對於中關村的空間形塑，有必要進行理論與實際發展上的檢視。如同列斐伏爾(Lefebvre)將歷史性、社會性與空間性聯繫在一個策略均衡、跨學科的三維辯證法中所言：「社會空間並非眾多事物中的一種，亦非眾多產品中的一種，它是連續的和一系列操作的結果。」列斐伏爾也引入了社會空間、生活空間以及社會實踐、空間實踐的概念。(社會)空間是一種社會的產品，每一個社會和每一種生產模式都會生產出自己的空間，人們應該關注的是空間的這種生產過程，而不是空間自身或空間內部的事物(Lefebvre，1991)。隨著全球化與後. 治政福特主義的發展，地理學者在這樣的背景下探討區域發展時，逐漸加入了一些制大立度層面的元素，例如 Martin 認為，經濟地理學對於制度的看法包含以下的各種 ‧ 國. 學. 面向：（１）詴圖去辨別不同的制度對於空間經濟的影響，不同的制度安排不但. ‧. 可以創造新的制度環境，也可以修正原有的制度環境，這種隨著空間變化而改變. sit. y. Nat. 的相互作用是制度經濟地理學所關注的重點。（2）強調經濟樣貌的產生源自於制. io. er. 度的路徑依賴，地區的制度路徑不同便會導致不同的經濟樣貌產生。（3）制度環境與架構如何推動技術創新，特定區域的氛圍如何促進該區域的技術創新與擴散。. al. n. iv n C （4）研究空間經濟文化底蘊與發展過程，文化作為一個社會體制的決定性基礎 hengchi U 也是決定路徑依賴的重要原因(Martin，2000)。. 對於經濟地理學中的制度主義，毫無疑問地，將制度因素引入以及重視經濟基礎上的社會文化內容是能夠對研究標的提供更詳細洞察以及較為具體事實的做法，但也有部分學者認為將制度作為區域發展的決定性因素而放棄“經濟因素” 將會導致經濟地理學變得沒有穩固的基礎而流為表面空談(Martin，2003)。此外，也有一部分的學者認為若沒有將區域、城市的變化與政府行為者之間的關係說明清楚，甚至忽視這種垂直結構的研究缺陷也是一大問題(Macleod,Goodwin， 1999)。. 24.

(31) Brenner et al.(2003)認為全球化的結果導致了城市、國家以及權力三個面向上的再尺度化，分別是：（1）再尺度化城市(re-scaling cities) ，不再限制在單一國家的尺度，而應用在全球都市化的現象上：包括有國家之上(supra-nation)的經濟體（如歐盟），或國家之下的區域的工業區、城市空間出現。（2）再尺度化國家 (re-scaling state)，國家之上的制度（如歐盟）的出現與國家之下的制度（如區域政府或城市）具有創業主義而積極吸引企業投資，使得處於中間的國家開始重新定義他們自己的角色。國家不再努力致力於確保在一個地理固定點上，維持其制度（的厚度/凝聚力）；相反地，. 治政國家提供一組變動的制度組合形式與統治機制。大立（3）再尺度化權力(re-scaling power) 跨國企業、國家和本地社會運動三者 ‧ 國. 學. 相互鬥爭，以對企圖對社會區域以及都市化的軌跡發生影響力，而城市就. ‧. 是三者政治鬥爭的場域，也是全球化的地理（中心）基礎角色，透過城市. sit. y. Nat. 成為產業成長的引擎，以及社會與政治力集中的地方。在此情況下，城市. io. er. 的社會運動不只發生在城市空間之內，還擴大領域到城市空間之外。 Brenner et al.(2003). al. n. iv n C 因此「現今以國家單位為尺度形式的制度規範已經不再穩固…新的政治動員、衝 hengchi U 突和鬥爭形式已經結晶化和切割、跨過和超越既有國族國家地理疆界範圍」。這樣的國家機器型態也可稱之為「全球在地化國家」(the glocal state)，如 Brenner(1998)所宣稱的，這個新型態的國家機器內含了將國家尺度與次國家 (sub-national)和跨越國家(supranational)的尺度接合，由此國家的領域權力與資本積累的動力重新被組合貣來(轉引自王振寰 2007：42)。 (一)發展型國家理論─國家力量的推動東亞的發展經驗與西方以及拉美有很大的不同，從東亞四小龍的快速發展顯現出國家干預對於產業選擇與經濟成長的助益，也因此，這樣的一種發展模式被. 25.

(32) 稱為「發展型國家」。雖然「發展型國家」被普遍當作是一種強調政府精英的干預、專業官僚的規劃搭配市場經濟作法的模式，但是其並不是指涉一種特定的、唯一的發展軌跡，台灣與南韓、日本等地的發展各有不同，如同王振寰所指出「簡單的說，所謂發展型國家是指國家官僚有意識地將發展視為優先，利用政策工具和能力，將國內稀有資源投入重要產業部門，以提升生產能力和競爭能力而言。」國家要有能力決策和執行既定政策，有幾個重要面向：第一，就是國家能力(state capacity)。國家官僚體制一方面要具有能力規劃政策，另方面有效執行這些政策。其一就是國家的自主性(state autonomy)：亦即決策官僚可以不為私利而從國家長遠的角度來規劃發展政策，此外，前導性的機構(pilot agency)，這些機. 治政構通常能夠以優秀的人才從事企畫，並且有效地協調國家內部各機構以及整合不大立同行動者的利益。」（Weiss and Hobson 1995:148，Chibber 2002，王振寰 2003： ‧ 國. 學. 13）。. ‧. Onis 認為發展型國家的特色是強的國家（高度官僚自主性和能力），它包. sit. y. Nat. 含兩個面向，一是國家強制權（despotic state power），政府精英強力主導. io. er. 經濟與政治活動，不需與社會團體溝通；另一是基礎建設權（infrastructural power），是指政府有穿透社會、組織社會關係的能力，社會政策的制訂均透. al. n. iv n C 過協商機制完成。兩種權力不必然並存，政府介入若要有效，能抗拒社會壓 hengchi U 力是重要條件，但經過長期經濟轉型，比較能成功的多半是那些能和社會維持良好聯繫的國家(Onis，1991)。中國是否屬於一個發展型國家，或者說是否適用東亞經驗中大多為中小型國家的發展經驗仍有待商榷，倘若我們從發展型國家的型態而論，Johnson 所說的「計畫─理性」(plan-rational)國家依據在經濟與社會發展上的實質目的給與工業政策最大的優先，關切國內工業結構，提升其結構以強化該國在國際上的競爭力之導向性作為(Johnson, 1982: 19-20，轉引自王振寰，2007，12)在中國的發展歷程上不論是從中央或地方都可以看到，因此針對科技園區與城市空間樣. 26.

(33) 貌的形塑的過程中，中國的中央以及地方的政治干預能力以及尋求與全球市場連結的作法仍提供了發展型國家理論在解釋上發揮的空間。 (二)成長機器與都市政權 Molotch(1976)首先提出「成長機器」的概念，認為都市就是一部成長機器，成長的共識成為城市中最重要且共同的目標。成長機器的論題帶來了很多的討論，其中由 Logan&Molotch(1987)所著的專書《城市財富》(“Urban Fortunes”)更深入分析了成長機器中的各行為者的利益與動機，兩位作者認為過去對於地方菁英的研究大多集中在“誰統治(理)？”的議題上，但兩位作者則提出這樣的研究. 政治大的利害關係人來說，城市被視為一部成長的機器，用以為那些在位者汲取並累積立. 應該要與一個同等重要的核心問題一貣被探究，亦即“為何治理？”對於城市裡. ‧ 國. 學. 彼此共同的財富。即使是在策略上有所不同，地方菁英總是會利用成長的共識來消除其他相異的觀點，不論是地方政府存在的目的或者社群的定義。這些行為者. ‧. 環繞著成長聯盟的核心一方面進行良好投資環境的打造，另一方面則打壓那些反. sit. y. Nat. 對成長的族群，以進行對於集體利益的追求與維護。. n. al. er. io. 成長機器論題所點出的是一個以成長做為共識下，各種行為者之間的合作所. i Un. v. 帶來的效果，其中私有財產權的前提概念必頇在屬於西方的民主以及自由主義色. Ch. engchi. 彩背景下才能具有完整的解釋力，做為中國地方發展的理論並沒有辦法解釋不同層級間的政府之角力過程，因而有適用性上的缺陷。都市政權理論主要針對都市政權如何形成，如何持續？持續的條件與環境是什麼？都市體制的成員是誰？都市體制的類型有哪些？體制類型的亦同及其原因為何？這些成員如何運用權力或發展影響力等問題進行討論(Lauria, 1999: 126-127 轉引自王佳煌之都市社會學，2005)。Stone(1987)認為都市利益團體的結盟有其結構性與歷史性上的限制，必頇釐清這些因素才能回答上述問題。政權是指政府與商業精英之間的非正式夥伴關係，都市政權是指公部門與私部門利益團體共同運作，制定並執行決策的非正式結構。(王佳煌，2005)這樣的公私部門結合運作在中國的改革過程中其 27.

(34) 實也可略見一二，由於權力下放後經濟開發的推動與管理大多落入地方政府的手中，因此 Oi 所謂的“地方企業國家”(Local Corporate State)議題不但在鄉村裡面有，在城市裡面也是存在的，其間只是形式上的差異。(Oi, 1999)因此，政權理論提供了一套適當的工具來詮釋都市政治的複雜性，主張塑造都市成長基礎的治理量能取決於權力的社會生產(social production)，而非權力的社會控制 (Stone, 1989:226-229;Stiker,1995: 54-55 引自藍逸之，李承嘉 2009)。換言之，都市成長機器與都市政權兩者對於都市政治的面向有不同的觀點，成長機器觀點強調地方菁英之間的合作聯盟，而都市政權則較多地關注正式與非正式部門之間的合作以及相對自主性。此外，成長機器觀點較關注的是地方菁英之間共同. 治政擁護成長的概念，而都市政權理論則更多地探討政治部門與經濟部門的非正式合大立作可能產生不同的都市政權(王振寰，1996)。 ‧ 國. 學. 上述理論所涵蓋的即是本研究所欲討論之國家與城市制度環境以及全球化. ‧. 背景下中關村與北京城市建設之間的各層次與面向上的理論範疇。然而在回顧了. sit. y. Nat. 這麼多的理論之後，筆者認為，雖然並沒有單一理論可以提供對於中關村個案所. io. er. 需的完整解釋力，但是不論是成長機器、都市政權理論或者是企業型都市等概念都指出一個共同的概念，都市對於發展的追求不單只是依賴地方政府或者城市裡. al. n. iv n C 面的企業，不同的案例中雖然可能有不同的行為者與社會網絡，但是公私部門、 hengchi U. 政治與經濟部門間合作都是不可或缺的，而在全球化的時代中，中關村做為北京這樣一個巨型城市的發展策略更會受到不同層次行為者之影響而更顯複雜，驅動的力量來源也更加多元，因此筆者將於下個章節提出本研究之架構，要解釋在全球化下沒有趨向高同質性的經濟模式之現象，重要的是探討制度構面的影響。 Amable 提出，不同的制度和組織會形塑出不同的成長途徑，而既有的制度之所以會繼續存在則可能是因為有強大的利益團體在維繫既有利益，也可能是個別行動者無法整合貣來改變。而在其基本假設中，制度之間是具有互補的特性的，它們藉由自身的存在，同時促進了彼此的存在（Amable 1999）。因此，中關村的發. 28.

(35) 展模式確實可能源自於中國所處的全球化架構以及中關村本身所植基的北京建成空間，但是在其先天的發展途徑之外，是否出現了屬於行為者與利益團體的影響所導致的發展性質之改變呢？本研究希望能透過制度面向之討論，解釋有中國的硅谷之稱的高科技園區，是如何被歷史與地方的制度環境雕塑成現在的模樣的。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 29. i Un. v.

(36) 第三節研究架構與假設綜觀文獻與理論回顧的結果，本研究提出四個影響科技園區與城市空間形塑的主原因以求能獲得更全面地解釋： 1. 全球產業鏈形塑的科技分工與城市發展─做為最初促進中國中央與北京市政府欲發展中關村的背景。 2. 國家空間治理與科技戰略政策─隨著改革開放所下放的地方治理模式以及科技政策制定。 3. 城市歷史建成結構─中關村的發展根基於一個固定的空間中，因此有其限制. 政治大 4. 城市與科技園區的治理機關─北京市政府、各市轄區政府、中關村管委會等立以及特色。. ‧ 國. 學. 機關對於中關村的推動與需求。. 在最巨觀層面的是全球化所形塑的空間分工結構，其作用在於說明全球化對. ‧. 於下一層的國家機關，亦即中國科技與城市發展政策產生影響，而中觀層面則是. sit. y. Nat. 描述國家在面臨全球化下所進行的的地方治理模式改變以及科技政策制定使得. n. al. er. io. 中關村的發展出現了第一階段的分裂可能，換言之，是從這理開始賦予了地方政. i Un. v. 府發展的誘因，而這樣的誘因卻使得發展中關村的科技創新能力之目標被放進一. Ch. engchi. 個城區發展與科技創新的矛盾脈絡中，而最底層的城市建成空間結構，包含了學校、行政區以及發展歷史等因素也在各園區的發展貣點上產生了部分的差異。而最重要的是，同時面臨到國家的地方治理模式轉變以及科技戰略政策之壓力的地方政府，植基於所處的歷史空間之上，出現了追求發展但是卻無法在城市開發或者科技發展尋求聚焦的情況。這個架構所呈現出的是上層對中層的國家，中層對底層的城市與科技園區治理機關所造成的影響與不同的驅動來源，使其作用在城市(中關村)的空間形塑上而導致現今中關村的樣貌。. 30.

(37) 圖八、研究假設圖筆者自繪. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 本研究假設全球化的產業分工以及對於創新能力的追求帶給了中國從中央到地方各級政府壓力以及近似於發展型國家的主導特質來推動產業改革以迎接這個挑戰，這部分的說明將透過對於全球化下的產業分工以及北京對於城市建設的各項關於國家與區域創新系統打造之政策來加以佐證。另一方面，中央政府在全球化時代對地方治理權力、稅收下放的轉變則強化了地方政府建設的意願，在中關村這塊區域內，這樣的動力來源主要來自於出賣土地而來的快速與龐大收入造成的土地財政依賴以及透過在土地上招商所帶來的其他稅收之誘因。此外，以中關村做為一個品牌來幫助其他項目的發展，也是中關村在逐漸發展成功的過程中另一個被極為重視的面向。這個部分的證據來自於訪談的結果以及各種針對中 31.

(38) 關村的土地開發報導來加以描述，此外也將配合北京市的土地收入以及出讓收入之統計數據做為佐證。上述兩股動力同時由外而內又由下而上地驅動北京市範圍內的各級地方政府對於建設中關村有了某種程度上的共識，而這樣的共識也就是中關村得以蓬勃發展、收入屢創新高的主要原因。然而這些動力與發展的成果呈現在空間與地表上即中關村的建設是一個高樓林立、多點開花的發展面貌以及稅收爆增與地價飛漲的經濟成果。簡言之，本研究的重點將放在中關村的空間創造與再製過程中的互動以及結果之呈現，而非對於創新系統的討論或未來發展的預測。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 32. i Un. v.

(39) 第三章全球化下中國國家科技政策與北京產業結構為了能夠更為清楚地說明研究假設左上方所提出的動力，以及考慮到中國作為一個社會主義後進國家的特殊性，本章節將先回顧中國自改革開放以後的科技政策做為一個簡單的說明，並且建構出科技園區在中國被寄予甚麼樣的任務與角色。接著在第二節將會對北京的產業結構變遷需求作介紹，並且勾勒出中關村對北京市產業變遷的所發揮的功效。. 第一節中國的科技戰略與體制之演變中國的科技政策在改革開放至今將近四十年以來，其轉變與整個國家的轉型. 政治大. 方向是一樣的，甚至更深入的說，科技政策作為打造知識經濟的根基，在二十世. 立. 紀末至二十一世紀的現在，都可以被視為發揮著一種引領、啟發經濟快速與全球. ‧ 國. 學. 競合的一種效果。而中國科技政策的發展軌跡就如同其為世界所矚目的經濟成長一樣，從計畫體系逐漸進入了一個以市場機制與政府政策共同決定何種科技為具. ‧. 有發展性的、何種科技的發展是可以市場化、產業化後給予支持的體系。. y. Nat. io. sit. 而中國的科技政策與中關村的發展有著密不可分的關係，科技園區、高科技. n. al. er. 產業不但作為國家經濟成長方式、經濟實力的具體呈現，其背後所代表的更是該. Ch. i Un. v. 國對於科技產業政策與其所希望見到的政策結果之體現。而中關村的演變，正是. engchi. 一個活生生的案例，說明了這樣的一種國家與地方行為者的介入對於一個區域的體制與空間發展的效果，所以在討論中關村的空間發展之前，我們有必要去回顧中國科技政策的發展沿革。. 一、中國科技發展的戰略層次演變在 1949 年到 1978 年之間，基本上中國的科技政策是屬於社會主義計劃經濟下的科技政策，政府作為科技資源的主要投入者，用行政的力量來推動科學技術體系的建立，用計畫的方式來部署科技活動與配置科學資源。這樣的做法雖然取得了短期內的成功，迅速建立貣相對完備的科學技術體系，並且在特定的領域 33.

(40) 取得突破，使中國稍微追趕上了蘇聯和其他世界大國。然而這樣的做法終究不是一個可以長久奉行的模式，蘇聯體制下的政策模式存在著各種內在缺陷以及適應能力，並且因為政府權力的干涉容易使科學產生偏差與破壞(李正風，2009)。1978 年開始，隨著經濟改革的推動以及少數官員訪問西方國家後所帶回對中國落後情況的驚訝16，中國展開了長達三十年的科學體制改革，而整個改革過程中最重要的課題即是如何將企業、產業與科學作良好的結合。以下將透過對中國科技戰略的回顧，來對中國科技體制是在甚麼樣的環境中催生了中關村以及中關村所代表的意義作一個介紹。 1. 面向，依靠. 治政中國的科技政策在戰略層次上歷經了“面向，依靠”、“科教興國”、“自大立主創新”三個階段，而這三個階段的各種指導思想往往也貫穿、主導了不同時期 ‧ 國. 學. 高科技產業發展的發展策略與模式。1982 年，中國中央提出了“經濟建設必頇. ‧. 依靠科學技術，科學技術工作必頇面向經濟建設”的戰略方針，其主要的目標很. sit. y. Nat. 明確，就是要透過科技發展來服務經濟建設，並且提高其生產率。（蘇竣，柳卸. io. er. 林，汝鵬，肖尤丹 2009）這樣子的戰略被提出也反映了當時中國的科技與經濟有一種互相無法合作協調，進而導致科學的研究與技術開發事實上是與經濟的產. al. n. iv n C 業脫鉤，知識產權概念的缺乏以及科技研發機構的自主性不足也讓科技研發的活 hengchi U 力無法被激發。在這個戰略方針的概念下，1985 年 3 月 13 日，中共中央發布了一個指導往後 20 多年協調經濟與科技發展的基本戰略方針─《中共中央關於科學技術體制改革的決定》(蘇竣，柳卸林等，2009:106)。在《決定》頒布後的幾年裡，配套措施逐漸出現，其中與中關村的誕生關係. 最密切的就是建立技術市場和高新區這個部分。1985 年 1 月，國務院頒布了《關於技術轉讓的暫行規定》兩個月後，《決定》出爐了，也肯定了技術市場的地位. 16. 其中至關重要的人物即為素有中關村第一人之稱的陳春先，他曾於 1978 與 1980 兩度訪問美國，了解到企業對於科技產業的重要性，並於 1985 年離開政府部門，開辦北京等離子體學會先進技術發展服務部。http://www.a-cerc.com/vote/View.asp?id=59 34.