第二章 研究背景
第一節 中國國有企業改革之概況
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第二章 研究背景
第一節 中國國有企業改革之概況
中國國有企業的改革是典型「摸著石頭過河」的過程，由於沒有其他社會主 義國家的例子可循，也無過去可借鑒的發展經驗，一開始國企改革的方向及路線 是很模糊的，只能不斷從錯誤中學習。在中央依研究理論擬定政策，地方及企業 實踐的共同推動下，藉由在「試錯」經歷中記取教訓，配合時間環境調整策略佈 局，國企改革逐漸和政府社會主義市場經濟的理念接軌，也為國家的經貿發展帶 來不容忽視的影響。
本段綜合了由鄒東濤教授主編《發展和改革藍皮書（No.1）——中國改革開 放 30 年（1978～2008）》一書中的內容，把國有企業的改革分成三個階段來說明：
(一)1978 年至 1993 年：
國有企業改革由中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議(簡稱十一 屆三中全會)拉開序幕，會議公報中明確指出中國在經濟管理制度上的重大缺陷 就是權力過於集中，中央應大膽給予地方和企業更多的經營管理自主權。這時期 為國企改革的初步探索，在全國瀰漫改革開放的氣氛中，國有企業首要得面對的 就是「政企不分」、「拿別人的錢，做別人的事」產生的無效率、高成本問題，為 了解決缺乏激勵機制導致企業營運管理的不積極，此階段兩個最大的概念就是放 權讓利和兩權分離。
1979 年，國務院先後頒布了《關於擴大國營工業企業經營自主權的若干規 定》等五個管理文件，並在四川省進行擴大企業自主權的試點；有了一定的生產 自主權、原料選購權和產品銷售權等經營權，且被允許保留一些額外的利潤，這 讓企業的經營好壞和員工利益掛勾，稍稍轉變了他們消極的工作態度，也使國有 企業初步體會了自負盈虧、自我負責的概念。
但因為訊息不對稱、監察制度不完全，企業內部出現了追求自身利益，而無 法達成中央下達的財政目標和政策任務的弊端，因此，中央在 1982 年實行企業
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經濟責任制2，用以處理國家和企業間的分配關係。不過，此措施雖然改善了企 業的內部控制及強化了預算管理，但由於各種企業的產業特性不同，身處環境也 不一，要找到共同準則來規範國家及企業間的權利義務很不容易；中央也分別在 1983 和 1984 年推廣了兩次利改稅3，但也無法妥善解決放權讓利產生的問題。
為了遵循十二屆三中全會對國企改革提出的方向：「實行政企分開，讓所有 權和經營權分離(兩權分離)，使國有企業成為相對獨立的經濟個體」，1984 年底 在大多數的國有企業開始施行承包經營責任制，透過承包契約確定國家與企業間 責、權、利的關係，使企業具有自我改造和自我發展的能力，促進國有企業的經 營模式慢慢轉變4。
承包經營責任制的施行初期對整體經濟有著正面的影響，但因為兩邊的簽約 主體地位不平等，企業及社會大眾仍會質疑中央雖然訂定了承包契約，對企業最 終還是會有不同程度的干涉；而且，承包經營責任制也無法真的讓所有權及經營 權分離，制度上還是有很大的缺陷。
(二)1993 年至 2002 年：
中國共產黨第十四次全國代表大會(簡稱十四大)確立了社會主義市場經濟 是中國經濟體制的改革目標，這也為國有企業改革指引出一條確切的道路，進而 從政策調整轉變成制度層面的創新。在釐清計畫和市場經濟的關係後，建立現代 企業制度及振興國有企業成為此階段的改革主軸。
1993 年十四屆三中全會通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制 若干問題的決定》，具體提出國企的改革方向是「建立符合社會化大生產要求，
適應市場經濟的產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學、依法規範的現代企 業制度，希望透過現代企業制度的形成，使企業成為自主經營、自負盈虧、自我
2 企業經濟責任制為在國家的管理下，以提高經濟效益為目的，透過承包形式讓競爭機制引入企 業，把責、權、利緊密結合，明確國家、企業和職工經濟利益關係的生產經營管理制度。
3 第一次利改稅為施行稅利並存制，國家先對企業課一定比例的所得稅，再和企業討論稅後利潤 應上繳多少比例；第二次利改稅的目的則主要在調整稅目及稅率。
4在投資體制上，中央於 1979 年進行撥改貸改革，為了提高財政資金的運用效率，將國家預算內 的基本建設投資由撥款改為貸款，國有企業的資本從政府從預算撥款改為銀行貸款。
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發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體」。而在第八屆全國人民代表大會(簡 稱第八屆人大)通過了《中華人民共和國公司法》(簡稱《公司法》)後，國務院宣 佈了《關於選擇一批國有大中型企業進行現代企業制度試點的方案》，立即要求 依照《公司法》實施現代企業制度的試點作業，以便取得經驗，加快全面性推廣 的速度；到 1988 年年底，全中國有近 3000 家企業成為建立現在企業制度的試點。
配合建立現代企業制度的進行，股份制5和公司制的試點也同時跟著推進。
1992 年國務院頒布了《股份制企業試點辦法》、《股份制試點企業財務管理若干 問題的暫行規定》等法規，讓股份制的試點有了法律依據，尤其對大型的國企較 宜施行；而至 1998 年，現代企業制度的試點企業中共有 84.8%的企業實行了不 同的公司制，法人治理結構已初步完成。
然而，1997 年的亞洲金融風暴加劇了國有企業本身高負債率、冗員多、社 會負擔重、積極性及效率低等問題的嚴重性，加上危機導致的市場需求不足，造 成國有企業的效益日益減少，虧損逐年擴大；在 1998 年的第一季出現了全國性 的虧損，國有資產也不斷流失。為了穩住國有企業的持續發展及改革，十五屆一 中全會提出要在三年內使大多數國有虧損企業走出困境。中央透過兼並、改造、
收購、政策性倒閉、以債轉股6和推動企業重組上市等政策讓國有企業重新振作，
轉虧為盈；而在十五大的報告中也強調要調整國有經濟的戰略佈局，讓國有經濟 在關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域中占有主導的地位，在重點產業裡國 有企業必須擁有支配權和控制力。
(三)2002 年至今：
在十六大之後，中央對國企改革的格局不但要求要夠寬，從個別企業的自身 制度改革轉向國有經濟對整體經濟主控的大架構規劃，還要求要夠深，除了繼續 深化現代企業制度的建設外，國有資產監管的新制度、產權多元化及建設完善的
5股份制的試點作業在 1986 年就已被提出，但當時是為了增強企業活力，僅針對少數有條件的大 中型全民所有制企業進行。
6債轉股是指國家組建金融資產管理公司，收購銀行的不良資產，把原來銀行與企業間的債權債 務關係，轉變為金融資產管理公司與企業間的控股與被控股關係，債權轉為股權後，原來的還本 付息就變成按股分紅。
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企業治理結構都是推行的重點。
2002 年的十六大報告明確指示中央和地方(直轄市、省、市、自治區)政府皆 須設立專門的國有資產管理機構，改變部門分割行使國有資產所有者的職能。在 2003 年 3 月，中央和地方國有資產監督管理委員會(簡稱國資委)分別成立，統一 了對國有企業管人、管事和管資產的權力；國資委的成立也明確表明了國家在國 有企業中所扮演的角色只是股東，只行使監督、出資、影響重大決策和選擇管理 人等權力，其他的營運作業、賺錢虧損企業都必須自己負責。而進行國有資產監 管制度的改革則牽涉到政治體制及政府機構的調動，重新分配企業和國家間的利 益和權力，是經濟體制改革更深層次的革新。自國資委成立之後，國有企業改革 發展的工作就交由國資委處理，在下一節中，我們會對國資委的職能有更詳盡的 介紹。
2003 年十六屆三中全會的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干 問題的決定》中，提出了要建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現 代產權制度，一旦財產權受到鞏固，各類資本的流通和重組便會更活躍，資金募 集也會變得更容易。在 2006 年以後，中國證券監督管理委員會施行的股權分置 改革7大致完成，國內資本市場功能漸漸復甦，外資和大量的民間資本有機會注 入國有企業，促進國有企業的產權結構多元化。
配合現代管理和產權制度的深化發展，完善企業內部的治理結構也越來越被 重視，明確公司股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責規範有助於增加國 有企業的經營效率，清楚的專業分工和問責機制也更能提升其在市場上的競爭 力。
7股權分置是指上市公司的一部分股份上市流通，另一部分股份暫時不上市流通。前者主要稱為 流通股，主要為社會公眾股；後者為非流通股，大多為國有股和法人股，兩種不同性質的股票形 成了「不同股不同價不同權」的市場制度與結構，嚴重影響著股市的發展。股權分置改革就是希 望能統一股權、統一價格、統一市場，使中國證券市場由行政主導轉向市場主導，提高市場價格 的公信力。
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綜述前文，30 多年的改革改善了國有企業存在許久的眾多缺失，鼓勵小型 的國企民營化，大、中型國企上市和集團化，這些皆使國有經濟日漸茁壯，但至 今仍有不少問題還未解決，例如沒有有效的考核機制、部分企業規模過小且過於
綜述前文，30 多年的改革改善了國有企業存在許久的眾多缺失，鼓勵小型 的國企民營化，大、中型國企上市和集團化，這些皆使國有經濟日漸茁壯，但至 今仍有不少問題還未解決，例如沒有有效的考核機制、部分企業規模過小且過於