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法範圍從淡水河口擴大至現今領海、鄰接區、專屬經濟海域及公海巡護，甚至超 越大多數東南亞國家，實在相當不容易。
第二節 中國大陸海域執法機關沿革與組建
中國大陸於 1978 年後，其經濟改革漸趨開放且呈現穩定成長，加上適逢蘇 聯解體及美國逐漸降低亞太兵力部署，使其內、外在威脅降低，故得以在處理臺 海問題、南海諸島海域、釣魚臺衝突與突破第一島鏈上積極朝向海洋發展，要探 討中國大陸海域執法機關之組建過程，首先得由其領導人對海洋的政策理念談起，
縱觀近代中國大陸領導人對海洋之理念，則可以歸納其中重要演變時期：
一、領導人海洋政策
(一) 鄧小平時期
鄧小平於 1979 年提出建立「一支具有現代化戰鬥能力的強大海軍」，22引起 當時戰略重心應置於陸地或海洋之爭辯，直至推動改革開放後才開始逐漸轉變，
伴隨著對海洋權利之重視，進而刺激海洋意識的覺醒，帶動國防軍事方面，包含 科技、經濟及外交等的多元性發展。
1985 年，中央軍委擴大會議上宣示停止臨戰準備狀態，進行和平建軍宣示 後，劉華清(時任中國大陸中央顧問委員會委員)為首的海權派獲得正視，意味著 中國大陸結束「近岸防禦」的海上戰略。劉華清在 1986 年時確立中國大陸的海 洋戰略目標，以維護國家統一、領土完整及海洋權益，正式提出「海軍戰略」之 海洋計劃的藍本，認為海軍作為一種戰略軍種，才能更加實現「積極防禦」的總 體戰略，並明確提出三個階段，第一階段為「近岸防禦」（Coastal defense）到「近 海積極防禦」（Offshore active defense），將過往的「近岸」擴大為「近海」，屬區 域防禦類型，依積極防禦戰略構想，屬防禦性質。第二階段為有能力控制第一島
22 「鄧小平同志與海軍現代化建設」，人民網，http://zg.people.com.cn/GB/33839/34943/34982/26 38296.html (2015 年 4 月 7 日閱覽)。
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鏈（Frist island chain）及沿該島鏈之外沿海區，以及島鏈以內的黃海、東海及南 海區，爾後隨經濟力量及科技水準增強，作戰海域逐步擴大至第二島鏈（Second island chain）所涵蓋的水域，目標訂在 2020 年完成第二島鏈內的制海權。第三 階段為 2050 年後中國大陸海軍成為全球性或至少是泛太平洋區域的海上強權；
另主要海權思想除上述「近海防禦」外，在處理海洋爭端思想上採「加強海軍建 設」及「擱置主權、共同開發」等兩項23。
此時期的中國大陸在「加強海軍建設」中，除提出「建設一支強大具現代戰 鬥能力海軍」的目標外，亦強調中國大陸海軍建設規模除保持一定的數量外，人 員素質要好、組織體制要合理的等更高品質的近海防禦力量，發展戰略屬於國家 軍事戰略，是策劃和指導海軍建設與發展，規範了海軍建設與發展的方向，是海 軍建設與發展的根本依據。又於 1978 年 10 月開始，有關「擱置主權、共同開發」
的議題開始浮現在釣魚臺列島的問題上，時任中國大陸副總理鄧小平赴日簽署
「中華人民共和國和日本國和平友好條約」。之後更提出「擱置爭議，共同開發」
的主張，當時有日本記者向他提出釣魚臺問題，鄧小平答道「這個問題我們同日 本有爭議，釣魚臺日本叫「尖閣列島」，名字就不同，這個問題可以把它放一下，
也許下一代比我們更聰明些，會找到實際解決方法。」24在此時期，正是中國大 陸與日本關係建立了友好的里程碑的開始。
(二) 江澤民時期
在 1992 年 10 月第 14 屆中國大陸共產黨全國黨代表大會表示「今後軍隊的 使命將是維護祖國統一、領土完整以及海洋權益」，並於十五大及十六大報告中 納入「維護國家海洋權益」，將維護國家海洋權益與維護國家主權重要性並列，
換言之，除主權與領土以外，中國大陸軍隊未來的任務主軸，亦將海洋權益納入
23 「論毛澤東海軍發展戰略思想」，人民網，http://www.people.com.cn/BIG5/shizheng/8198/30446 /30451/2210767.html （2015 年 3 月 18 日閱覽）。
24「中日和平友好條約的簽訂」，中國共產黨新聞網，http://theory.people.com.cn/BIG5/49157/4916 3/8687308.html （2014 年 7 月 27 日閱覽）。
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主要任務，促使海軍現代化，於 1997 年鼓勵中國大陸海軍「建立國家的海上長 城」25。
除認軍事力量是保衛國家領土和主權完整基本力量外，更強調重視海洋經濟 安全，當今海洋安全不再單指海洋政治、軍事安全，尚包含海洋經濟、科技、文 化、生態安全等面向。
(三) 胡錦濤時期
自 1998 年起，中國大陸固定每二年發布國防白皮書，以消彌外界對其軍事 缺乏透明度之疑慮， 2004 年之白皮書顯示，過去僅強調主權與領土完整之內容，
首次正式將海洋權益納入國家安全的目標與任務中26。2009 年 4 月 23 日中國大 陸為紀念海軍建軍 60 週年，在山東青島附近黃海海域，由胡錦濤親自舉行海上 閱兵，受校閱武器裝備全部為中國大陸自行製造，包括最受矚目的長征 6 號、長 征 3 號核動力潛艇以及長城 218 號、長 10 城 177 號常規動力潛艇，且有俄羅斯、
美國、印度等 14 國 21 艘艦艇前往參加，是中國大陸海軍史上規模最大的多國海 上閱兵活動，並宣示發展遠洋海軍外，已正式啟動建造航空母艦工程。
該時期中國大陸在政策與資金上扶持海洋經濟發展，並表示將發展遠洋海軍，
且伴隨著將海軍視為保護海上航道安全的主力，中國大陸建立遠洋艦隊的企圖，
進而引起各國家對其海軍及海上執法機關未來發展動向的關注。
(四) 習近平時期
於十八大會議正式提出了建設「海洋強國」納入國家發展的大戰略中，報告 中以「提高海洋資源開發能力，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國」文字確 定「建設海洋強國」概念，說明「海洋強國」已被中國大陸納入國家大戰略中，
海洋政策也上升至前所未有的戰略高度，堅持維護國家主權、安全、發展利益，
25 「江澤民在中國共產黨第十四次全國代表大會上的報告」，人民網，http://cpc.people.com.cn/G B/64162/64168/64567/65446/4526308.html （2015 年 6 月 14 日閱覽）。
26 「2004 國防白皮書」，中華人民共和國國防部，http://www.mod.gov.cn/affair/2011-01/06/conten t_4249947.htm （2015 年 5 月 18 日閱覽）。
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維護海洋權益，之後，中國大陸中央政治局於 2013 年 7 月 30 日於建設海洋強國 研究進行第 8 次集體學習再表示：「分四個面向，其一是提高海洋資源開發能力，
著力推動海洋經濟向質量效益型轉變；其次是保護海洋生態環境，推動海洋開發 方式向正面循環再利用轉變；第三則是發展海洋科學技術；第四則是維護海洋權 益，推動海洋維權」27。由上述可知中國大陸建設海洋強國戰略的內涵，從各時 期之演變迄今，已包括了海洋經濟、海洋生態、海洋科技、海洋權益等四個方面。
二、 體制演變
隨著中國大陸領導人之更替，海上執法體制已不能適應新形勢發展的需要，
各種深層次的矛盾逐漸凸顯出來。從表面上看，現行的海上執法體制應屬於「各 司其職」的模式。但實際上，職能重複及重疊的現象嚴重。再加上執法效率低下 等現象的大量存在，導致海上執法體制已不敷新時代的要求了，而從中國大陸海 洋管理體制的演變，大致可分為歸納有下列階段：28
(一) 分散管理階段
自 1949 至 1963 年期間，由於對海洋價值認識不足，形成了重「陸」輕「海」
的防衛思想，海洋開發戰略不夠明確，對海上執法力量建置不夠重視，致難以有 效控制海權。隨著海洋管理規模的不斷擴增，各部門及地區之間，浮現出重複建 設、執法力量分散之現象，不僅阻礙中國大陸海洋體制的建設和發展，更不利於 保護的海洋權益。
當時中國大陸海上實力，與海洋強國相較之下，明顯落後，加上執政單位對 於海洋權益不加重視之因素，導致周邊國家如日本、韓國、越南、菲律賓等，趁 機掠奪中國大陸海洋權益、島礁主權資源爭端等相關海洋利益，造成中國大陸目 前需處理嚴峻戰略態勢。以釣魚臺列嶼海域為例，島嶼主權各自表述，海域資源
27 「胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告」，人民網，http://cpc.people.com.cn/n/
2012/1118/c64094-19612151.html （2014 年 4 月 14 日閱覽）。
28 「南海權益保護與海洋競爭力培植」，中國社會科學院亞太與全球戰略研究院，http://niis.cass.
cn/upload/2012/12/d20121209001613751.pdf （2014 年 5 月 5 日閱覽）。
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無法有效運用，故欲效維護海洋權益，就必須建立統一規範的海上執法體制，建 設強大的海上執法機關。
(二) 海軍統管階段
1964 到 1978 年期間，中國大陸海洋管理工作由海軍統一管理（期間歷了中 央軍委代管、海軍統管等階段)，並且成立國務院直屬的對整個海洋事業進行管 理的國家海洋局。這此階段中，通過集中全國海洋管理力量，統一組織管理全國 海洋工作, 對於海洋科學研究調查，特別是國防建設事業做出了重大貢獻，此時 的海洋管理體制仍是局部統一管理基礎上的分散管理體制29。
然而，海軍統管的軍事色彩過於濃厚，各種管理體制與海洋管理的要求不符 合。使用海軍實施海洋管理，除與國際發展趨勢相背離外，更不利於海洋管理的 常態化，難以維護中國大陸海洋權益，又易造成外交事務推展不利，形成外交糾 紛和國際爭端。
(三) 分散業管理體制階段
1979 至 2013 年期間，改革開放後，中國大陸的海洋執法隊伍是維護國家海 洋權益和實施海洋綜合管理的重要保障，各相關海上執法機關及單位在發展過程 中，行政執法管理相互混淆在一起，重複檢查及重複建設問題突出，中央及地方 海洋主管部門，各自為政，多頭執法且管理分散，導致執法效能不高，維權能力 不足。長期以來，中國大陸是以海監、漁政、海事、邊防、海關等為行政執法隊 伍及海軍為軍事執法隊伍的分散型海上執法體制。
1979 至 2013 年期間，改革開放後，中國大陸的海洋執法隊伍是維護國家海 洋權益和實施海洋綜合管理的重要保障，各相關海上執法機關及單位在發展過程 中，行政執法管理相互混淆在一起，重複檢查及重複建設問題突出，中央及地方 海洋主管部門，各自為政，多頭執法且管理分散，導致執法效能不高，維權能力 不足。長期以來，中國大陸是以海監、漁政、海事、邊防、海關等為行政執法隊 伍及海軍為軍事執法隊伍的分散型海上執法體制。