兩岸海域執法制度之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院國家安全與大陸研究碩士在職專班碩士論文. 指導教授：邱坤玄博士. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 立兩岸海域執法制度之研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. 研究生：林韋呈. v. 撰. 中華民國一百零四年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 謝. 誌. 時光飛逝如梭，研究所的學習過程轉眼間就過了，這段期間無論在工作、學業及家庭，都有了新的里程碑，回顧這段時間以來的緊湊生活，實在難以想像當初是如何熬過來的，一路走來，除了感謝，還是感謝。本論文得以如期完成，首應感謝指導教授邱坤玄老師的悉心指導，從訂定研究題目、資料彙整蒐集、綱目架構擬定、初稿修改及口試排定等，恩師不嫌駑鈍，諄諄教誨，在治學處世上，不斷給予鞭策與期勉，一句「前途是光明的；道路是曲折的」，道盡學海無涯，唯勤是岸之真理；朱新民教授、朱蓓蕾教授於論文審查及口試期間，悉心審查拙文，並提供寶貴建言，致撰寫內容更能發揮淋漓盡致，遂使論文能順利完成，謹致上最誠摯的敬意與謝忱。. 政治大求學期間，承李院長明等任課師長傳授知識，賴欣儀助教熱心協助，得以戮立力於研究；感謝班上同學們在我學習的路途上相互鼓勵，交換及汲取各機關對於. ‧ 國. 學. 不同問題之觀點，並給予精闢的解析，使我眼界大開，獲益良多；也感謝論文小組同學濟威、世強、順康、卓軒、李震、宇健、駿弘、泰山、國彥及建霆的互勉. ‧. 互持，讓大家在口試進行得以順遂。. Nat. sit. y. 此外，工作岡位上的長官、同事及身旁親友們的鼓勵，更是我得以完成論文. er. io. 的最大支柱，特此感謝鄭副署長樟雄的勉勵，以及好友杜品樺同學各方面的協助，讓我課業及論文完成順遂；更感謝公關科的同仁在工作上的包容與支持，義. n. al. Ch. i Un. v. 哲前科長及振傑科長不厭其煩的指導公文撰擬與工作推動；幸芬、顯惠等在我公. engchi. 務繁忙之際，義不容辭的拔刀相助；溫恒幫忙論文的外文精闢翻譯，讓本文得以順利付梓。最後，僅以本論文獻給我最親愛的父母，因為有您們的養育與栽培，才有現在幸福的我；亦獻給我的老婆佳曄，在埋首書堆、戮力寫作期間，為這個家所付出的一切，讓我得以心無旁鶩完成重要的求學里程，謹一併致上最誠摯之謝意！韋呈. 謹誌於臺北 104年7月.


(5) 摘要海域執法儼然已成為全球化新興環境的核心議題，在面對周邊各國積極強化海洋經營管理策略及戰略部署的同時，我國更應該思考如何強化海洋政策作為，藉此與世界接軌，構建與各國間的等距平衡，從中獲得外交自主性，以確保國家最大利益。隨著聯合國海洋法公約的出現，為世界各國在海洋權益的維護上帶來全新的依循規範，各國為因應此一趨勢，均積極採取因應作為，以求國家利益最大化。兩岸同屬海岸線比例長的國家，且環境相似，加以兩岸文化相近，儘管在政治制. 政治大走向相當外，與周邊國家海域爭端情形亦多相牽連。儘管兩岸現況仍處於複雜政立. 度上有差異，但面對當今海洋趨勢卻有諸多相同點，除海域執法機關演進之制度. ‧ 國. 學. 治關係，但就海域執法合作部分，雙方都希望可以藉助發展經驗相互交流，並在對彼此都有利的情形之下展開合作，維護海洋權益，提升人民福祉。. ‧. 中國大陸挾著其崛起的大國氣勢，明確提出「海洋強國」的戰略目標，具體. sit. y. Nat. 透過整合內部海上執法機關，展現維護國家海洋權益之決心，積極鞏固和擴大其. io. al. er. 海洋的維權作為。面對中國大陸積極拓展海域執法力量的同時，臺灣應如何突破. v. n. 政治困境，在維護國家尊嚴與人民福祉的前提下，尋求兩岸海域執法合作之互利. i n C U hengchi 發展，已是現實環境所必須面臨的問題。. 關鍵詞：海域執法、海洋政策、兩岸合作、國家海洋局.


(7) Abstract With international communities’ awareness of marine development, the maritime law enforcement has become one of the core issues of globalized emergent environment. While the neighboring states have been actively promoting their strategies of marine management and deploying tactically, Taiwan should consider the ways to promote its marine policy and conduction, to connect with the world and keep diplomatic balance, and to ensure the nation’s interests. The announcement of the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) has established the guidelines for states to protect their rights and benefits. Hence, the states all actively adjust and modify their policies and regulations to seek nation’s interests. Mainland China and Taiwan both are countries with long coastlines and similar environments and culture. Although being different in political system, two sides have many viewpoints toward the trends of marine management in common. In addition to the similar institutionalization of maritime law enforcement, agencies of both sides are closely interconnected with the disputes of overlapping waters. Both sides express to protect their marine rights and benefits and the public’s interests by reciprocal exchange and experience sharing in regard to maritime law enforcement, both sides are still in the complicated political situation though. a. 立. 政治大. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. n. iv l C n The strategic goal of thehMainland i U is to become “marine e n g c hChina power”. The China shows the resolution to protect its marine rights and benefits by integrating domestic maritime law enforcement agencies. While facing the China’s actively strengthening its maritime law enforcement, Taiwan inevitably has to consider the possibilities and promotion of cross-straits cooperation on maritime law enforcement without compromising Taiwan’s dignity and the public’s interests. Keywords: Maritime Law Enforcement, Marine Policy, Cross-Straits Cooperation, State Oceanic Administration.


(9) 目錄目錄……………………………………………………………….....………………i 第壹章. 緒論………………………….………………………………………...……1. 第一節. 研究動機與目的.………..…………………… …………..………1. 第二節. 文獻回顧與分析.………………………………………...…………4. 第三節. 研究途徑與方法…………………………………..………………11. 第四節. 研究範圍與限制………………………………..…………………13. 第五節. 論文章節安排…………………………………..…………………15. 第貳章. 政治大. 海域執法背景與發展………….………….……………………17. 立. 海域執法的緣起與發展..........................................................................17. 第二節. 海域執法之概念及意涵..........................................................................20. 第三節. 海域執法之特點及重要性..............................................................21. 第四節. 小結..........................................................................................................26. ‧ 國. ‧. y. Nat. io. sit. 兩岸海域執法機關之發展..............................................28. er. 第參章. 學. 第一節. 第一節. 我國海域執法機關沿革與組建...............................................29. 第二節. 中國大陸海域執法機關沿革與組建.……………….………………41. 第三節. 兩岸海域執法機關之發展比較…………….………….…..……53. 第四節. 小結…………………………………………………………………58. n. 第肆章. al. Ch. engchi. i Un. v. 兩岸海域執法機關之合作與挑戰……………………………62. 第一節. 兩岸海洋政策特點及合作案例探討……………………………62. 第二節. 兩岸海域執法機關實務探討….………….…………….………79. 第三節. 兩岸海域執法機關合作之發展與限制……..………….…..……91. 第四節. 小結…………………………………………………………… 95. i.

(10) 第伍章. 結論……………......…………………..………......………96. 第一節. 研究發現.…………..…………………………………………… 96. 第二節. 後續研究方向.………………………………………………………100. 第三節. 我國應有之作為與限制.……………………………………………101. 參考文獻…………………………………………………………….……………110. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i Un. v.

(11) 第壹章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 一、研究動機新時代的海洋世紀隨著時代變遷且海洋資源開發技術不斷增長下，海洋在國家發展戰略中的地位也越來越重要，而各國為維護海洋權益而引起的國際爭端日益頻繁，也更受國際社會關注，國際間由傳統之領土爭奪轉至海洋利益保衛戰，使得海洋安全環境也開始起了根本性的變化，海洋不再僅僅是提供人類交通運輸. 政治大. 的水上道路而已，更是蘊藏著海洋之生物與非生物資源的開發與管理以及沿海國. 立. 利益延伸的海上寶藏，海權之爭己經成為國際戰略競爭的熱點，尤其是我國位處. ‧ 國. 學. 亞太地區，周邊海域更有其獨特地理環境，使得海域內產生島嶼主權爭端、領海、. ‧. 鄰接區、專屬經濟區和大陸礁層等海域劃界衝突，儘管現階段周邊各國在這些爭端上尚能相互克制，但是對各自的海洋利益主張卻未因此而消退，現階段僅是運. y. Nat. n. al. er. io. 傳統大規模軍事衝突。. sit. 用海上執法力量取代軍事力量，以求能降低敏感性，希望以和平解決方式，取代. Ch. i Un. v. 2012 年 11 月，中國大陸總書記胡錦濤宣讀的中國大陸「十八大」報告中，. engchi. 特別強調「提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。」12013 年 3 月 10 日，中國大陸首度對外提出國務院機構改革和職能轉變方案，內容提到國家海洋局將以中國海警局名義展開海上維權執法，並設立高層次議事協調機構「國家海洋委員會」，國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔，在不改變原國家海洋局組織架構下，整併了海監、海警、漁政、海關等單位重新組建國家海洋局，由國土資源部管理，對外以. 1. 「建設海洋強國」，人民網，http://world.people.com.cn/GB/8212/191616/353629/ 月 24 日閱覽) 。 1. (2014 年 5.

(12) 中國海警局名義開展海上維權執法。2相關業務接受公安部指導，並配備各項武器裝備，屬於「副部級」單位，為具有司法警察身份之「準軍事化」隊伍。並於 2013 年 7 月 22 日於北京正式掛牌運作。3 而我國海上專責執法機關則是在 2000 年 1 月 14 日，由立法院三讀通過有關設立海洋執法專責機構的五項法律案，並由總統於同年 1 月 26 日公布，行政院海岸巡防署及其所屬海洋巡防總局、海岸巡防總局及海岸巡防總局以下之各地區巡防局等海岸巡防機關亦隨即於同年 2 月 1 日掛牌成立。雖成立專責海上執法機構，然海洋事務卻仍分散於我國不同部會負責，舉凡國家安全、主權爭議、海洋科學研究、生態保育、海洋產業、海底資源探勘與開發，都無統一專責之法定主. 政治大. 管機關。由於海洋政策欠缺統籌指導，故在海洋事務發展之政策方針，大部分係. 立. 由下而上的個別需求，較少由上而下內整體性考量，也因此常衍生海洋事務資源. ‧ 國. 學. 配不當或與國家海洋目標無法相結合之情形。. ‧. 藉著探討兩岸海域執法機構，可以發現到崛起中的中國大陸伴隨其逐漸成長的經濟實力，已使其更有能力建置強大的海洋武力及掌握實質控制權，緊接而來. y. Nat. er. io. sit. 的是中國大陸開始以實際行動關切其海洋權益並積極爭取其國家利益最大化。具體的表現即是透過海上執法機關的整併，堅定其與鄰國海域的主權紛爭之立場，. n. al. Ch. i Un. v. 由此可知中國大陸所展現的企圖心與日俱增。而在全球化的環境下，各國紛紛開. engchi. 始察覺到中國大陸的海洋政策將使其在亞太利益大受影響，這也為中國大陸擴建海洋武力的結果增添了更多的不確定性。兩岸特殊政治關係下，雙方海域執法機關未來究竟是該合作還是對抗？將會是我國在海洋政策上所首要面對的問題。二、研究目的. 2. 「中國海警局正式掛牌，終結九龍治海局面」，ETtoday 東森新聞雲，http://www.ettoday.net/ news/20130722/244964.htm （2014 年 11 月 25 日閱覽）。 3 國家海洋局海洋發展戰略研究所，中國海洋發展報告（北京：海洋出版社，2013 年），頁 261 。 2.

(13) 海洋事務由於其牽涉廣泛且跨越多項領域，因此其範疇往往難以加以清楚定義。學者胡念祖對於海洋政策的定義是：「處理國家使用海洋之有關事務的公共政策或國家政策」，而在對於海洋事務之執行，則有賴海域執法為手段，各國由於國情、歷史和地理位置各種不同，海上執法力量的體制、職能、隸屬關係等也各不相同。4在執法方式上，沿海國的海上執法力量主要分為兩大類型，其一即由單一執法機構實施集中統一的海上執法；另外則是以多個部門多個執法機構實施的分散的海上執法。兩岸海域執法機構成立背景因素雖有所不同，但在新型海洋國家發展思維下，共通點均是由分散的海上執法轉為單一執法方向推動，並期透過海上執法機關為手段，積極研究推動設立海域執法專責機構，希望能藉此統. 政治大. 一海洋事權機關，加強自身海域領土主權的利益維護，而為有效執行海域執法任. 立. 務。. ‧ 國. 學. 現階段兩岸海域執法機關所面對到的是，中國大陸在國家海洋局重組後，以. ‧. 中國海警局名義對外執法的同時，與我國海域執法機關之關係，如建立聯繫的窗口、交流管道與打擊海上犯罪之情報交換等等，是否有所影響。另外在政治因素. y. Nat. er. io. sit. 複雜以及海域執法能量差異的情況下，兩岸海域執法機關除了共同舉辦「海峽兩岸海上聯合搜救演練」外，中國大陸亦多次提出「兩岸聯合保釣」或「聯合捍衛. n. al. Ch. i Un. v. 南海權益」等議題，但另一方面，我國周邊海域卻經常多次遭到中國大陸漁船越. engchi. 界捕魚及海測船入侵從事非法監測，加上從海上走私大批毒品、非法入出國及我船舶因漁事糾紛遭挾持等海上犯罪事件未曾停歇，我國實應提出具體海域執法的立場及定位，以確保我國家尊嚴及安全。因此本文的研究目的可歸納為以下幾點：. 4. 1.. 海域執法的背景與發展？. 2.. 兩岸海域執法機關的沿革與組建？. 3.. 兩岸政治因素特殊情況下海域執法機關的合作發展與限制？. 胡念祖，海洋政策（台北：五南出版社，1997 年），頁 14。 3.

(14) 第二節. 文獻回顧與分析. 社會科學領域之研究經常須要藉助於文獻蒐集與分析，以助於研究人員瞭解欲研究之議題的基礎及研究程度；有方法有系統的文獻蒐集與分析，可以避免重複他人之研究，亦可繼續在前人既有的研究基礎上，以不同的面向角度切入做更深入的研究。5換言之，文獻探討可以將特定領域中，已被思考與研究過的資訊，彙集、摘要、整合，並提供未來研究之建議。6因此，本論文期藉由不同面向的文獻，瞭解中國大陸與臺灣兩國海域執法機關之組織編制，討論兩國之海洋政策與戰略、衝突與競合，並以國家安全的角度來切入探討兩岸就海洋權益上，海域. 政治大. 執法機關之合作空間及原則等，以為後續研究之參考。. 立. 在兩岸海域執法的研究領域中，兩岸及國外學者專家都有各種不同觀點的專. ‧ 國. 學. 書與期刊論文發表，尤其在東、南海爭議研究專書或報告中最多，因此，研究本項議題必須廣泛閱讀有關相關文獻資料，方能略窺其貌，瞭解兩國就海域執法之. ‧. 任務目標與方向，希望在雙方海洋政策中尋找出共通之處，進而作為推論兩國未. Nat. 一、兩岸海域執法的背景與發展. al. er. io. sit. y. 來對話與合作的可行性及限制。有關與本研究之文獻著作概分如下：. n. iv n C hengchi U 海洋不僅蘊藏豐富的生物和能礦資源，保存無數的水下文化和資產，也提供. 世代人們多樣性的功能和利益，可以說是國家社會發展的機會所在，舉凡資源、安全、環境、商務、航運、科學、文化都與海洋息息相關，卻也因此增添了海域執法的多元複雜性。我國針對海域執法之工作，長期以來係由內政部、國防部、財政部等單位，分別執掌相關事務，然因不同部會事權不一，導致衍生諸多困擾， 1999 年 3 月 18 日國家安全會議提案成立「海岸巡防專責機構」，經行政院研議後，成立籌備委員會，同時將行政院、考試院及國防部海岸巡防司令部、水上警察局、關稅總局等單位人員編成專案小組，籌劃編成整備工作，經研究後制定「海 5 6. 畢恆達，教授為什麼没有告訴我（臺北：學富文化，2006 年），頁 25。朱浤源，撰寫博碩士論文實戰手冊（臺北：正中書局，2008 年），頁 95，頁 223。 4.

(15) 岸巡防法」、「行政院海岸巡防署組織法」、「行政院海岸巡防署海岸巡防總局組織條例」、「行政院海岸巡防署海洋巡防總局組織條例」、「行政院海岸巡防署海岸巡防總局各地區巡防局組織通則」等五法草案。並於 2000 年 1 月 14 日，經立法院三讀通過，同年 1 月 26 日由總統公布，2 月 1 日海岸巡防署正式掛牌運作，並以「海域執法」、「海事服務」及「海洋事務」等為三大核心任務。7 中國大陸海岸線 18000 多公里，島嶼 6500 餘座，管轄海域近 300 萬平方公里，然在 2009 年起，美國總統歐巴馬提出南海涉及美國國家利益，推出戰略再平衡(strategic rebalancing) 的重返亞洲政策，高調介入東、南海海域及島礁爭端。 8. 另外面對日本右傾化亦導致中日海上對抗加劇，故中國大陸在十八大報告中提. 政治大. 出了「堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國」，針對面對國家海洋權益日益高. 立. 漲的今日及其與鄰國間的海上執法衝突日益頻繁，規劃建設一個「綜合、統一及. ‧ 國. 學. 高效的海洋管理機構」，根據此原則，中國大陸當局提出的方案是將目前的國家. ‧. 海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，進而重新組建國家海洋局，並且由國土資源部管理。其主. y. Nat. er. io. sit. 要職責是「擬定海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等」。「中國安全戰略報告 2013」亦對中國大陸成立中國海警局進行研究，. n. al. Ch. i Un. v. 並依中國大陸公佈資料推判主要組織架構、採用法規有概略介紹，並指出中國大. engchi. 陸在「十二五」期間，為強化海上執法能量，在成立海警局後，如何調整原海監、漁政、公安邊防海警及海上緝私員警等機關之間的權限與任務。9有關研究中國大陸海上執法單位整併規劃方面，現有中國大陸白俊豐先生，在「海洋開發與管理」所發表的「中國海洋員警建設構想」文章，陳楊波，周偉在「新東方」所著之「強力建造國家海岸『執法航母』—關於中國海警局設置的設想和建議」，10王. 7. 邊子光，各國海域執法制度（臺北：秀威資訊科技，2012 年），頁 51-65。張書瑋，「中共對冷戰後美日同盟的評估：和平崛起論的困境」，國立政治大學東亞研究所（2005 年），頁 5。 9 「國務院辦公廳關于印發國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定的通知」，中華人民共和國中央人民政府，（2014 年 6 月 5 日閱覽）。 10 陳楊波，周偉，「強力建造國家海岸『執法航母』—關於中國海警局設置的設想和建議」，新 5 8.

(16) 秀芬女士在「大連海事大學學報」發表「中國海洋行政執法主體研究」一文，11 代傑在「管理觀察」內發表「廣東省海上執法體制現狀及對策」， 12朱明江、蔣健林、周世瑜在「國防」雜誌中，發表「海南省行政執法船艇參與海軍海上管控演習」，13何忠龍、任興平、馮永利在「海洋開發與管理」所著「統一執法隊伍是我國海上執法的最佳選擇」， 14呂建華在「中國海洋大學學報」所著的「論我國海洋區域執法的協調機制建構」， 15呂寧在「海洋開發與管理」所著「春暉映萬裡碧海鑄利劍—中國海監東海維權執法支隊成立兩周年記」，16郁志榮在「海洋開發與管理」所著「我國海洋法制建設現狀及其展望」、17「淺談『中國海監』在海洋執法監察中的法律地位」18，「淺談對海洋權益的定義」，19於傑、趙薇在. 政治大. 「世界海運」中所著之「『海洋強國』背景下中國海警局之設立與展望」，20黃瑩. 立. 瑩在「祖國」所撰之「海洋局的重組」等文章，21均可作為本文撰寫之參考。. ‧ 國. 學. 中國大陸對於海上的執法機關演變，原本是透過邊防海警、海監、海事、漁. ‧. 政、海關等五個部門來完成，然而因為力量分散，各部門又各自為政，導致執法局面混亂而常處下風且資源不易集中；造成執法資源浪費。中國大陸為有效加強. y. Nat. er. io. sit. 海洋資源保護和合理利用，維護國家海洋權益，於是有了整合海上執法力量之變革。大陸學者郁志榮在「海洋開發與管理」所著「我國海洋法制建設現狀及其展. n. al. Ch 東方（海口），2013 年第 6 期，頁 17-21。 11. engchi. i Un. v. 王秀芬，「中國海洋行政執法主體研究」，大連海事大學學報（大連），2005 年第 1 期，頁 16-18。 12 代傑，「廣東省海上執法體制現狀及對策」，管理觀察（北京），2010 年第 28 期，頁 54-55。 13 朱明江、蔣健林、周世瑜，「海南省行政執法船艇參與海軍海上管控演習」，國防（北京），2011 年第 9 期，頁 46。 14 何忠龍、任興平、馮永利，「統一執法隊伍是我國海上執法的最佳選擇」，海洋開發與管理（北京），2007 年第 2 期，頁 54-57。 15 向力，「海上行政執法的主體困境及其克服—海洋權益維護視角下的考察」，武漢大學學報（湖北），2011 年第 5 期，頁 82-87。 16 呂寧，「春暉映萬裡碧海鑄利劍—中國海監東海維權執法支隊成立兩周年記」，海洋開發與管理（北京），2010 年第 8 期，頁 41-43。 17 ，海洋開發與管理（北京）郁志榮，「我國海洋法制建設現狀及其展望」，2006 年第 4 期，頁 29-34。 18 郁志榮，「淺談『中國海監』在海洋執法監察中的法律地位」，海洋開發與管理（北京），2002 年第 1 期，頁 49-50。 19 郁志榮，「淺談對海洋權益的定義」，海洋開發與管理（北京），2008 年第 5 期，頁 25-29。 20 於傑、趙薇，「『海洋強國』背景下中國海警局之設立與展望」，世界海運（大連），2014 年第 1 期，頁 5-7。 21 黃瑩瑩，「海洋局的重組」，祖國（北京），2013 年第 6 期，頁 34-35。 6.

(17) 望」，並指出因為現有人員素質低落，基本法律素養欠缺，未能公正執法且多有使用錯誤條例及舉發裁量標準不等，以致時常發生處罰裁量不合理或縱放嫌犯之情形，使得中國大陸迄今仍尚未建立起成熟完備的海上執法體系，故亟需在人員素質、法規修訂、執法裝備更新與組織等進行改善，22相關針對整併後之海警局研究可做為本文之參考。兩岸執法機關於海域執法層面，有著不同的考量與規劃，就中國大陸對於海域執法機關之整併而言，並不僅只於海域執法能量的提升，背後更著重的是想要真正成為海權大國的算計，並期透過海域執法單位，確保其海洋利益、能源安全及海上交通線的暢通，用執法為口號，以非軍事衝突之方式來面對美、日安保的. 政治大. 擴大範圍、兩岸問題及南海島礁主權及資源的爭議等各項的挑戰，再挾著龐大的. 立. 經濟實力，促使東南亞各國能夠對中國大陸採取所謂「扈從」的政策，如此一來. ‧ 國. 學. 中國大陸便能以「和平崛起」的區域大國的姿態，正正當當的「走向海洋」，並. ‧. 有效運用與保護其海洋利益與海上交通線的安全。. sit. y. Nat. 二、兩岸海域執法機關之合作與挑戰. n. al. er. io. 有關兩岸海域執法機關之合作，實務上目前以海巡署在行政院大陸委員會政. i Un. v. 策指導及法務部授權下，透過「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」之簽訂，. Ch. engchi. 另針對兩岸聯合搜救部分，則已多次舉辦「海峽兩岸海上聯合搜救演練」，這是兩岸海域執法機關針對特定的海洋事務上，於官方之實質合作項目，但在現階段複雜的政治因素之下，未來的合作模式及發展底限，是否能保持常態甚至有所進展，則有賴更進一步之探討。武漢大學教授祝捷在台灣研究集刊中，提出對於兩岸涉海事務交流合作的深化，兩岸進行海域執法合作的意義逐漸為兩岸所認同。而構建兩岸海域執法合作的模式，則成為兩岸海域執法合作模式的重點。也提到對於兩岸海域執法合作模. 22. 郁志榮，「海洋無証傾倒行政處罰自由裁量合理性應用研究」，海洋開發與管理（北京），2005 年第 4 期，頁 49-56。 7.

(18) 式，將遭遇兩岸「一中爭議」及其由此衍生的「承認爭議」、「兩岸海域法制之衝突」以及海域執法部門對口等困境有待克服。並有針對兩岸海域執法合作模式，提出有關執法海域、聯繫主體和合作形式等三項要素及執法模式、協商執法模式和合作執法模式等三種具體模式23，相關探討內容均是本文研究之參考。另針對兩岸海域執法合作部分，台灣學者張子揚於東海大學主辦之第四屆海洋事務論壇研討會中，發表之「海洋事務與兩岸合作新思維的理論基礎」文章提到，針對海洋事務可以分成四大區塊，和平利用國際海上要道、有效開發和養護海洋生物與資源、公平劃分海域疆界、和平解決海洋爭端。從這四個面向出發，先評估兩岸在這些方面的現況，再探討兩岸在海洋事務合作的可能方向與瓶頸，. 政治大. 最後再提出兩岸在海洋事務合作的優先順序24。學者蔡明彥亦提出有關海域執法. 立. 之打擊海上犯罪、海盜與海上恐怖主義等議題，涉及的任務相當多元，包括確保. ‧ 國. 學. 本國沿岸安全、提升本國決策反應機制、建立政府跨部門合作網絡及加強海上攔. ‧. 截能力，尤其海上犯罪行動在活動範圍上，常具備跨國域與跨海域的特質，因此海洋安全架構發展的主要重點在於建立起跨國性的合作機制，亦針對有關分享情. y. Nat. er. io. sit. 報與聯合執法提出相關建議25。學者孫國祥及林泉忠，對有關兩岸海域執法在南海議題等海洋事務上之合作，則認為彼此應有廣泛的空間。但也指出就臺灣方面，. n. al. Ch. i Un. v. 針對兩岸相關事務之合作，承受三個層面的對立，包括國內、兩岸和國際，國際. engchi. 方面，更是涉及台灣對東南亞的政策以及對美日的戰略前導。26因此有了對於兩岸海洋事務議題的合作不應好高騖遠之觀念，以上各學者之觀點可作為本文研究有關兩岸海域執法部門合作討論之參考。. 23. 祝捷，「論兩岸海域執法合作模式的構建」，台灣研究集刊，2010 年第 3 期，頁 27-34。張子揚，「海洋事務與兩岸合作新思維的理論基礎」，發表於第四屆海洋事務論壇研討會（台中：東海大學，2010 年 5 月 12 日），頁 14-19。 25 蔡明彥，「海洋安全合作架構的發展與實踐」，發表於第四屆海洋事務論壇研討會（台中：東海大學，2010 年 5 月 12 日），頁 12。 26 孫國祥、林泉忠，「兩岸南海務實合作芻議」，明報月刊網，http://www.mingpaomonthly.com/cf m/Archive2.cfm?File=201409/pv/01a.txt（2014 年 11 月 27 日閱覽）。 8 24.

(19) 行政院海岸巡防署於《2014 年海巡報告書》中，提出有關兩岸合作於海上攔截巴拿馬籍貨輪，查獲毒品案等有關兩岸海上共同打擊犯罪之具體成效。27另針對兩岸搜救之合作交流，提出相關未來策進作為，包括搜救演練的規劃及推動與周邊國家搜救演練及交流等。28可作為本文在探討兩岸海洋政策與共同合作模式之參考。在海洋戰略層面，楊明杰主編之《海上通道安全與國際合作》一書指出，大海是謀劃戰略的戰場，是合作的搖籃，海洋權益、海上通道、海運安全、海洋資源及海權體系是國家戰略的重要組成，海洋安全戰略是一國根據其對本國面臨的海上威脅的判斷，運用其海洋力量，維護其海洋利益的方略。29中國大陸作為一. 政治大. 個發展中國家，遠洋戰略能力有限，缺乏海上安全的有力保障，而中國海洋力量. 立. 的發展與崛起，可能引發美、日等海洋強國擔心打破現有的勢力均衡，使「中國. ‧ 國. 學. 威脅論」不斷發展。30然而中國的海上安全環境仍得面臨挑戰，與海上鄰國及區. ‧. 域外大國在海洋問題上的摩擦增多，加以美國高調重返亞洲，周邊海域之外的大國加強對區域內事務的滲透及參與。以東海及南海爭端為例，周邊的一些國家希. y. Nat. er. io. sit. 望問題國際化，邀請區域外國家利益的介入，使爭議海域局勢更為錯綜複雜，亦給中國海洋發展帶來挑戰，針對中國大陸海洋的發展與周邊海洋的政治、經濟、. n. al. Ch. i Un. v. 環境和生態密切關聯，中國如何制定完善、成熟、系統的國家海洋發展戰略？發. engchi. 展海洋環境資源、海洋科研調查、海洋開發、海洋水文氣象保障、海洋防衛及海洋管理等海域執法原則，都是本文研究及參考之重要來源。我國學者蔡東杰所著《當代中國外交政策》則分析歸納中國大陸 1949 年建政以來各時期的外交政策，認為中國大陸採取軍事行動與經濟開發並重方式，對周邊國家採行之「睦鄰政策」係為中國大陸創造和平發展的環境，以全力發展經. 27. 海巡署「海巡報告書」編纂委員會，2014 海巡報告書（臺北：海巡署，2014 年），頁 12。同前註，頁 44-46。 29 楊明杰主編，海上通道安全與國際合作（北京：時事出版社，2005 年）。 30 中國現代國際關係研究院海上通道安全課題組，海上通道安全與國際合作（北京：時事出版社，2005 年）。 9 28.

(20) 濟現代化。31兩岸除了政治議題外，針對主權及海洋權益等仍多有爭議，面對中國大陸積極提倡以和平方式處置，可做為探討我國對兩岸海域執法合作之參考。我國國防部於《中華民國 102 年國防報告書》指出，中國大陸對國際與區域事務之影響力逐步上升，但整體形勢仍然無法擺脫「一超多強」的格局，於 2013 年起，中國大陸總書記習近平昨當選國家主席，全面掌握黨、政、軍權力後，強調維護國家主權、領土完整、國家統一之「核心利益」，主張未來在處理東海及南海主權爭議等涉外關係議題時，除強化溝通、合作與互利等軟性訴求外，亦將持續表達其領土、主權絕不退讓之決心與立場。32而我國當前所島嶼主權與海洋權益紛爭，以釣魚台列嶼及南海島嶼主權牽涉範圍較為複雜，近年來，更有. 政治大. 與他國執法船舶對峙或衝突行動之情事，我國秉持「主權在我、擱置爭議、和平. 立. 互惠、共同開發」之基本原則，呼籲相鄰東海、南海各島礁之國家自我約制，透. ‧ 國. 學. 過協商、對話機制解決紛爭，避免造成武裝衝突局勢。並藉由持續強化海上巡防. ‧. 能量，以軍事力量為後盾，維護我島嶼主權、海洋權益。33故研究中國大陸在海域糾紛之維護國家利益及積極面對挑戰的作法，可作為我國海洋戰略與東海政策. er. io. sit. y. Nat. 借鏡。. 分析兩岸執法機關之演變及沿革，差異最大的地方在於中國大陸針對其海域. n. al. Ch. i Un. v. 執法機關之整併，有較大的因素是因為與鄰國間的海上執法衝突日益頻繁，而我. engchi. 國海巡署則多以機關效能提升及海事服務等為主要考量因素，從實務面觀之，海巡署成立後所負責之海域執法事務涉及海洋資源的開發與生態保育、海上交通秩序、主權及主權權利之維護與海事安全、海洋與資源的研究及防杜不法情事等，所牽涉機關層面極廣，然綜觀全球性政府再造的潮流，所追求皆是小而巧為主要目標，故開始有了成立海洋委員會之規劃。而中國海警局之整併，則不斷加強其海域執法能量之提升，且從 2013 年 7 月 30 日中國大陸國家領導人習近平於中國. 31. 蔡東杰，當代中國外交政策（臺北：五南圖書出版社，2008 年）。國防部「國防報告書」編纂委員會，中華民國 102 年國防報告書（臺北：國防部，2013 年)，頁 27。 33 同前註，頁 57-58。 10 32.

(21) 大陸政治局所述：34「要陸海統籌，堅持走依海富國、以海強國、人海和諧、合作共贏的發展道路」、「大陸已有全面經略海洋的雄圖，不再只是高喊領海主權的主張，同時要以更明確的行動，實際開發海洋資源，獲取海洋經濟效益」，藉比較兩岸海洋政策之差異，研究兩岸海域執法機關的合作空間及限制在哪，則是本文所要探討的項目。. 第三節. 研究途徑與方法. 一、研究途徑. 政治大論文實戰手冊》定義，乃是指研究者對於本身之研究對象，是從哪一層次為出發立所謂研究途徑，依中央研究院史學研究所研究員朱浤源主編的《撰寫博碩士. ‧ 國. 就各有一組與之相配合的概念，作為分析的架構。35. 學. 點，去進行觀察、歸納、分類與分析。由於著眼點的不同(即研究途徑不同) ，. ‧. 本文所採研究途徑是制度研究途徑，也稱為機關研究途徑，指研究行政學相. sit. y. Nat. 關問題等，採取從制度的角度切入，藉由探討政府機關結構、特性、權責狀況及. io. al. er. 機關彼此關係的安排、實際運作狀況等層面，深入了解問題的癥結及解決之道等。. iv n C hengchi U 兩岸海域執法機關之制度異同及實務現況，進而對我國在海域執法機關之兩岸合 n. 文中就兩岸海域執法機關之結構制度、權責及實際運作狀況加以討論，透過研究. 作發展提出更有利之對策建議。二、研究方法研究方法係指用來蒐集及處理資料的手段，以及其進行的程序。社會科學應該要做的是探究事實真相進而解釋其發生原因。本論文研究方法係採用文獻分析. 34. 「習近平：進一步關心海洋認識海洋經略海洋推動海洋強國建設不斷取得新成就」，中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n/2013/0801/c64094-22402107.html （2014 年 11 月 29 日閱覽）。 35 朱浤源主編，撰寫博碩士論文實戰手冊（台北：正中，1999 年），頁 182。 11.

(22) 法、歷史研究法及比較研究法為主，同時以法律研究法為輔。茲就本論文研究方法分述如下： (一) 文獻分析法文獻分析法，是一種強調對研究議題有關的各類檔（資）料作探索性的比對分析，以利對某議題取得宏觀的歷史脈絡，藉以發現新事務，或是支持對某一主觀見解的看法。本研究藉由蒐集、閱讀官方的出版品、文獻、專書論著、期刊論文、報紙、雜誌與網路等資料的方法，將其彙整、歸納、比較與分析，進而應用於兩岸海域執法現況及兩岸海洋政策與海洋戰略合作發展與限制之討論。 (二) 歷史研究法. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 歷史研究法，係指盡可能依照時間先後順序，鋪陳重要歷史記載資料，藉檢驗歷史紀錄，尋求歷史事實真相，以組成一般原理之方法，在實作上包括史料之. ‧. 蒐集、檢驗、分析及解釋等四個主要步驟，其特點為：在某些限度內，此種研究. sit. y. Nat. 方法有助於我們瞭解過程、重建過去、解釋現在及預測未來。. io. er. 兩岸海域執法的演變、海洋政策與作為，均受到環境時代及政治環境變遷的. al. iv n C hengchi U 實加以歸納、整理、分析、描述，從中解釋其歷史的前因後果。同時採取歷史研 n. 影響，本論文在研究兩岸海域執法的同時，透過應用歷史資料與事例，對歷史事. 究方法的原則，蒐集、比較中國大陸與我國之海洋政策與海域執法機關之沿革等相關資料，以論述兩岸海域執法現況及執法機關之相互關聯性，綜合瞭解其形成發展事實，並提出未來合作之展望。 (三) 比較研究法比較研究法，係分析兩種以上的研究主題，找出其間的異同與優劣，將之歸納成趨勢、原則，以作為解決、改進問題的參考，應用此法，本研究主要就兩岸的海域執法機關發展沿革、海洋政策發展趨勢，進行比較分析，以找出存在之優劣，進而對我國海洋政策與合作戰略發展提出更有利之對策建議。 12.

(23) 第四節. 研究範圍與限制. 一、研究範圍就某種程度而言，兩岸在海域執法政策的推動方向尚屬一致，但進度上確有極大落差，對中國大陸而言是運用綜合國力從點走向面的開創，相對而言，台灣因國際地位的問題，對海域執法的操作往往因此轉較保守，然而我國內部民意對他國與本國之重大海域爭端問題卻十分關注，致使執政者面對沉重的民意及輿論壓力。尤其在牽涉到中國大陸之複雜政治因素，致使我國在海域執法上遭遇高度的結構性限制，無法更進一步創造兩岸海域執法合作的深入交流。. 政治大. 2013 年 3 月 10 日，中國大陸第十二屆全國人大審議通過《國務院機構改革. 立. 和職能轉變方案》，重新組建國家海洋局，以「中國海警局」名義開展海上維權. ‧ 國. 學. 執法，36主要目的如下：. 統合海警、海監、漁政、海關執法艦船、飛機，實力大增，加大執法力度，. ‧. 1.. 提升執法效能。. y. Nat. io. al. n. 洋強國戰略的一環。. sit. 透過整併海域執法機關，樹立強而有力的海上執法權威，使中國大陸成為海. er. 2.. Ch. i Un. v. 面對中國大陸捍衛主權、維護漁權及海洋利益的決心與能力，臺灣安全問題. engchi. 將直接面臨威脅，我國如何在爭端議題上，取得微妙的平衡點，因此，本文的研究範圍將以中國大陸重新組建之中國海警局為例，針對兩岸海域執法機關之現況探討為範圍。由於在影響海域爭端的因素中，很多時候沿海國常會藉由拉攏其他利益國家，利用其他強權國維護自身利益的心態，使爭端談判及範圍加益複雜，以東海及南海爭端為例，亞洲國家都期待藉引進美國於亞太區域勢力及集體力量與中國大陸對話、抗衡，而台灣由於政治因素特殊，在相關海域合作部分，美方亦多有意見及看法，因此本文將適度將美、日等區域強權的態度、策略作法與政策納入研究 36. 國家海洋局海洋發展戰略研究所，中國海洋發展報告（北京：海洋出版社，2013 年），頁 262。 13.

(24) 範圍，惟本文於研究過程中，仍以歷史為基礎，綜觀中國大陸海上執法組織及臺灣海域執法單位，因時空因素之演進情形為論據，並探討各自海洋戰略發展與海上執法機關做為之相關課題，作為研究兩岸海域執法互動的參考。最後，對臺灣海域執法政策及兩岸海域執法機關合作之發展提出實質建議與展望。二、研究限制對於研究中國大陸的政治而言，最困難的莫過於其官方資料取得的不易，相關資料的蒐集也很難藉由問卷調查或訪談方式取得，而本文的研究又因涉及國家安全、外交、執法、軍事等與海洋政策相關領域，許多相關的機密檔案無法使用，. 政治大. 特別是在海洋政策發展之戰略上，尤其是硬實力之層面，在研究方法上僅能使用. 立. 文獻分析法及歷史研究法進行，例如：從兩國的官方聲明、新聞公布的資料及高. ‧ 國. 學. 層領導人的談話及各類專書、期刊等論文著作，來蒐集、分析及彙整。至於政策決定之過程資料，更是不易取得，且亦無解密公開之時日，故大幅增加資料收集. ‧. 的困難度，因此本論文僅能就目前已能公開取得之相關資料進行論述；另在我國. Nat. sit. y. 海洋事務部分，因基於國際現實政治與國家主權問題的考量，導致諸多海洋政策. al. n. 能以官方公佈為準。. er. io. 於推行上受到許多限制，執行成效不彰且多窒礙難行，故所蒐整到之相關資料僅. Ch. engchi. i Un. v. 本論文所探究之海域執法政策層面，可能隨著關鍵性突發事件的發生，影響未來決策發展過程、趨勢與結果，在海洋政策的發展過程，以至於最後之結論間，存在許多難以掌控的變異因數，例如：台灣廣大興案的發生，造成了臺菲兩國在海域執法部署及政策之改變，臺灣輿論更是瞬間將著眼於東海爭端之視線轉而聚焦到南海議題上，由此可知針對海域之執法及海洋利益大受重視，且強大的輿論壓力甚至影響了政府的決策運作。可見在海洋發展事務及戰略上涵蓋範圍極廣，許多看似並無直接關聯，背後卻是牽一髮而動全身。然而要維護強大的海域執法機關，需要龐大預算或鉅額經費，故仍得仰賴國家的強大經濟實力為後盾，惟近年來在金融風暴席捲全球後，各國受創程度不同，衝擊絕大多數國家的經濟實力， 14.

(25) 基於國家永續經營之政策考量，預算編列之優先順序，勢必排擠國家的海洋發展，故本研究之建議，亦可能因全球化下之大環境改變或偶發性之重大突發事件而有所影響，致未來發展過程中，有別於預期之結論。. 第五節論文章節安排本論文計畫區分緒論、本文及結論三個部分、五個章節，其中第壹章為緒論、第伍章為結論外，本文以三章十二節分析海域執法之背景與發展、兩岸海域執法制度發展情形及對兩岸海域執法機關之合作與挑戰等，各章節安排與探討的內容概略如下：. 政治大. 第壹章為本文的緒論，文中分為五節，首先敘述研究動機與目的，其次作文. 立. 獻回顧與分析，說明本文的研究途徑與方法後，解釋本文的研究範圍與限制，最. ‧ 國. 學. 後是作本篇論文章節安排。. ‧. 第貳章分析海域執法之背景與發展，文中分為四節。第一節探討海域執法的緣起與發展，第二節探討海域執法之概念及意涵，第三節探討海域執法特點及重. y. Nat. er. io. sit. 要性，第四節作為小結。. 第參章分析兩岸海域執法機關之發展，文中分為四節。第一節探討我國海域. n. al. Ch. i Un. v. 執法機關之發展，第二節探討中國大陸海域執法機關之發展，第三節探討兩岸海. engchi. 域執法機關之發展比較，第四節作為小結。. 第肆章分析兩岸海域執法機關之合作與挑戰，文中分為四節。第一節探討兩岸海洋政策特點及合作案例，第二節探討兩岸海域執法機關實務現況，第三節探討兩岸海域執法機關合作之發展與限制，第四節作為小結。第伍章為本文的結論，文中將歸納各章重點，對兩岸海域執法政策之合作與限制提出研究發現及後續研究方向建議。論文章節概如以下所示：. 15.

(26) 緒論. 第一節. 研究動機與目的. 第二節. 文獻回顧與分析. 第三節. 研究途徑與方法. 第四節. 研究範圍與限制. 第五節. 論文章節安排海域執法背景與發展. 第一節. 海域執法的緣起與發展. 第二節. 海域執法之概念及意涵. 第三節. 海域執法之特點及重要性. 第四節. 小結. ‧ 國. 學. 第參章. 立. 政治大. 兩岸海域執法機關之發展. 第二節. 中國大陸海域執法機關沿革與組建. 第三節. 兩岸海域執法機關之發展比較. 第四節. 小結. n. al. er. io. 第肆章. Ch. 兩岸海域執法機關之合作與挑戰. engchi. 第一節. 兩岸海洋政策特點及合作案例探討. 第二節. 兩岸海域執法機關實務探討. 第三節. 兩岸海域執法機關合作之發展與限制. 第四節. 小結. 第伍章. ‧. 我國海域執法機關沿革與組建. Nat. 第一節. y. 第貳章. sit. 第壹章. 結論. 第一節. 研究發現. 第二節. 後續研究方向. 第三節. 我國應有之作為與限制. 16. i Un. v.

(27) 第貳章. 海域執法背景與發展. 所謂海域執法，是指一個國家具體實現其海洋政策的執行手段。海洋政策是沿海國為落實其海洋領域的任務及目標所制定的行動準則，屬於實現國家海洋利益的政治行為，而海域執法就是其付諸行動的力量。隨著時代的變遷及發展，二十世紀後半葉以來，各國都將發展海洋經濟做為國家重要的戰略，海洋對人類社會的功能及用途，也開始逐步朝多元化發展，其中又以戰略地位最為重要，1994年生效的《聯合國海洋法公約》，即是因為各國在開發與利用海洋資源的步伐不斷加快之下，國際間在海洋權益爭奪日益加劇所演變而來，由此可知，海洋已經成為沿海各國維持其經濟發展的一大重要板塊，. 政治大應新時代的變革，希望能以此促進經濟、海洋綜合管理、資源環境保護及海洋科立各國為維護其國家海洋利益，貫徹國家海洋政策，無不針對海域執法機關做出適. ‧ 國. 學. 技等統籌性協調發展。總括而言，海域執法是屬於一種特殊的行政執法，是指有海域執法權的行政機關，包括政府及其職能部門，依照法定職權及程序，對海洋. ‧. 環境、資源、海域使用和海洋權益等相關的海洋事務，實施監督檢查的執法行為。以我國為例，就是指在海域執法的機關，即行政院海岸巡防署，而機關執行的法. y. Nat. sit. 規，則是與海域相關的法律條例，如《海關緝私條例》、《懲治走私條例》、《海. n. al. er. io. 洋污染防治法》及《漁業法》等，並以此做為海上執法之依據。. Ch. i Un. v. 第一節海域執法的緣起與發展 engchi 海域執法就字面意義而言，其實就是表示「在海域執行相關法規」的意思，是一種管轄權延伸到海上的概念，傳統上，國際法所謂的「管轄」，是指國家在特定空間或對於特定空間之人或物所為之行為1，並為國家主權的表徵。國家的管轄權則是指國家制定、頒布並執行法律和命令的權威作為，由國家管理、約制並規範事件和行為的權限2；一般而言，管轄之形成，概略可分為下列三個部分，亦即管轄主體、管轄作為及管轄客體。「管轄主體」之所以得行使管轄作為，並要求管轄客體必須遵守應作為或不作為之義務，最重要的原因在於管轄作為之行. 1 2. 黃異，國際法（臺北市：新學林出版股份有限公司，2010 年 12 月)，頁 205。陳治世，國際法（臺北市：臺灣商務印書館股份有限公司，1999 年 12 月），頁 221。 17.

(28) 使時，必須具有其最高權力的特性，迫使受管轄的客體必須服從不得抗拒，否則就得承擔相對受處罰之後果。此種最高權力特性，最初可能是某種群體認知或道德規範等發自內心的拘束意識所衍生，或者是具體的強制力量，比如統治者與被統治者之主從關係，而逐漸演變成現今所謂「法律」的概念，以「法律」將管轄予以實體化及規範化。在特定法律所形成的秩序架構下，管轄主體得依照法律之規定來行使具體的管轄作為，管轄客體則必須遵守法定之作為或不作為義務，否則即須面對違法之法律制裁。然而既然海域執法是牽涉到對其他國家管轄權的行使而制定，可以預見的是國際間各個國家在海域執法制定的出發點及背景，必然依據該國之海洋利益而有所不同，各國在分階段的歷史發展過程中都有不同的海域執法政策，故在不同時期之下國際海洋政治環境中，海洋觀念和海洋政策也經. 政治大. 常有所更動與演變，就歷史演進而言，海域執法略可分為下列三個發展階段：一、防衛階段. 立. 一般而言，傳統上的海洋觀念和政策主要著重在保衛國家海防的方面，認為. ‧ 國. 學. 大海是國家領土防衛的重要屏障，領土國往往因為國際或國內政治環境因素，為. ‧. 了保障自身國家的安全與國內政治權力穩定，首要任務之一就是要建立抵禦來自海洋侵略的防衛軍隊，3如海軍等，其最大作用是透過防堵來自海洋的威脅以保. Nat. sit. y. 衛內陸安全，無論是所謂的近岸防衛或者是近海防禦，這一時期最重要的戰略任. al. er. io. 務就是制定並實行維護海權的相關規定，透過所建立的海上武裝隊伍或海軍，積. iv n C 形成及海洋政策上，比較著重在軍事層面上的武裝及防禦海上威脅之設施建設 hengchi U n. 極對外表明國家維護主權和領土完整的立場，整體上，防衛時期對於海洋的觀念. 上。. 二、海洋產業發展隨著科技的日新月異，國際之間在社會、經濟、科技等多方面都有所突飛猛進的發展，海洋事業也正式進入高速發展的歷史新階段。先進的國家也開始將對海洋的工作重心防衛轉向從經濟的層面，尤其是海洋產業和涉海相關行業的發展，與之前的海洋防衛策略相比，在這一階段各國對海洋觀念和政策有了很大的修正及改變。國際間為了保障海洋經濟的迅速發展，紛紛推出擱置爭議、友好協商、雙邊談判、相互合作等解決海洋權益爭端的政策，以迎接海洋經濟發展，這也進 3. 邱文彥、黃向文主編，海洋戰略與海域治理 ( 新北市：台灣研究基金會，2014 年 7 月 )，頁 165。 18.

(29) 一步推生了所謂海洋憲法的《聯合國海洋法公約》。海洋產業隨著科技進步及社會之需求而發展，從1960年代以前，傳統的海洋漁業、海運業、海鹽業等三個初級產品型的產業，加上產品加值型的食品加工業、造船業、船用、漁用機具業等為主；到1960年至1980年間，大陸棚石油天然氣之開採、海砂開採業、海水淡化業、海洋養殖業、海洋礦產業等興起，一直到1980年後又有海洋能源利用、海洋休閒旅遊、海洋空間利用、海洋深層水、海洋環境保護、海洋安全服務、海洋保健品、海洋生物製藥、海洋生物基因工程及海洋科學園區等產業發展蓬勃而生，可以看出在此一時期的海洋產業發展工程，乃是由初級產品型、產品加值型、體驗服務型、進階提升至高科技產業型產業，朝多元化、高科技化與綜合化之方向發展，而海域執法的業務範疇也擴展到以保護相關海洋產業為首要任務。. 政治大緊接著來到21世紀，人類對開發利用海洋邁入一個新的時代，保護海洋環境立. 三、開發利用與保護. 及海洋資源的可持續利用，被大家列為海洋管理的重要議程之一。大家開始意識. ‧ 國. 學. 到海洋資源並非取之不盡、用之不竭，和傳統陸地上開採的資源一樣，都是需要. ‧. 適度開發且保育的，各國在海洋實力提升的同時，也開始體會到維護海洋資源的開發及保護的重要性，並陸續建立相關法規來管制有關海域水産資源的開發、水. Nat. sit. y. 産資源的自主管理、處罰等措施，其目的就是希望藉著有計劃的保育沿海水産動. al. er. io. 植物的繁殖，實現漁業的健康發展和水産品的安全供給。對外並管制其他國家對. iv n C 由上述時期的轉變可以得知，國家對海洋的發展會隨著社會生產力的不斷提 hengchi U n. 自己國家海域的破壞，逐步建構起以維護自己國家為最大利益的海洋戰略。. 升，各國對於海洋意識也隨之逐步提高，然而隨著沿海國的人口急速增加、社會經濟快速發展、工業發達及海洋資源無止盡的開發嚴重，進而引起一連串的生態環境問題，更直接或間接導致海洋生態系統的嚴重退化，且影響範圍不以國界為. 限，4故國際間開始認知到要建設海洋強國，首先就必須先能合理開發的利用海洋，除了提升海洋調查及研究能力，培育能提升海洋戰略性的新興產業外，更格外注重海洋發展的品質和經濟效益，才能不斷拓展海洋開發的深度及廣泛性，從上面三個不同時期與階段的海域執法模式演進中，可歸納得知隨著國際間對於海洋的需要面及政策面不同，海洋政策的發展都因此而有所精進且日趨成熟。 4. 施義哲，「海洋生態環境安全與生態復育之探討」，發表於臺灣警察專科學校海洋巡防科 102 年度理論與實務研討會 (台北：臺灣警察專科學校)，頁 29。 19.

(30) 第二節海域執法之概念及意涵由於全球面臨人口快速成長，加以氣候急遽變遷，人類對空間與資源的需求與日俱增，加上水資源及糧食供應分配不均，能源及其他自然資源逐漸枯竭，使得人類開始轉往對海洋的開發及依賴，海洋占地球表面總面積71%，蘊藏了地球百分之八十的生物和三分之一以上的天然氣和石油資源，海洋底土還蘊藏富含錳、銅、鈷及鎳等金屬，其中亦包含高科技產業中不可或缺的稀土元素，5由於陸地上的能源與礦產資源隨著人類經濟活動的發展而逐漸枯竭，在對於資源的需求驟增的迫切壓力下，人類開始把目光轉移至海洋資源，並更加重視海洋權益與資源的開發，海洋儼然成為新型生存與發展的重要戰場，影響各個國家的發展甚鉅。. 政治大間由傳統的軍艦佈署取而代之的是海域執法船舶的建置，海域執法機關保護的正立有別於傳統上各國對海權的武力爭霸，加以聯合國海洋法公約之施行，國際. ‧ 國. 學. 是國家的海洋權益，而非以軍事為主要目的。一般而言，海洋政策必須是以沿海國發展與安全戰略為考量，沿海國透過各該海洋政策的樹立，將海洋開發從近海. ‧. 走向深海大洋，再進一步管制沿海區域海洋生態環境惡化並取締相關不法情事，. Nat. sit. y. 與國際社會共同分擔保護海洋資源和環境的責任和義務，以保證海洋的可持續開. n. al. er. io. 發利用，這些政策上的概念，最重要仍得仰賴強而有力的執法單位來付諸實行，. i Un. v. 而且是權責於海上的執法實體，於是乎便有了海域執法機構的概念及需求，然而. Ch. engchi. 為了避免以軍事單位實施海洋執法容易因軍事敏感性而肇生衝突及爭議，缺乏彈性及緩衝，各國編組的海域執法任務單位多轉以行政執法為主要機關性質，而非傳統上以軍事機構擔任。隨著海域執法概念的演變迄今，現代意義的國家海洋政策是國家用於籌畫和指導海洋開發利用、維護海洋權益、保護海洋資源環境、實施海洋管理、捍衛海洋安全的全域性策略，內容並涉及到海洋經濟、海洋政治、海洋外交、海洋軍事、海洋權益、海洋科學技術等諸多方面。當今海洋政策領域涵蓋內容除了有效維護. 5. 陳登銘，「工業的維他命—稀土金屬」，科學月刊 496 期，http://scimonth.blogspot.tw/2011/04/bl og-post_1131.html (2015 年 5 月 7 日閱覽)。 20.

(31) 國家海洋權益、科學合理開發管轄海域、切實保護近海生態環境、發展國際海底與極地事業、發展海洋科技與教育事業、加強海洋綜合管理、建設現代化的海洋環境保障體系、完善領導體制、機制與法制及積極參與國際海洋事務合作等方面重大問題外，6更重要的意涵在於，國家對真正落實海域執法政策層面及執法實力的相互關係。. 第三節海域執法之特點及重要性一、海域執法的特點. 政治大法機構實施，並依據國家現行海洋法律法規，具體實施相關涉海事務之行政管理立. 海域執法是屬於行政執法範疇，其特性是由法定或經國家授權的海洋行政執. ‧ 國. 學. 的作為。由於海域執法環境與物件的特殊性，使得海域執法有眾多別於一般行政執法之特點，且海洋是屬於開放性的，海域執法機關在執行任務時常涉及國內外，. ‧. 故偶有面對外國船舶執法和其他國際合作等問題，由此可知海域執法比傳統路上. sit. y. Nat. 執法更具有國際性。另外就是海域執法相關法規之規定較具複雜性，國家在規範. io. al. er. 其海洋之相關執法規定時，常涉及國內法和相關國際法，故執法複雜度較大，加. iv n C hengchi U 得執法的複雜程度與風險成分遠大於陸地上執法；另外就執法設備方面，海域執 n. 以海洋特殊的自然環境以及所面對的執法客體常屬不確定性且變動速度大，故使. 法機關以船舶及航空器等作為執法工具，為要克服海上環境的惡劣以及機動性，需要投入較多之先進技術及設備，以提升執法能量及執法人員安全保障。這些都告訴我們在海域的規範及執法上與傳統陸地執行多有所不同且差異甚大，其中較具體的差異特性可概略論述如下： (一) 海域執法規範複雜. 6. 行政院研究發展考核委員會，我國海洋政策白皮書之規劃研究 (台北：行政院研究發展考核委員會，2010 年 3 月)，頁 6-8。 21.

(32) 海域執法的法律依據，涉及的層面不僅有國內法還有與海洋管理、航運經濟等相關的國際海事公約及國際通行慣例，以我國海域執法機關-行政院海岸巡防署為例，國內法規就有海岸巡防法、國家安全法、海洋污染防治法、海關緝私條例、中華民國領海及鄰接區法、懲治走私條例、中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法等，7並依照我國領海、鄰接區及專屬經濟海域範圍而各有不同之適用規定，且各相關法令多有相互參照及重疊之處，例如有關「主權」範圍內所適用之刑事法、行政法規，可於「領海」內適用；但「鄰接區」的適用規範則另有規定是以海關、財政、貿易、檢驗、移民、衛生、環保或非法廣播等範疇適用之；另外針對涉及生物或非生物資源之主權權利、人工島嶼、設施或結構、海洋科學研究、. 政治大. 海洋環境保護等法規，則規定於「專屬經濟海域」適用，且各項適用範圍均需符. 立. 合國際海洋法規範。由此可知，海域執法單位除要熟悉各該法律的特性及使用機. ‧ 國. 學. 制外，更應結合國際法規範相關之船旗國管轄及港口國相關的監督義務等原則進. ‧. 行，故比一般陸地上對於行政執法所需考量之範圍及適法性較繁多且複雜。. sit. y. Nat. (二) 海域執法技術性高. n. al. er. io. 海域執法技術要求高，不僅要求具備相關的海域執法規範、法律和國際公約，. i Un. v. 還需要掌握海洋科技、船舶檢驗、航海技術規範等專業知識，天文、海象、專業. Ch. engchi. 航海及危難救助等，故執法人員所需具備的條件較多，8且執法設備亦較複雜，專業項目較陸地上的執法人員之要求更嚴謹，加以於海上執勤時，所獲得的即時支援及各項專業協助較陸地上更為匱乏且有限，所以執法人員所需具備的能力及專業領域技術門檻更高，所需具備的能力更強；近年來在國際間相對重視海洋維權的氛圍之下，對於海域執法團隊的設備及技術，更已提升至對海域執法與救難功能之海空能量結合，一個成熟的海域執法機關，往往可以利用海空來互補及強化執法效能，除了海上執法艦艇與船舶外，並投入直升機或定翼機等空中能量，. 7 8. 全國法規資料庫，http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchLaw.aspx (2015 年 3 月 29 日閱覽)。交通部，海難災害防救業務計畫 (台北：交通部，2009 年 5 月)，頁 8-11。 22.

(33) 建立海域立體執法與服務網，提升整體的海域巡防能量，更加深執法機關了對技術層面的要求，以應付新時代海域執法現況之所需。 (三) 所涉主管機關多且雜海域執法機關所擔負的責任重大且種類繁多，牽涉之業務層面廣泛，舉凡在海上對漁船的漁業執法、海上緝私任務、海岸及港口的安全檢查、海上交通及治安維護、海洋環保及保育等相關執行事務不勝枚舉，且與其他機關多有重疊及相牽連之處。以我國為例，儘管已經設立行政院海岸巡防署做為海域執法專責機關，且已與其他行政機關間的法律關係制定相關聯繫辦法，但實務上在執行海域執法. 政治大. 相關業務時，到底是應該經由其他業務機關或目的事業主管機關所主管之法律，. 立. 再明確授權海巡機關付諸執行權限，或者逕以「海岸巡防法」為授權，直接由海. ‧ 國. 學. 巡署執行走私、非法入出國、海上交通、漁業、海洋環境保護與保育等相關法律，至今仍有討論空間，故海域執法所涉機關多的情形之下，也間接增加海域執法機. ‧. 關在執行相關海洋事務之複雜性。. er. io. sit. y. Nat. (四) 執法任務艱巨. al. iv n C hengchi U 氣象多變，執行任何勤務受到氣象、海象的影響非常大，尤其在海上搜救及海難 n. 海域執法之所以困難且艱巨，一方面是海上環境變幻莫測，海上範圍寬廣且. 等任務中，出勤時間往往都是處於激烈天氣中，較平常天氣更具危險性。另一方面則是就海上打擊犯罪而言，犯罪者所涉案件刑責往往利益龐大且罪責較重大，如走私槍、毒及人口販運、偷渡等，被查緝者必然極盡一切可能逃匿，甚至爆發海上衝突或挾持事件等。另外我國屬於海島國家，與很多國家海上相接鄰，海域劃界之爭端一直存在，更在執行海域執法任務上增添了諸多的政治敏感元素，任何在重疊爭端海域之巡護及航行，都會挑動周邊聲索國家的敏感神經，甚至引發反彈及抗議。. 23.

(34) 從上述各項特點可以得知，海域執法是艱難且技術性高的行政工作，且掌管範疇包含海上執法、海上偵巡、海事安全、航安維護、港口安全、外離島治安、海上緝私、反偷渡、反恐怖、反情報作業、海岸巡守、海上警備、海上安檢、海難搜救、海洋資源維護、漁業巡護及海洋環保等，9尤其我國四面環海，對於相關海洋事務絕無法置身事外，更應針對各項特性逐一面對並尋求解決之道。二、海域執法的重要性海域執法為一項龐大複雜的工程系統，內容涉及外交、國防、資源環境保護、海洋運輸、海洋漁業等多個不同領域，故國際各國均不願放棄其自身海洋權益，. 政治大. 然而要有效維護所需保護的利益，則仍得仰賴建構一支強有力的海域執法力量以. 立. 為支持，且該海域執法力量必須能夠有效整合及充分使用現有各種直接和間接資. ‧ 國. 學. 源，並徹底統籌能量避免行政資源浪費，以保障海域執法機關的運行順遂。. ‧. 隨著海域執法觀念的厚植，海洋權益的爭端在現今國際環境中屢見不顯，最重要的原因與 1982 年聯合國海洋法公約的發展密不可分，各國透過公約中所訂. y. Nat. er. io. sit. 之海洋規範，開始規劃起自身對國家的生存與發展、地緣政治、經濟利益、海洋權益等權利維護保衛戰。為了維護自身國家利益，除了在爭端海域加派飛機、艦. n. al. Ch. i Un. v. 船加強巡邏密度外，更積極投入建設工程及防衛性設施等，使得區域海域內和平. engchi. 發展的不穩定及不確定因素增多。以下針對海域執法的重要性議題研究，探討為何爭議海域問題長期存在，而各國卻又加緊腳步提升自身海域執法能量之原因，歸納出下列各項海域執法之重要性： (一) 海域執法範圍層面廣海域執法的範圍幾乎涵蓋了所有海洋活動領域。有的學者將海域執法的範圍分為維護國家主權、維護國家海洋權益、監督管理海洋環境、資源、海域使用和. 9. 邱文彥、黃向文主編，海洋戰略與海域治理 ( 新北市：台灣研究基金會，2014 年 7 月)，頁 166。 24.

(35) 海上交通安全及依法制裁海上違法犯罪行為等項目。10有的學者則根據有關海洋法律法規、國際公約和國家海域執法機關的設置現狀，將海域執法的範圍分為維護國家海洋權益、保障海洋資源開發利用的科學性、合理性和永續性、保護海洋環境及維護海上安全和海洋公益活動等四個方面。11儘管分類不同，但在執法範圍界定上的觀點是一致的，亦即認為海域執法應涵蓋環境、交通、資源及安全等各方面，這和陸地上各個不同領域及業務範疇都設有專門的行政執法主體有著很大的區別，海上眾多事項之管理所仰賴的部門，往往只是少數機關甚至單一執法機關，這些工作項目在陸地上卻可能是由不同的主政單位執行。 (二) 海域執法涉外性強. 立. 政治大. 海域執法的涉外性主要是由下述三方面所組成：首先是海域執法之的對象，. ‧ 國. 學. 主要以我國海域執法區域內使用海上基礎設施、佔有海洋資源等的個人或者公司，這其中也包括了我國人民和外國人民或機關團體等。其次是海域執法的管轄區域. ‧. 不僅包括內水、領海、鄰接區、專屬經濟海域等國家管轄領域，還包括公海海域，. Nat. sit. y. 此即表示著我們在進行海域執法管轄的時候，必須經常面對涉外因素及牽涉國外. n. al. er. io. 管轄權的問題。尤其在對外國籍船舶實施執法過程中，如不慎引起涉外糾紛甚至. i Un. v. 武力衝突，往往得面對到較為強烈的國際輿論壓力。涉外執法部分，我國為了能. Ch. engchi. 夠善盡國際責任，維護我國漁民權益，爰積極參與「中西太平洋漁業委員會」組織，12配合組織相關規範，並派遣船艦赴公約海域巡護，與澳洲、紐西蘭、庫克群島、美國、日本及法國等，於公約海域相互登檢，13此即為涉外性重要之一環，此外從中國大陸對其海事強制令制度進行探討亦可以得知，中國大陸也開始對涉. 10. 閻鐵毅，「中國海洋執法體制改革建議」，行政管理改革，2012 年第 7 期。沈曉春，「我國現行海上執法體制理論分析及對策研究」，同濟大學碩士學位論文（2006 年）。 12 中華民國外交部，參與國際組織，http://www.mofa.gov.tw/igo/cp.aspx?n=DED5DAB0D6C7BED 6 (2015 年 3 月 22 日閱覽)。 13 廖雲宏、周志昌，「台灣地區海域執法政策之回顧與展望」，發表於第二十屆水上警察學術研討會論文集 (桃園：警察大學，2013 年 11 月)，頁 19。 25 11.

(36) 外海事案件關注，展示其積極與世界潮流靠攏之企圖心，14由此可知海域執法涉外性強，而所要考慮的執法依據及國家利益層面也更多且重要。 (三) 海域執法國家權益色彩濃厚一般而言，陸上執法的主要目的是為了市場經濟或人民生命財產等所執行的保障，而透過政府部門所行使之公權力，在國家主權尚稱和平的年代中，陸上行政執法對於涉及他國之事項並不濃厚，但海域執法則不同，以我國周邊海洋環境為例，無論是東海釣魚台還是現階段南海的爭端態勢，我國在海洋上的國家權益被侵害嚴重，所以海域執法力量也得承擔起維護海洋權益和國家主權的責任，所. 政治大. 以必需仰賴未來對於海上行政體制之改革政策，不僅要尊重經濟發展，同時也要. 立. 整合、協調各相關涉海事務機關能量，以便應對新時代海上錯綜複雜的局勢，維. ‧ 國. 學. 護國家海洋利益。. ‧. 綜合上面所歸納之各項特點及重要性，可以知道各國在成立海域執法機構時，無不針對各項特點作審慎之評估及考量，也因為所牽涉的範圍已不局限於自身國. y. Nat. er. io. sit. 家，所以在海域執法的執行面上，所實施的任何措施時常得對外交涉且多攸關著國家利益，輕則失之小利，重則喪權辱國。且所涵蓋範圍及類型都較陸地上執法. n. al. Ch. i Un. v. 廣泛，尤其國際間針對海域執法首重國家實力，完整的海域執法隊伍的編制，仰. engchi. 賴的是國家政策的重視且經濟情況允許，這也是我國現階段所最要面對的現實問題。. 第四節、小結海域執法與陸地上的執法是完全不同的領域，尤其在國際上強化海洋運用潮流及 1982 年聯合國海洋法公約的生效，海洋法公約為世界各國在維護海洋權益上帶來全新的氣象，各國為因應此一趨勢，無不針對自身不足之處積極採取因應作為。 14. 羅俊瑋，「中國海事強制令之初探」，法令月刊，2006 年第 57 卷第 2 期。 26.