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第壹章 緒論
第一節 研究動機與目的
一、 研究動機
新時代的海洋世紀隨著時代變遷且海洋資源開發技術不斷增長下，海洋在國 家發展戰略中的地位也越來越重要，而各國為維護海洋權益而引起的國際爭端日 益頻繁，也更受國際社會關注，國際間由傳統之領土爭奪轉至海洋利益保衛戰，
使得海洋安全環境也開始起了根本性的變化，海洋不再僅僅是提供人類交通運輸 的水上道路而已，更是蘊藏著海洋之生物與非生物資源的開發與管理以及沿海國 利益延伸的海上寶藏，海權之爭己經成為國際戰略競爭的熱點，尤其是我國位處 亞太地區，周邊海域更有其獨特地理環境，使得海域內產生島嶼主權爭端、領海、
鄰接區、專屬經濟區和大陸礁層等海域劃界衝突，儘管現階段周邊各國在這些爭 端上尚能相互克制，但是對各自的海洋利益主張卻未因此而消退，現階段僅是運 用海上執法力量取代軍事力量，以求能降低敏感性，希望以和平解決方式，取代 傳統大規模軍事衝突。
2012 年 11 月，中國大陸總書記胡錦濤宣讀的中國大陸「十八大」報告中，
特別強調「提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維 護國家海洋權益，建設海洋強國。」12013 年 3 月 10 日，中國大陸首度對外提出 國務院機構改革和職能轉變方案，內容提到國家海洋局將以中國海警局名義展開 海上維權執法，並設立高層次議事協調機構「國家海洋委員會」，國家海洋委員 會的具體工作由國家海洋局承擔，在不改變原國家海洋局組織架構下，整併了海 監、海警、漁政、海關等單位重新組建國家海洋局，由國土資源部管理，對外以
1 「建設海洋強國」，人民網，http://world.people.com.cn/GB/8212/191616/353629/ (2014 年 5 月 24 日閱覽) 。
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中國海警局名義開展海上維權執法。2相關業務接受公安部指導，並配備各項武 器裝備，屬於「副部級」單位，為具有司法警察身份之「準軍事化」隊伍。並於 2013 年 7 月 22 日於北京正式掛牌運作。3
而我國海上專責執法機關則是在 2000 年 1 月 14 日，由立法院三讀通過有關 設立海洋執法專責機構的五項法律案，並由總統於同年 1 月 26 日公布，行政院 海岸巡防署及其所屬海洋巡防總局、海岸巡防總局及海岸巡防總局以下之各地區 巡防局等海岸巡防機關亦隨即於同年 2 月 1 日掛牌成立。雖成立專責海上執法機 構，然海洋事務卻仍分散於我國不同部會負責，舉凡國家安全、主權爭議、海洋 科學研究、生態保育、海洋產業、海底資源探勘與開發，都無統一專責之法定主 管機關。由於海洋政策欠缺統籌指導，故在海洋事務發展之政策方針，大部分係 由下而上的個別需求，較少由上而下內整體性考量，也因此常衍生海洋事務資源 配不當或與國家海洋目標無法相結合之情形。
藉著探討兩岸海域執法機構，可以發現到崛起中的中國大陸伴隨其逐漸成長 的經濟實力，已使其更有能力建置強大的海洋武力及掌握實質控制權，緊接而來 的是中國大陸開始以實際行動關切其海洋權益並積極爭取其國家利益最大化。具 體的表現即是透過海上執法機關的整併，堅定其與鄰國海域的主權紛爭之立場，
由此可知中國大陸所展現的企圖心與日俱增。而在全球化的環境下，各國紛紛開 始察覺到中國大陸的海洋政策將使其在亞太利益大受影響，這也為中國大陸擴建 海洋武力的結果增添了更多的不確定性。兩岸特殊政治關係下，雙方海域執法機 關未來究竟是該合作還是對抗？將會是我國在海洋政策上所首要面對的問題。
二、 研究目的
2 「中國海警局正式掛牌，終結九龍治海局面」，ETtoday 東森新聞雲，http://www.ettoday.net/
news/20130722/244964.htm （2014 年 11 月 25 日閱覽）。
3 國家海洋局海洋發展戰略研究所，中國海洋發展報告（北京：海洋出版社，2013 年），頁 261
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海洋事務由於其牽涉廣泛且跨越多項領域，因此其範疇往往難以加以清楚定 義。學者胡念祖對於海洋政策的定義是：「處理國家使用海洋之有關事務的公共 政策或國家政策」，而在對於海洋事務之執行，則有賴海域執法為手段，各國由 於國情、歷史和地理位置各種不同，海上執法力量的體制、職能、隸屬關係等也 各不相同。4在執法方式上，沿海國的海上執法力量主要分為兩大類型，其一即 由單一執法機構實施集中統一的海上執法；另外則是以多個部門多個執法機構實 施的分散的海上執法。兩岸海域執法機構成立背景因素雖有所不同，但在新型海 洋國家發展思維下，共通點均是由分散的海上執法轉為單一執法方向推動，並期 透過海上執法機關為手段，積極研究推動設立海域執法專責機構，希望能藉此統 一海洋事權機關，加強自身海域領土主權的利益維護，而為有效執行海域執法任 務。
現階段兩岸海域執法機關所面對到的是，中國大陸在國家海洋局重組後，以 中國海警局名義對外執法的同時，與我國海域執法機關之關係，如建立聯繫的窗 口、交流管道與打擊海上犯罪之情報交換等等，是否有所影響。另外在政治因素 複雜以及海域執法能量差異的情況下，兩岸海域執法機關除了共同舉辦「海峽兩 岸海上聯合搜救演練」外，中國大陸亦多次提出「兩岸聯合保釣」或「聯合捍衛 南海權益」等議題，但另一方面，我國周邊海域卻經常多次遭到中國大陸漁船越 界捕魚及海測船入侵從事非法監測，加上從海上走私大批毒品、非法入出國及我 船舶因漁事糾紛遭挾持等海上犯罪事件未曾停歇，我國實應提出具體海域執法的 立場及定位，以確保我國家尊嚴及安全。因此本文的研究目的可歸納為以下幾 點：
1. 海域執法的背景與發展？
2. 兩岸海域執法機關的沿革與組建？
3. 兩岸政治因素特殊情況下海域執法機關的合作發展與限制？
4 胡念祖，海洋政策（台北：五南出版社，1997 年），頁 14。
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