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國家海洋權益、科學合理開發管轄海域、切實保護近海生態環境、發展國際海底 與極地事業、發展海洋科技與教育事業、加強海洋綜合管理、建設現代化的海洋 環境保障體系、完善領導體制、機制與法制及積極參與國際海洋事務合作等方面 重大問題外，6更重要的意涵在於，國家對真正落實海域執法政策層面及執法實 力的相互關係。
第三節 海域執法之特點及重要性
一、海域執法的特點
海域執法是屬於行政執法範疇，其特性是由法定或經國家授權的海洋行政執 法機構實施，並依據國家現行海洋法律法規，具體實施相關涉海事務之行政管理 的作為。由於海域執法環境與物件的特殊性，使得海域執法有眾多別於一般行政 執法之特點，且海洋是屬於開放性的，海域執法機關在執行任務時常涉及國內外，
故偶有面對外國船舶執法和其他國際合作等問題，由此可知海域執法比傳統路上 執法更具有國際性。另外就是海域執法相關法規之規定較具複雜性，國家在規範 其海洋之相關執法規定時，常涉及國內法和相關國際法，故執法複雜度較大，加 以海洋特殊的自然環境以及所面對的執法客體常屬不確定性且變動速度大，故使 得執法的複雜程度與風險成分遠大於陸地上執法；另外就執法設備方面，海域執 法機關以船舶及航空器等作為執法工具，為要克服海上環境的惡劣以及機動性，
需要投入較多之先進技術及設備，以提升執法能量及執法人員安全保障。這些都 告訴我們在海域的規範及執法上與傳統陸地執行多有所不同且差異甚大，其中較 具體的差異特性可概略論述如下：
(一) 海域執法規範複雜
6 行政院研究發展考核委員會，我國海洋政策白皮書之規劃研究 (台北：行政院研究發展考核委 員會，2010 年 3 月)，頁 6-8。
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海域執法的法律依據，涉及的層面不僅有國內法還有與海洋管理、航運經濟 等相關的國際海事公約及國際通行慣例，以我國海域執法機關-行政院海岸巡防 署為例，國內法規就有海岸巡防法、國家安全法、海洋污染防治法、海關緝私條 例、中華民國領海及鄰接區法、懲治走私條例、中華民國專屬經濟海域及大陸礁 層法等，7並依照我國領海、鄰接區及專屬經濟海域範圍而各有不同之適用規定，
且各相關法令多有相互參照及重疊之處，例如有關「主權」範圍內所適用之刑事 法、行政法規，可於「領海」內適用；但「鄰接區」的適用規範則另有規定是以 海關、財政、貿易、檢驗、移民、衛生、環保或非法廣播等範疇適用之；另外針 對涉及生物或非生物資源之主權權利、人工島嶼、設施或結構、海洋科學研究、
海洋環境保護等法規，則規定於「專屬經濟海域」適用，且各項適用範圍均需符 合國際海洋法規範。由此可知，海域執法單位除要熟悉各該法律的特性及使用機 制外，更應結合國際法規範相關之船旗國管轄及港口國相關的監督義務等原則進 行，故比一般陸地上對於行政執法所需考量之範圍及適法性較繁多且複雜。
(二) 海域執法技術性高
海域執法技術要求高，不僅要求具備相關的海域執法規範、法律和國際公約，
還需要掌握海洋科技、船舶檢驗、航海技術規範等專業知識，天文、海象、專業 航海及危難救助等，故執法人員所需具備的條件較多，8且執法設備亦較複雜，
專業項目較陸地上的執法人員之要求更嚴謹，加以於海上執勤時，所獲得的即時 支援及各項專業協助較陸地上更為匱乏且有限，所以執法人員所需具備的能力及 專業領域技術門檻更高，所需具備的能力更強；近年來在國際間相對重視海洋維 權的氛圍之下，對於海域執法團隊的設備及技術，更已提升至對海域執法與救難 功能之海空能量結合，一個成熟的海域執法機關，往往可以利用海空來互補及強 化執法效能，除了海上執法艦艇與船舶外，並投入直升機或定翼機等空中能量，
7 全國法規資料庫，http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchLaw.aspx (2015 年 3 月 29 日閱覽)。
8 交通部，海難災害防救業務計畫 (台北：交通部，2009 年 5 月)，頁 8-11。
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建立海域立體執法與服務網，提升整體的海域巡防能量，更加深執法機關了對技 術層面的要求，以應付新時代海域執法現況之所需。
(三) 所涉主管機關多且雜
海域執法機關所擔負的責任重大且種類繁多，牽涉之業務層面廣泛，舉凡在 海上對漁船的漁業執法、海上緝私任務、海岸及港口的安全檢查、海上交通及治 安維護、海洋環保及保育等相關執行事務不勝枚舉，且與其他機關多有重疊及相 牽連之處。以我國為例，儘管已經設立行政院海岸巡防署做為海域執法專責機關，
且已與其他行政機關間的法律關係制定相關聯繫辦法，但實務上在執行海域執法 相關業務時，到底是應該經由其他業務機關或目的事業主管機關所主管之法律，
再明確授權海巡機關付諸執行權限，或者逕以「海岸巡防法」為授權，直接由海 巡署執行走私、非法入出國、海上交通、漁業、海洋環境保護與保育等相關法律，
至今仍有討論空間，故海域執法所涉機關多的情形之下，也間接增加海域執法機 關在執行相關海洋事務之複雜性。
(四) 執法任務艱巨
海域執法之所以困難且艱巨，一方面是海上環境變幻莫測，海上範圍寬廣且 氣象多變，執行任何勤務受到氣象、海象的影響非常大，尤其在海上搜救及海難 等任務中，出勤時間往往都是處於激烈天氣中，較平常天氣更具危險性。另一方 面則是就海上打擊犯罪而言，犯罪者所涉案件刑責往往利益龐大且罪責較重大，
如走私槍、毒及人口販運、偷渡等，被查緝者必然極盡一切可能逃匿，甚至爆發 海上衝突或挾持事件等。另外我國屬於海島國家，與很多國家海上相接鄰，海域 劃界之爭端一直存在，更在執行海域執法任務上增添了諸多的政治敏感元素，任 何在重疊爭端海域之巡護及航行，都會挑動周邊聲索國家的敏感神經，甚至引發 反彈及抗議。
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從上述各項特點可以得知，海域執法是艱難且技術性高的行政工作，且掌管 範疇包含海上執法、海上偵巡、海事安全、航安維護、港口安全、外離島治安、
海上緝私、反偷渡、反恐怖、反情報作業、海岸巡守、海上警備、海上安檢、海 難搜救、海洋資源維護、漁業巡護及海洋環保等，9尤其我國四面環海，對於相 關海洋事務絕無法置身事外，更應針對各項特性逐一面對並尋求解決之道。
二、海域執法的重要性
海域執法為一項龐大複雜的工程系統，內容涉及外交、國防、資源環境保護、
海洋運輸、海洋漁業等多個不同領域，故國際各國均不願放棄其自身海洋權益，
然而要有效維護所需保護的利益，則仍得仰賴建構一支強有力的海域執法力量以 為支持，且該海域執法力量必須能夠有效整合及充分使用現有各種直接和間接資 源，並徹底統籌能量避免行政資源浪費，以保障海域執法機關的運行順遂。
隨著海域執法觀念的厚植，海洋權益的爭端在現今國際環境中屢見不顯，最 重要的原因與 1982 年聯合國海洋法公約的發展密不可分，各國透過公約中所訂 之海洋規範，開始規劃起自身對國家的生存與發展、地緣政治、經濟利益、海洋 權益等權利維護保衛戰。為了維護自身國家利益，除了在爭端海域加派飛機、艦 船加強巡邏密度外，更積極投入建設工程及防衛性設施等，使得區域海域內和平 發展的不穩定及不確定因素增多。以下針對海域執法的重要性議題研究，探討為 何爭議海域問題長期存在，而各國卻又加緊腳步提升自身海域執法能量之原因，
歸納出下列各項海域執法之重要性：
(一) 海域執法範圍層面廣
海域執法的範圍幾乎涵蓋了所有海洋活動領域。有的學者將海域執法的範圍 分為維護國家主權、維護國家海洋權益、監督管理海洋環境、資源、海域使用和
9 邱文彥、黃向文主編，海洋戰略與海域治理 ( 新北市：台灣研究基金會，2014 年 7 月)，頁 166。
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海上交通安全及依法制裁海上違法犯罪行為等項目。10有的學者則根據有關海洋 法律法規、國際公約和國家海域執法機關的設置現狀，將海域執法的範圍分為維 護國家海洋權益、保障海洋資源開發利用的科學性、合理性和永續性、保護海洋 環境及維護海上安全和海洋公益活動等四個方面。11儘管分類不同，但在執法範 圍界定上的觀點是一致的，亦即認為海域執法應涵蓋環境、交通、資源及安全等 各方面，這和陸地上各個不同領域及業務範疇都設有專門的行政執法主體有著很 大的區別，海上眾多事項之管理所仰賴的部門，往往只是少數機關甚至單一執法 機關，這些工作項目在陸地上卻可能是由不同的主政單位執行。
(二) 海域執法涉外性強
海域執法的涉外性主要是由下述三方面所組成：首先是海域執法之的對象，
主要以我國海域執法區域內使用海上基礎設施、佔有海洋資源等的個人或者公司，
這其中也包括了我國人民和外國人民或機關團體等。其次是海域執法的管轄區域 不僅包括內水、領海、鄰接區、專屬經濟海域等國家管轄領域，還包括公海海域，
這其中也包括了我國人民和外國人民或機關團體等。其次是海域執法的管轄區域 不僅包括內水、領海、鄰接區、專屬經濟海域等國家管轄領域，還包括公海海域，