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第二節 文獻回顧與分析
社會科學領域之研究經常須要藉助於文獻蒐集與分析，以助於研究人員瞭解 欲研究之議題的基礎及研究程度；有方法有系統的文獻蒐集與分析，可以避免重 複他人之研究，亦可繼續在前人既有的研究基礎上，以不同的面向角度切入做更 深入的研究。5換言之，文獻探討可以將特定領域中，已被思考與研究過的資訊，
彙集、摘要、整合，並提供未來研究之建議。6因此，本論文期藉由不同面向的 文獻，瞭解中國大陸與臺灣兩國海域執法機關之組織編制，討論兩國之海洋政策 與戰略、衝突與競合，並以國家安全的角度來切入探討兩岸就海洋權益上，海域 執法機關之合作空間及原則等，以為後續研究之參考。
在兩岸海域執法的研究領域中，兩岸及國外學者專家都有各種不同觀點的專 書與期刊論文發表，尤其在東、南海爭議研究專書或報告中最多，因此，研究本 項議題必須廣泛閱讀有關相關文獻資料，方能略窺其貌，瞭解兩國就海域執法之 任務目標與方向，希望在雙方海洋政策中尋找出共通之處，進而作為推論兩國未 來對話與合作的可行性及限制。有關與本研究之文獻著作概分如下：
一、 兩岸海域執法的背景與發展
海洋不僅蘊藏豐富的生物和能礦資源，保存無數的水下文化和資產，也提供 世代人們多樣性的功能和利益，可以說是國家社會發展的機會所在，舉凡資源、
安全、環境、商務、航運、科學、文化都與海洋息息相關，卻也因此增添了海域 執法的多元複雜性。我國針對海域執法之工作，長期以來係由內政部、國防部、
財政部等單位，分別執掌相關事務，然因不同部會事權不一，導致衍生諸多困擾，
1999 年 3 月 18 日國家安全會議提案成立「海岸巡防專責機構」，經行政院研議 後，成立籌備委員會，同時將行政院、考試院及國防部海岸巡防司令部、水上警 察局、關稅總局等單位人員編成專案小組，籌劃編成整備工作，經研究後制定「海
5 畢恆達，教授為什麼没有告訴我（臺北：學富文化，2006 年），頁 25。
6 朱浤源，撰寫博碩士論文實戰手冊（臺北：正中書局，2008 年），頁 95，頁 223。
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岸巡防法」、「行政院海岸巡防署組織法」、「行政院海岸巡防署海岸巡防總局組織 條例」、「行政院海岸巡防署海洋巡防總局組織條例」、「行政院海岸巡防署海岸巡 防總局各地區巡防局組織通則」等五法草案。並於 2000 年 1 月 14 日，經立法院 三讀通過，同年 1 月 26 日由總統公布，2 月 1 日海岸巡防署正式掛牌運作，並 以「海域執法」、「海事服務」及「海洋事務」等為三大核心任務。7
中國大陸海岸線 18000 多公里，島嶼 6500 餘座，管轄海域近 300 萬平方公 里，然在 2009 年起，美國總統歐巴馬提出南海涉及美國國家利益，推出戰略再 平衡(strategic rebalancing) 的重返亞洲政策，高調介入東、南海海域及島礁爭端。
8另外面對日本右傾化亦導致中日海上對抗加劇，故中國大陸在十八大報告中提 出了「堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國」，針對面對國家海洋權益日益高 漲的今日及其與鄰國間的海上執法衝突日益頻繁，規劃建設一個「綜合、統一及 高效的海洋管理機構」，根據此原則，中國大陸當局提出的方案是將目前的國家 海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警 察的隊伍和職責整合，進而重新組建國家海洋局，並且由國土資源部管理。其主 要職責是「擬定海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環 境保護等」。「中國安全戰略報告 2013」亦對中國大陸成立中國海警局進行研究，
並依中國大陸公佈資料推判主要組織架構、採用法規有概略介紹，並指出中國大 陸在「十二五」期間，為強化海上執法能量，在成立海警局後，如何調整原海監、
漁政、公安邊防海警及海上緝私員警等機關之間的權限與任務。9有關研究中國 大陸海上執法單位整併規劃方面，現有中國大陸白俊豐先生，在「海洋開發與管 理」所發表的「中國海洋員警建設構想」文章，陳楊波，周偉在「新東方」所著 之「強力建造國家海岸『執法航母』—關於中國海警局設置的設想和建議」，10王
7 邊子光，各國海域執法制度（臺北：秀威資訊科技，2012 年），頁 51-65。
8 張書瑋，「中共對冷戰後美日同盟的評估：和平崛起論的困境」，國立政治大學東亞研究所（2005 年），頁 5。
9 「國務院辦公廳關于印發國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定的通知」，中華人民共 和國中央人民政府，（2014 年 6 月 5 日閱覽）。
10 陳楊波，周偉，「強力建造國家海岸『執法航母』—關於中國海警局設置的設想和建議」，新
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望」，並指出因為現有人員素質低落，基本法律素養欠缺，未能公正執法且多有 使用錯誤條例及舉發裁量標準不等，以致時常發生處罰裁量不合理或縱放嫌犯之 情形，使得中國大陸迄今仍尚未建立起成熟完備的海上執法體系，故亟需在人員 素質、法規修訂、執法裝備更新與組織等進行改善，22相關針對整併後之海警局 研究可做為本文之參考。
兩岸執法機關於海域執法層面，有著不同的考量與規劃，就中國大陸對於海 域執法機關之整併而言，並不僅只於海域執法能量的提升，背後更著重的是想要 真正成為海權大國的算計，並期透過海域執法單位，確保其海洋利益、能源安全 及海上交通線的暢通，用執法為口號，以非軍事衝突之方式來面對美、日安保的 擴大範圍、兩岸問題及南海島礁主權及資源的爭議等各項的挑戰，再挾著龐大的 經濟實力，促使東南亞各國能夠對中國大陸採取所謂「扈從」的政策，如此一來 中國大陸便能以「和平崛起」的區域大國的姿態，正正當當的「走向海洋」，並 有效運用與保護其海洋利益與海上交通線的安全。
二、 兩岸海域執法機關之合作與挑戰
有關兩岸海域執法機關之合作，實務上目前以海巡署在行政院大陸委員會政 策指導及法務部授權下，透過「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」之簽訂，
另針對兩岸聯合搜救部分，則已多次舉辦「海峽兩岸海上聯合搜救演練」，這是 兩岸海域執法機關針對特定的海洋事務上，於官方之實質合作項目，但在現階段 複雜的政治因素之下，未來的合作模式及發展底限，是否能保持常態甚至有所進 展，則有賴更進一步之探討。
武漢大學教授祝捷在台灣研究集刊中，提出對於兩岸涉海事務交流合作的深 化，兩岸進行海域執法合作的意義逐漸為兩岸所認同。而構建兩岸海域執法合作 的模式，則成為兩岸海域執法合作模式的重點。也提到對於兩岸海域執法合作模
22 郁志榮，「海洋無証傾倒行政處罰自由裁量合理性應用研究」，海洋開發與管理（北京），2005 年第 4 期，頁 49-56。
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式，將遭遇兩岸「一中爭議」及其由此衍生的「承認爭議」、「兩岸海域法制之衝 突」以及海域執法部門對口等困境有待克服。並有針對兩岸海域執法合作模式，
提出有關執法海域、聯繫主體和合作形式等三項要素及執法模式、協商執法模式 和合作執法模式等三種具體模式23，相關探討內容均是本文研究之參考。
另針對兩岸海域執法合作部分，台灣學者張子揚於東海大學主辦之第四屆海 洋事務論壇研討會中，發表之「海洋事務與兩岸合作新思維的理論基礎」文章提 到，針對海洋事務可以分成四大區塊，和平利用國際海上要道、有效開發和養護 海洋生物與資源、公平劃分海域疆界、和平解決海洋爭端。從這四個面向出發，
先評估兩岸在這些方面的現況，再探討兩岸在海洋事務合作的可能方向與瓶頸，
最後再提出兩岸在海洋事務合作的優先順序24。學者蔡明彥亦提出有關海域執法 之打擊海上犯罪、海盜與海上恐怖主義等議題，涉及的任務相當多元，包括確保 本國沿岸安全、提升本國決策反應機制、建立政府跨部門合作網絡及加強海上攔 截能力，尤其海上犯罪行動在活動範圍上，常具備跨國域與跨海域的特質，因此 海洋安全架構發展的主要重點在於建立起跨國性的合作機制，亦針對有關分享情 報與聯合執法提出相關建議25。學者孫國祥及林泉忠，對有關兩岸海域執法在南 海議題等海洋事務上之合作，則認為彼此應有廣泛的空間。但也指出就臺灣方面，
針對兩岸相關事務之合作，承受三個層面的對立，包括國內、兩岸和國際，國際 方面，更是涉及台灣對東南亞的政策以及對美日的戰略前導。26因此有了對於兩 岸海洋事務議題的合作不應好高騖遠之觀念，以上各學者之觀點可作為本文研究 有關兩岸海域執法部門合作討論之參考。
23 祝捷，「論兩岸海域執法合作模式的構建」，台灣研究集刊，2010 年第 3 期，頁 27-34。
24 張子揚，「海洋事務與兩岸合作新思維的理論基礎」，發表於第四屆海洋事務論壇研討會（台 中：東海大學，2010 年 5 月 12 日），頁 14-19。
25 蔡明彥，「海洋安全合作架構的發展與實踐」，發表於第四屆海洋事務論壇研討會（台中：東 海大學，2010 年 5 月 12 日），頁 12。
26 孫國祥、林泉忠，「兩岸南海務實合作芻議」，明報月刊網，http://www.mingpaomonthly.com/cf m/Archive2.cfm?File=201409/pv/01a.txt（2014 年 11 月 27 日閱覽）。
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行政院海岸巡防署於《2014 年海巡報告書》中，提出有關兩岸合作於海上
行政院海岸巡防署於《2014 年海巡報告書》中，提出有關兩岸合作於海上