第五章 美國對標準之政策與個案研究
第二節 中國推動標準的個案
2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 年度 單位：億美元
出口總值 進口總值
資料來源：中華人民共和國商務部綜合司
圖 2 中國2001年至2007年進出口總值統計
第二節 中國推動標準的個案
壹、TBT架構下的標準制定爭議-以中國的WAPI案件為例
一、前言
隨著科技的進步，標準制定在國際貿易中也成為一個非常重要的角色，其 中又以資訊通訊技術(Information and Communication Technologies)領域尤甚，因 其涉及到技術的相容性(compatibility)以及各國國內的經濟發展問題，特別是當 各國逐漸體認到，在標準的作用之下將有助於本國經濟效益及國際競爭力的提 升，故標準的制定在各國的政策上就越來越具重要性。在捍衛本國利益的立場
上，以保護主義來明文規定國內的技術標準將是最方便的方式，然而，這並不 符合世界貿易組織(World Trade Organization; WTO)致力於消除貿易障礙的設立 宗旨。
在2003年5月，中國的國家標準化管理委員會
162(Standardization Administration of People Republic of China; SAC)以及信息產 業部163(The Ministry of Information Industry; MII)核准
了”WAPI”(WLAN Authentication and Privacy Infrastructure)成為所有國內無線網 路設備的安全標準，並下令在同年的12月之前，所有販售或進口至中國境內的 無線網路設備必須要搭載WAPI的無線安全標準。這意味著，所有現存的無線設 備製造商如欲搶攻中國市場，將被迫向中國少數幾間握有WAPI核心技術的廠商 取得授權並支付權利金164(royalty)，而中國在採用自行制定的WAPI標準的同 時，亦不顧市場上已經被廣泛接受的無線網路技術802.11標準165，執意推動自 己的標準。雖然最後在美國政府的壓力之下，中國勉強同意暫緩實施，但其仍 不放棄推廣WAPI成為其國內的標準，甚至是國際標準組織(International Organi zation for Standardization; ISO)認可的國際標準。
標準雖然有助於本國經濟效益及國際競爭力的提升，但一旦被不當的運用 時，其將會有反競爭(anti-competition)的效果，對技術的研發推廣以及消費者並 非有利。而在世界貿易組織的技術性貿易障礙協定下(The WTO’s Agreement on Technical Barriers to Trade;以下簡稱TBT協定)，其並不允許會員國利用標準的制 定製造出不必要的貿易障礙。此外，TBT協定亦要求會員國在推廣標準的同時，
如果已有現存相關國際標準(relevant international standard)存在時，必須要採用 該類標準以做為推動自有標準的基礎166，而中國推動的WAPI標準在這方面是 否違反會員國義務的規定即存在很大的爭議。
中國在推動WAPI標準過程中點出了許多問題，這包含了智慧財產權在標 準制定過程中的重要性，同時也突顯出現行TBT協定欠缺對智慧財產權的早期
162 請參照:http://www.sac.gov.cn/templet/default/。(2008/02/20 訪問)
163 請參照: http://www.mii.gov.cn/。(2008/02/20 訪問)
164 為了要符合WAPI標準，所有的無線模組製造商都必須要跟由中國政府指派的 11 家公司取 得製造授權協議，這包括了聯想(Le Novo)以及華為科技(Huawei Technology Co. Ltd.)。請參 見:http://www.infoworld.com/article/03/12/10/HNchinesecontroversy_1.html 。(2008/02/20 訪問)
165 有關802.11 標準規格，請參照: http://www.ieee802.org/11/。(2008/02/20 訪問)
166 TBT協定第 2.4 條。
揭露(early disclosure)以及聲明授權立場(declaration of position concerning licensing)的相關規定。可以預期的，隨著資訊通訊技術進步的一日千里，日後 類似的案件將會層出不窮，而TBT協定現有的規定與實務運作是否足以解決潛 在的問題，就是十分重要的課題。以下將以中國WAPI案件為例，探討中國政府 背後的動機，並就TBT協定在現行國際上標準制定過程的相關爭點加以探討。
二、中國的WAPI標準
（一）WAPI標準與現行802.11標準介紹
無線區域網絡(Wireless Local Area Network)是目前各國建設下一代寬頻網 路和數位通訊的重要途徑，也是當前資訊產業發展戰略的重點之一。而WAPI 標準正是中國擁有自主智慧財產權的無線區域網路標準，該標準主要用以解決 中國無線區域網路的安全問題。中國政府自行推動的無線區域網路標準，基本 上跟國際上被廣泛採用的802.11無線網路標準相類似，兩者主要的功能都是應 用在無線設備上，諸如個人電腦、筆記型電腦、PDA以及智慧型手機(smart phone) 等等，但在制定的過程上卻有天南地北的差異。
2001年，中國國務院一手主導將WAPI推廣為國內的無線網路標準，而其所 運用的專利技術，則是由受國務院指定的11家科技公司所掌握。此外，中國國 務院更以國家安全為由，禁止第三人接觸任何跟WAPI有關的技術細節。這也使 得外界根本無從知悉WAPI所應用的技術為何，更無法取得進入市場的管道 167。簡言之，WAPI標準的制定過程完全是透過政府主導的由上而下的制定模 式(a top down approach)，外界完全沒有插手的餘地。
相反的，802.11標準則是由國際電機電子工程師學會(Institute of Electrical and Electronics Engineers; IEEE)與其會員經過數年的討論之後所共同制定的標 準，所採用的是由下而上的標準制定模式(bottoms-up approach)。802.11標準在 西元1997年正式釋出，兩年後即正式被國際標準組織(ISO)認可成為國際標準 168(ISO/IEC 8802-11:1999)，並受到市場上廣泛的採用，很快的就宣佈其在無 線標準上的勝利。然而，取得勝利後的802.11卻存在一項令人詬病的網路安全 性問題。為此，國際電機電子工程師學會(IEEE)在西元2001年成立一個任務小 組著手改善其安全性弱點，並在強化其安全性之後，於西元2004年釋出成為新
167 請參照:http://www.infoworld.com/article/03/12/19/HNchinesewlan_1.html。(2008/02/20 訪問)
168 802.11 標準在釋出之後經過數次的地區性及技術性修正而有 802.11a、b、g、i、n等型式。
詳細介紹請參照:http://standards.ieee.org/getieee802/802.11.html。(2008/02/20 訪問)
的802.11i規格。而中國政府並未參加該任務小組，並以802.11標準會危及國家 安全為由169，在西元2001年開始推動本國的WAPI標準。
（二）反對中國推動WAPI標準的聲浪
在西元2003年5月，中國政府的兩個國家標準組織:國家標準化管理委員會 (SAC)與信息產業部(MII)，核准WAPI成為中國無線區域網路的國家標準，並下 令在同年的12月之前，所有販售或進口至中國境內的無線網路設備必須要搭載 WAPI的無線網路標準，並提供過渡的寬限期至西元2004年6月。
這代表所有國外的無線設備製造商日後搶攻中國市場，將被迫向中國境內 受指定的少數11家握有WAPI核心技術的廠商取得授權並支付權利金。而依據許 多的研究報告顯示，這些掌握WAPI核心技術的廠商跟國外的無線設備製造商，
在市場上彼此間存在著相互競爭關係170，這也導致國外廠商完全無法取得任何 有關的技術資訊171。也因此，中國政府此舉除了使國外廠商進入中國市場管道 的公平性受到質疑之外，在智慧財產權的授權課題上，將導致只有中國政府能 向國外廠商取得類似技術的授權，如802.11標準，但國外廠商卻無法取得任何 有關WAPI標準技術授權的局面172。
在中國市場方面，由於市面上已經有多數的設備採用了802.11標準，如需 全面換購運用WAPI標準的設備，將會造成可觀的轉換成本，更會使全球無線區 域網路市場一分為二。如此一來，將會使得中國境內的無線網路使用者的選擇 性受限，並承擔不必要的使用成本173。而業界的龍頭英特爾(Intel)及博通
169 中國政府以不符合國家安全為由拒絕採用 802.11 標準，即為TBT協定第 2.2 條所規定的例 外情形之一。依照TBT協定第 2.2 條之規定：各成員國必須保證技術法規的制定、批准或實施 在目的或效果上均不會帶給國際貿易不必要的障礙。為達此目的，技術法規除為達正當目的所 必須外，不得有額外限制貿易之條款……所說的正當目的是指為國家安全要求，防止欺騙行 為，保護人身健康或安全，保護動物植物的生命或健康以及保護環境……。TBT協定第 2.2 條 原文請參照: http://www.worldtradelaw.net/uragreements/tbtagreement.pdf。(2008/02/20 訪問)
170 請參見美國貿易代表署西元 2005 年就”中國入世承諾向國會調查報告書”(United States Trade Representative; USTR 2005 Report to Congress on China’s WTO Compliance)，頁 43。報告 書原文請參照:
http://www.ustr.gov/assets/Document_Library/Reports_Publications/2005/asset_upload_file293_858 0.pdf。(2008/02/20 訪問)
171 另一個原因則是前述中國政府以國家安全為由，禁止任何人取得相關資訊。
172 美國貿易代表署西元 2005 年及 2006 年就”中國入世承諾向國會調查報告書”均就此提出疑 慮。西元2005 年報告書原文請見前揭註 9，西元 2006 年報告書原文請參見:
http://www.ustr.gov/assets/Document_Library/Reports_Publications/2006/asset_upload_file688_102 23.pdf。(2008/02/22 訪問)
173 國際電機電子工程師學會下屬的 802 系列區域/大都會網路標準委員會主席Paul Nicolich (Chairman of IEEE 802 LAN/MAN Standards Committee)在西元 2003 年 11 月 23 號致中國國家標 準化管理委員會(SAC)主席李忠海(Li Zhonghai)以及信息產業部部長王旭東(Wang Xudong)的信
(Broadcom)在先前因為已對802.11標準研發投入了相當的時間與資本，故表示 將不會支持WAPI無線網路標準，其他像是德州儀器(Texas Instruments)、思科系 統(Cisco Linksys)以及創銳訊科技(Atheros)則是因為沒有沉沒成本的顧慮，表態 支持WAPI網路標準174。
各國政府在WAPI被列為中國國內標準之後的反應均以負面居多，並將此議 題環繞在中國政府是否落實當初加入世界貿易組織的承諾，其中尤以美國政府 反彈最為激烈。在西元2004年3月15號的一封由美國布希政府三位高層官員聯名 寫給中共國務院副總理曾培炎(Zeng Peiyan)的信中即明確表示美國反對WAPI 標準的立場175。不到一個月，美國副總統狄克･錢尼(Dick Cheney)在一場高科技 會議上亦提及同樣的立場。換言之，美國政府非常在意中國政府在高科技產業 中是否會不顧現有的國際標準而強行推動本國自有標準，以做為保護本國科技 產業與他國的標準和技術相競爭的手段176。隨後在西元2004年4月的中美商貿 聯委會(US-China Joint Commission on Commerce and Trade; JCCT)第15次會議 召開後，中國政府在美方高度的壓力之下，宣佈將WAPI標準的強制執行日期將 無限期向後推延177。然而，中國政府並沒有要放繼續推動WAPI標準的打算，
在西元2004年的11月，其將WAPI標準提交國際標準組織，請求其將WAPI認可 為國際標準178，幾乎在同一時間，國際電機電子工程師學會也將其經過安全性
函中，即提及就市場分裂及使用者效益的問題。信函原文請參照:
http://wirelessman.org/liaison/docs/L80216-03_19.pdf。(2008/02/22 訪問)
174 “Intel won't play by China's Wi-Fi rules”，請參照:
174 “Intel won't play by China's Wi-Fi rules”，請參照: