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第五章 第五章 第五章
第五章 中央政府 中央政府 中央政府 中央政府執行 執行 執行 執行創新政策之模式 創新政策之模式 創新政策之模式 創新政策之模式
上一章，研究者以歷史制度論為分析的基礎，發現在相異的制度環境下，促 成教育部進行不同程度的政策創新。對於政策制訂者來說，有益於政策創新的制 度環境與外部環境，將有助於其進行政策創新。然，若僅有外部環境存在關鍵事 件、相關理念或危機等，對於政策制訂者進行制度創新，本研究未發現有直接的 影響，換句話說，制度環境是否健全，對教育部進行政策創新產生較大的影響。
這是因為，當正式規則、被服從的程序、個體與其他組織的標準運作程序，轉變 為有益於政策制訂者進行政策創新時，政策的主管機關將獲得較多的資源，也能 運用較多的策略，來進行政策創新。
政府進行政策創新不外乎就是為了改善組織生產力、增加組織熟練度，或提 升政策內容等（Zegans，1992）。而，Brudney 等人（2000）也認為政府進行創新，
便是要改善政府的績效，並進行政策的加值。而，上述總總政府進行政策創新的 目標，並非透過一個創新政策的制訂完成，即可達到，而是要透過「政策執行」
的過程，才能促成上述目標。Pressman 與 Wildavsky（1984）認為政策執行是實 現、達到、完成、產生、完整呈現政策的意思，而，創新政策也唯有透過政策的 執行，才能產出嶄新或加值的公共服務。質言之，創新政策若沒有執行，一切都 是空談。
從文獻探討中，可以發現過去的研究，不論是國內或是國外（何沙崙，2007；
Bennis，1993；Bingham，1978；Boehmke ＆ Witmer，2004；Brudney et al.，2000；
Mohr，1969；Sapat，2004；Zegans，1992），研究內容多專注在政府應如何促進 政策創新、政策制訂者進行創新的過程，或政策創新的結果等，較少研究到創新 政策的執行模式。這樣的議題，在本研究中，是被著重的。Pressman 與 Wildavsky
（1984）指出，政策執行不論在多完善的環境裡，其過程都是充滿困難的，本研
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究認為，這對創新政策執行來說，更是如此，因為，創新政策是政府過去未曾推 動過的政策，是以，其在政策執行的過程中，可以預期地，將遭遇更多前所未有 的問題與困難。職是之故，本研究以教育部「建立社區教育學習體系計畫」為研 究個案，在第四節的分析裡，本研究發現此個案是屬於「理念型政策創新」，因 此，本研究對於創新政策執行模式的研究，亦屬於「理念型」創新政策執行模式 的探究。在第五章中，本研究主要探討，中央政府（教育部）執行創新政策的模 式。
第一節 第一節
第一節 第一節 中央政府 中央政府 中央政府執行 中央政府 執行 執行創新政策之 執行 創新政策之 創新政策之分析模型 創新政策之 分析模型 分析模型 分析模型
與政策制訂相比較，政策執行是一個更為複雜且困難的過程。目前，學者們 也多跳脫傳統公共行政將政策執行視為一個閉合結構的看法，傾向將政策執行視 為政府、社會、民眾，彼此互動的結果（吳瓊恩等人，2004）。Pressman 與 Wildavsky
（1984）更提醒著，在政策執行的過程中，應將執行視為演化的過程，亦即當政 策概念改變時，政策的結果也會隨之產生變化，且政策執行的同時，也要一邊進 行政策的評估，以決定是否改變政策執行的方式。總論之，政策執行的模式，並 非在政策頒佈後，以單一特定的模式，一成不變地推動政策，相反地，在政策執 行的過程中，政策的推動單位，將可能調整政策概念，並改變政策執行的方式，
以順應環境的變遷。
綜上所述，本研究是以「動態」的觀點，來探討創新政策執行的模式，這是 因為政策所處的環境，並不容易被預測，是以，政策執行的模式，將可能因為環 境的變化，而有所調整。在分析模型上，本研究假設政府在執行創新政策的過程 中，將在公共行政的兩大典範中，也就是官僚典範、後官僚典範，尋求推動政策 的方法。本研究以 Barzelay 與 Armajani（1992）對官僚典範、後官僚典範的比較 為基礎（表 2-1-1），更對照研究個案可觀察的項度，將中央政策執行創新政策的
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分析模型，設定如圖（圖 5-1-1），以下詳細說明之。
圖 5-1-1 中央政府執行創新政策模式的分析模型
（資料來源：本研究整理）
一、 模型的構成：官僚典範與後官僚典範的特性，在本研究分析模型中，
位在槓桿的兩端。政策推動單位，在執行創新政策時，將從績效目標、
執行規則、管理方式、推動過程，四類槓桿中，尋找創新政策執行的 策略。
二、 績效目標：Weber（1978）認為官僚體制的技術優勢來自於，其準確、
迅速、明確及人事、物資的節約，因此，「效率」為官僚體制十分要求 的目標。後官僚典範則強調施政的品質（孫本初，2009），也就是政策
溝 通 控 制
管理方式
持續改善 標準流程
推動過程
品 質 效 率
績效目標
彈 性 統 一
執行規則
非常著重
著重
皆著重
著重
非常著重
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執行過程，是否有真正落實政策的理念與有效達成政策的目標。
三、 執行規則：對於檔案資料的熟悉、持續、謹慎、統一與嚴格服從，為 官僚體制另一部份的技術優勢（Weber，1978），因此，官僚典範統一 的規則與方法，將能使組織順暢地運作。而，後官僚典範強調組織必 須具有彈性，所謂的彈性意指行政運作不能僵化，要以原則取代規則
（黃哲彬，2008）。
四、 管理方法：官僚體制內的組織成員依循層級節制的規則，亦即，上級 可以監督與控制下級（Weber，1947）。但，後官僚典範重視制度性的 對話，企圖以說服來代替命令，在溝通與對話的基礎下，建立彼此的 共識（吳宗雄，蔡秀媛，2000）。
五、 推動過程：官僚體制的運作一切依法行政，所有權力皆來自於法律，
且強調對事不對人的客觀行事風格（Weber，1947），質言之，在官僚 體制內，有一套立基於法律的標準的運作流程。後官僚典範則認為組 織不應拘泥於目前的形式，應該要能因時、因地、因人而採取不同形 式的方法（黃哲彬，2008），也就是說，公共行政應隨環境變遷與社會 需求，持續調整與改善所採用的方法。
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第二節 第二節 第二節
第二節 政策執行初期 政策執行初期 政策執行初期之分析 政策執行初期 之分析 之分析 之分析
從第四章的分析裡可以發現，在資源有限與社會變遷快速的狀況下，臺灣政 府致力於透過政策創新，來提升政府的效能與人民的滿意度。在本研究進行深度 訪談的過程中，受訪者 EDUC1 便提醒研究者，必須將政策創新與政策執行一同 思考，因為，「創新政策」並不等於「創新執行」，換句話說，一個創新的政策，
必須要有能達成目標的執行模式與其相對應，否則，所有創新的理念都是空談，
而所投入的資源，也容易被錯誤使用。職是之故，本研究除探討促成創新政策的 制度環境外，另一個研究重點，便是要瞭解政府執行創新政策的方法。