我國政策創新與執行模式之研究：以教育部「建立社區教育學習體系計畫」為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學公共行政學系博士論文. 政治大. 立我國政策創新與執行模式之研究：：我國政策創新與執行模式之研究. ‧ 國. 學. 以教育部「以教育部「建立社區教育學習體系計畫」建立社區教育學習體系計畫」為例. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：蕭武桐博士研究生：周芳怡中華民國一 ○ 一年一月八日.

(2) 摘要混沌理論，是二十世紀科學革命性的發現之一，其強調創造力與不確定性，挑戰了傳統理性系統的邏輯思考模式，這樣的論述提醒著人們必須檢討舊有的思維模式，並建立創新能力。在全球化、資訊化與民主化的趨勢下，加上後官僚、新公共管理、新公共服務等公共行政典範的建立，使得政府在政策規劃與執行上，亦要有更創新的思維與作法。在實務上，政府正面對財政困窘與人民公共服. 政治大. 務需求日益多元化的困境，這更促使政府必須進行政策創新，以便產生更具效率. 立. 與效能的政策結果，進而奠定更穩固的國家及政府運作基礎。. ‧ 國. 學. 政府的政策創新與政策執行，是一體兩面的。探究相關文獻後，本研究發現 1960 年代後期，國外已有學者開始進行政策創新的實證研究。然，在國內，雖. ‧. 有許多文獻指出政策創新對我國政府的重要性，亦提出可行的策略與建議，但在. y. Nat. sit. 實證研究部分，仍然較缺乏。職是之故，本研究以教育部「建立社區教育學習體. n. al. er. io. 系五年計畫」（2004-2008 年）為研究個案，透過次級資料分析法、深度訪談法與. i n U. v. 參與觀察法，並輔以三角檢測法，來進行資料的蒐集與分析。本研究選擇此計畫. Ch. engchi. 為個案的原因為，在強調知識經濟的社會裡，「終身學習」是近十餘年來，我國政府所提供的嶄新公共服務，而，本計畫在規劃與落實這項公共服務時，產生了創新的公共服務產品與過程，更對未來相關計畫，立下的發展的基礎。總論之，本研究透過個案研究，希冀達成下列研究目的：第一，以強調路徑相依與時間序列的「歷史制度論」為理論基礎，探討政策創新產生的系絡與影響因素。在瞭解有益與阻礙政府進行政策創新的因素後，未來政府能透過制度的建立或法律的規範，以提供政策創新的激勵因素，進而促成更有益政策創新的政府環境，讓「創新」不再只是政府的口號。 I.

(3) 第二，透過探究創新政策的類型，能夠讓「創新」真正成為政府的工具，而非目的。政府內部負責制訂政策的人員，藉由瞭解政策創新的類型，能夠知道透過哪些方式可以形成創新的政策。第三，對於政府來說，形成創新的政策只是起點，重要的是瞭解政府應如何執行創新政策，以提升公共服務的品質，進而增加政府的效能。因此，本研究藉由探討中央政府與地方政府執行創新政策的模式，以便使政策相關組織與人員瞭解，在執行創新政策的過程中，應注意的事項，可能遭遇的困境與問題，及可行的執行策略與途徑。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(4) 目次. 第一章緒論 ……………………………………………………….. 01 第一節研究背景與動機 …………………………………………….. 02 第二節研究目的與問題 …………………………………………...... 06 第三節研究範圍與方法 …………………………………………….. 11. 政治大. 第四節重要名詞界定 ……………………………………………….. 15. 立. ‧ 國. 學. 第二章文獻探討 ………………………………………………….. 17 第一節理論基礎 …………………………………………………….. 17. ‧. 第二節政策創新 …………………………………………………….. 25. er. io. sit. y. Nat. 第三節政策執行 …………………………………………………….. 36. n. al 第三章研究設計 43 研究設計 ………………………………………………….. iv 第一節研究架構. n U engchi …………………………………………………….. 43. Ch. 第二節研究設計 …………..………………………………………….. 46 第三節教育部「建立社區教育學習體系計畫」之分析 ……..…….. 64. 第四章以歷史制度論分析政策創新的影響因素 ……………….. 78 第一節研究個案的發展系絡 ……………………………………….. 79 第二節制度、環境與歷史系絡對政策創新的影響 ……………….100 第三節從歷史發展看政策創新的類型 …………………………….107. III.

(5) 第五章中央政府執行中央政府執行創新政策之模式執行創新政策之模式 ………………………… 116 第一節中央政府執行創新政策之分析模型 ……..……………..….117 第二節政策執行初期之分析 ……………………………………….120 第三節政策執行中期之分析 ……………………………………….138 第四節政策執行後期之分析 ……………………………………….156. 第六章地方政府執行創新政策之模式地方政府執行創新政策之模式 ...………………………. 181 第一節地方政府參與中央創新政策執行的起點與過程 ………….182. 政治大. 第二節地方政府執行四大類工作項目之分析 …………………….203. 立. 第三節地方政府執行創新政策模式之分析 ……………………….217. ‧ 國. 學 ‧. 第七章結論 ……...………………………………………………. 226. y. Nat. 第一節研究發現 …………………………………………………….226. er. io. sit. 第二節研究建議 …………………………………………………….241. al. n. v i n Ch …………………………………………………………... 250 engchi U. 參考文獻. IV.

(6) 圖目次圖 1-1-1 研究背景說明圖 ……………………………………………………… 04 圖 1-2-1 過去我國推展終身學習之模式 ……………………………………… 07 圖 1-2-2 研究問題說明圖 …………………………………………………….... 09 圖 2-2-1 政府創新採納的模式 ……………………………………………….... 29 圖 2-2-2 政策創新的過程 …………………………………………………….... 30. 政治大 ………………………………………………….... 33. 圖 2-2-3 政策創新、政策擴散與政策擴張 ………………………………….... 32. 立. 圖 2-2-4 政策加值的方程式. ‧ 國. 學. 圖 2-3-1 優質政策與亮麗執行 ……………………………………………….... 40 圖 3-1-1 研究架構 …………………………………………………………….... 44. ‧. 圖 3-2-1 研究流程 …………………………………………………………….... 47. sit. y. Nat. 圖 3-2-2 三角檢測法 ............................................................................................ 63. al. er. io. 圖 3-3-1 終身學習、社區教育、成人教育之關係圖 ………………………….70. v. n. 圖 3-3-2 教育部「建立社區教育學習體系計畫」說明圖 …………………….71. Ch. engchi. i n U. 圖 3-3-3 教育部「建立社區教育學習體系計畫」推動架構圖 ……………….74 圖 4-1-1 以歷史制度論為基礎的分析模型 …………………………………… 78 圖 4-2-2 本研究個案的歷史發展系絡 ………………………………………… 83 圖 4-3-1 不同程度政策創新的制度環境 ………………………………………108 圖 5-1-1 中央政府執行創新政策模式的分析模型 ……………………………118 圖 5-2-1 教育部執行創新政策初期之歷程 ……...…………………………….130 圖 5-2-2 研究個案政策執行初期的創新策略 …………….…………………...131 圖 5-2-3 教育部執行創新政策初期的模式 …...……………………………….134 圖 5-3-1 教育部執行創新政策中期之歷程 …...……………………………….147. V.

(7) 圖 5-3-2 研究個案政策執行中期的創新策略 …….…………………………...148 圖 5-3-3 教育部執行創新政策中期的模式 ……………………………………153 圖 5-4-1 教育部執行創新政策後期之歷程 ………...………………………….172 圖 5-4-2 研究個案政策執行後期的創新策略 .………………………………...173 圖 5-4-3 教育部執行創新政策後期的模式 ……………………………………176 圖 5-4-5 團隊形成的過程 ………………………………………………………179 圖 6-1-1 政府提供學習機會的示意圖 …………………………………………183 圖 6-1-2 「建立社區教育學習體系計畫」在地方政府落實的示意圖 ………185. 治政大圖 6-1-4 地方政府參與中央創新政策執行的起點與過程立. 圖 6-1-3 縣市政府教育局社會教育科（課）組織執掌圖（以臺北市為例）…189 ...………………….193. 圖 6-2-1 宜蘭縣社區教育學習體系圖 …………………………………………205. ‧ 國. 學. 圖 6-2-2 屏東縣社區教育學習體系圖 …………………………………………206. ‧. 圖 6-2-3 屏東縣終身學習推展委員會運作機制 ………………………………207. y. Nat. 圖 6-2-4 臺南縣社區教育學習體系圖 …………………………………………209. er. io. sit. 圖 6-2-5 苗栗縣終身學習網路平台示意圖 ……………………………………214 圖 6-3-1 地方政府執行創新政策之模式 ………………………………………224. al. n. v i n 圖 7-2-1 由核心到外圍的創新力量 C h ……………………………………………246 engchi U. 圖 7-2-2 由外圍到核心的創新力量 ……………………………………………247. VI.

(8) 表目次表 2-1-1 官僚典範與後官僚典範之比較 ………………………………………. 20 表 3-2-1 本研究次級資料目次 ............................................................................. 51 表 3-2-2 深度訪談受訪者列表 ............................................................................. 56 表 3-2-3 深度訪談問題. ......................................................................................... 57. 表 3-2-4 研究者參與觀察項目列表 ……………………………………………. 59. 政治大 ………………………………………………………..109 表 4-3-1 創新政策的類型立. 表 4-2-1 四個時期的制度環境與歷史系絡 ………………………………….....100. ‧ 國. 學. 表 5-4-1 示範社區教育團隊的績效指標 ……………………………………….160 表 5-4-2 示範社區教育團隊的工作項目與績效評估指標 …………………….165. ‧. 表 6-1-1 各縣市政府社區教育學習體系內各組織之功能 …………………….186. sit. y. Nat. 表 6-1-2 地方政府執行計畫的前後差異 ……………………………………….187. al. er. io. 表 6-1-3 歷年申請與獲選縣市列表 …………………………………………….191. v. n. 表 6-3-1 政策創新與政策執行之間的關係 …………………………………….218. Ch. engchi. i n U. 表 7-1-1 中央政府各階段執行創新政策模式彙整表 ………………………….231 表 7-1-2 教育部於政策執行各時期使用的政策工具 ………………………….234. VII.

(9) 第一章緒論公共政策是政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，及如何作為的相關活動（吳定，2003：4）。換句話說，公共政策與政府所處的環境及人民的需求之間是相互關連的。近來政府所處的環境開始產生巨變，許多傳統的思維與政策制訂模式，逐漸遭受挑戰。在二十世紀中，科學上有三大革命性的發現，包括：相對論、量子論及混沌理論，其中混沌理論強調創造. 政治大. 力與不確定性，挑戰了傳統理性系統的邏輯思考模式。混沌理論的觀點認為，大. 立. 多數的現象都是在開放系統中產生的，且現象和周圍的環境交換著能量與物質。. ‧ 國. 學. 而，社會系統必定是開放系統，如人們企圖用機械論的方法去認識他們，則想當然爾，是注定失敗的，且更無法瞭解開放系統的現象。另外，在現實世界中，絕. ‧. 大部分的現象都不是有秩序、穩定及平衡的，而是一個充滿變化的無秩序沸騰世. y. Nat. sit. 界（蕭武桐，2001）。. n. al. er. io. 總論之，國家對外在環境的因應及調適能力，將決定國家的競爭力，政府必. i n U. v. 須避免以舊典範的思維，來解決新典範世界的問題（楊志誠，2009a）。1960 年. Ch. engchi. 代中期，Warren Bennis 便提醒傳統的官僚體制當有所轉變，所有組織應該具備創新能力（innovative-creating capacity），以便回應快速變遷的環境（Bennis， 1993）。近年來，許多文獻指出政策創新（policy innovation）能夠促進政府增加競爭力，透過政府內部公務人員的創新思維，整合、重組並開發各項與政策相關的資源，在嶄新的路徑上，將能創造出整體價值大於個別價值之和的綜效。. 1.

(10) 第一節研究背景與動機研究背景與動機. 全球主義與新自由主義的興起，使得二十一世紀的政府，在提供公共服務的角色上，面臨許多挑戰。全球化正重新形塑人們的生活（Giddens，1999）。在全球主義下，世界市場排除或代替了政治行動，新自由主義的意識型態正日益崛起（Beck，2000）。在全球化下，政府更深刻地體認到「蝴蝶效應」的現象，世界. 治政大與 Cashore（2000）、議題及需求。潘若琳、顏良恭與吳德美（2009）、Bernstein 立. 在族群與族群間、文化與文化間、國界與國界間，開始激盪出新興或從未發生的. Skogstad（2000）皆主張全球化必將影響國內政策制訂。Farazmand（1999：517-519）. ‧ 國. 學. 便提醒各國政府應注意全球化對公共行政的影響。首先，全球化使得政府經濟領. ‧. 導角色被世界市場、全球企業菁英所取代，因此，政府公共服務的領域開始縮水。. y. Nat. 政府應該鼓勵公民參與公共事務，讓公民在管理社會資源上，扮演積極的角色，. er. io. sit. 這將是未來政府正當性的基礎。這樣的基礎能讓政府避免全球企業菁英的支配與控制。另外，全球化並不會讓國家或公共行政消失，但政府必須在心理恐懼與人. al. n. v i n 事精簡的狀況下，維持高產出，以避免企業總是宣稱政府無效率。政府也應該強 Ch engchi U. 調公共行政的專業化，亦即，政府提供的公共服務，在全球層次上，應符合制度、道德、倫理的標準。在「新制度經濟學」中提到，政府與企業最大的差別在於，政府有權發佈命令或制訂法律來規範選民與居民，而企業必須服從國家法律，另外，也由於公共財的交易成本極高，並有大規模的需求，因此，政府在提供與全民基本權力相關的公共服務之部分，是責無旁貸的（顏愛靜等人譯，2009）。雖然如此，政府仍不能忽略世界市場與企業菁英的角色，當某一個公共服務的交易成本降低時，政府在提供此公共服務的角色，亦可能逐漸淡化，而由其他部門取而代之。 Beck（2000）除提出全球化對政府的影響外，其也認為全球對人權有普世的 2.

(11) 需求，亦即對民主原則的強調。Stanton & Ginsberg（2004：15）提醒著，過去，一般政府行政推動通常仰賴大規模的公部門動員。政治民主的概念，通常把焦點放在政黨、選舉、壓力團體，而忽略了人民主權。亞里斯多德認為，一個完整的公民要扮演兩個角色，一個是統治，一個是被統治，他們必須彼此連結。重要的是，有許多政府統治的事務，必須要依賴公民的合作，而政府也必須要受到公民的規範。當政府忽略公眾，要重塑公共政策或改變政治制度時，將會錯失很多民眾動員的機會。「民主行政」的概念被大力強 1970 年代，在美國新公共行政浪潮的興起下，. 治政大促使民眾積極主動地參與，亦可透過政府與民眾的結合，共同解決社會重大問題立. 調。一個具民主行政特性的公共行政或公共政策，應該具即時與充分回應性，能. （吳定，2006）。在現今社會裡，國家法律通常會要求行政創新，然，由於民眾. ‧ 國. 學. 的喜好多樣化，且公共事務具複雜性，因此，公務人員不能僅是被動等待民眾的. ‧. 聲音（蕭武桐，2002）。隨著公共行政的典範轉移，公民開始在政策制訂與執行. y. Nat. 過程中發聲，並參與決策與行動。在此發展脈絡下，公眾參與（public participation）. er. io. sit. 與商議式民主（deliberative democracy）的理論架構與實務模式，在公共行政領域被廣泛地探究（江明修、曾冠球，2003；林火旺，2005；黃東益，2008；Creighton，. al. n. v i n 2005；Gastil & Levine，2005）。在民主聲浪高漲的社會裡，政府在進行政策問題 C hengchi U. 的建構、政策方案的設計與政策執行的監測，都必須主動、積極地將民眾的意見與需求納入其中，此才能真正體現民主行政的精神。面對社會變遷，政府在沈重的財政負擔及多元、複雜的人民需求下，正面臨轉型與革新的壓力，政府必須有所作為，以解決這嚴肅且迫切的課題，而，許多研究指出，「政策創新」是解決上述困境的途徑之一（圖 1-1-1）。林嘉誠（2003）發現知識經濟轉化了政府施政的外部環境，使得傳統型政府在網絡社會中的運作難度逐漸增加。政府施政不可能避免內外在環境變遷所造成的困境，而形塑知識型政府（intelligent government），則為解決上述困境的最佳途徑。知識型政府的意涵甚廣，包括：學習型組織、知識管理與研發創新，其中政府的研發創新最受 3.

(12) 重視，因為，唯有透過此，政府機關才能發展成為具智慧的組織。何沙崙（2007）認為在全球化與知識經濟的推波助瀾之下，政府須規劃更具創新性的政策，配合強勁的執行力，以解決日益複雜的公共問題。林品華、王惟貞（2008）則建議政府面對外在國際環境變化激烈與內在財政資源緊縮的狀況下，應該透過政策工具的創新，以維持與提升國家競爭力。另外，許多主張建構「企業型政府」的文獻（江岷欽，劉坤億，1999；Osborne & Gaebler，1992；Roberts，1992；Roberts & ，也都強調創新為政府提升效率的途徑。 King，1996）在實務上，1997 年時，蕭萬長內閣將「引進企業管理精神，建立一個創新、. 治政大錫堃內閣，亦執行「行政院組織調整方案」，將「興利創新的服務機制」視為目立. 彈性、有應變力的政府」作為「政府再造綱領」的理念目標。到了 2002 年，游. 標之一。2008 年，劉兆玄內閣在「院長致全體公務人員的一封信」提到，政府. ‧ 國. 學. 公職人員應以「感同身受的心情、靈活創新的思維、堅定不移的意志、清廉正直. ‧. 的行為、積極有效的執行」此五點，作為政府處理公務的準則，如此，政府才能. y. Nat. 成為國家的基石、人民的倚靠。逐漸地，「創新」成為中央、地方等各級政府在. n. er. io. al. sit. 制訂與執行政策時，致力發展的方向。. 全球化（政府正當性的危機）. Ch. engchi. i n U. v. 民主化（人權備受重視）. 政府政策創新資源有限（財力人力緊縮精簡）. 不確定性（環境快速變遷）. 圖 1-1-1 研究背景說明圖（資料來源：本研究整理）. 4.

(13) 在國外，許多文獻亦強調政府政策創新之重要性與必要性（Berry & Berry， 1991；Desveaux et al.，1994；McLendon，2005；MacKinnon et al.，2008；Duijn， 2009；Kickbusch，2009）。Chester I. Barnard（1938：扉頁）曾言「嘗試後失敗，最少會獲得學習。若拒絕嘗試，則會經歷難以估計的損失」。然，Wilson（2000）卻發現，在官僚體系有一句廣為人知的名言：「不要輕易做以前沒有做過的事情」（Never do anything for the first time）。當一個組織的成員強烈認為其有來自政治高階主管的實質支持，包括提供經費與機構的權威性時，組織成員將會拒絕創新。這樣的狀況，在政府財政緊縮與政府效率與效能招受大眾質疑的現在，政府. 治政大當性，已開始進行政策制訂與政策執行的創新，不論在公共服務的流程或產品立. 拒絕創新的情況，已經逐漸改變。在全球化與民主化的浪潮下，政府為穩固其正. 上，都開始有創新的作為。. ‧ 國. 學. 總論之，政策創新的議題，在國際學術研究上，已廣泛被重視多年。Peter. ‧. Drucker 曾言「不創新，即滅亡」（innovate or die），亦提醒公共行政必須要進行. y. Nat. 實驗，並學習去做一些不同的事情，包括：技術與產品的創新（technical or product. er. io. sit. 「創新是每個人都想 innovation）（Drucker，1980）。但，John Gapper 也提醒著：追求的，但極少人真正瞭解創新的意涵」（引自 Kickbusch，2009：1）。審閱相關. al. n. v i n 文獻，我國在政策創新方面的實證研究較缺乏，大部分的文獻皆在進行政策創新 Ch engchi U. 概念的介紹與落實方式的建議（何沙崙，2007；林品華、王惟貞，2008；林嘉誠， 2003；陳啟光、曾淑芬，2002；黃光彩等，2003）。在實證研究方面，江大樹（2005）曾分析 2000 年到 2008 年，我國推動組織改造、掃除黑金政治等政策創新與執行的狀況及績效。然而，創新不能只是口號，而是要實踐，但，到底有哪些因素能促進政府進行政策創新？創新的政策頒佈後，該如何妥善、完整的執行？這便是本研究所欲探討的主題。. 5.

(14) 第二節研究目的研究目的與目的與問題. 二十世紀初期，完形學派學者便提出「整體大於部分之和」的概念（張春興，「1」加「1」將可能大於「2」，也就是所謂綜效的意思。對於目 2000），質言之，前的政府來說，由於其人力、財力等資源有限，又面臨來自企業對其效率的批評，是以，上列的概念，在政府政策制訂與執行的過程中，可如何被應用，已成為值. 治政大本研究整理相關文獻，認為所謂「政策創新」是指，政府公務人員在實務工立. 得探討的議題。正因此，政策創新的概念，在理論與實務上，時常被討論。. 作的過程中，因受外在環境影響，或接受與學習來自政府內、外部的資訊、知識、. ‧ 國. 學. 技能與觀念、態度，而，將現有資源進行整合、重組，甚至重新尋找新資源，以. ‧. 新的方式來管理，或者是重新定義目標與轉換核心任務及組織文化，進而在嶄新. sit. y. Nat. 的路徑上，以更有效率、效能，及更具公平性的方式，來提供公共服務。而，. io. er. Wilson（2000）認為，一般組織的創新，常僅是將一個新的方案，附加在既存的任務上，其認為，真正的創新，必須要修改核心、次要任務，甚至是改變組織文. al. n. v i n 化。換句話說，政府可以透過許多方式來形成創新政策，只是創新政策在內容上， Ch engchi U 有創新程度的差異，例如：部分創新，或完全創新的政策。. 另外，政策創新與政策執行是一體兩面的，政策創新後，將改變原有的政策執行方式，形成一個能落實新政策的執行模式。正所謂「徒法不足以自行」，因此，要探討政策創新的過程與結果，應將其與政策執行一同觀察，以便全觀瞭解政策如何形成？如何改變？如何推動？如何執行，及產生了什麼影響與結果？為深入探究我國政策創新與執行的過程與模式，本研究以教育部「建立社區教育學習體系五年期計畫」（2004 至 2008 年）為個案研究，以深入瞭解我國政策創新與執行的模式，這樣的研究過程，將使研究結果更具系絡性。教育部「建立社區教育學習體系計畫」的緣起，是政府有鑑於終身學習資源 6.

(15) 分配不均與資源重疊的問題，始提出的計畫。有別於其他國家，我國推展終身學習，除透過政府機構與正規學校體制之外，還廣邀非政府組織、社區組織與民眾一同來參與。因此，過去我國推展終身學習，是透過多頭並進的方式來進行（圖 1-2-1）。政府與其他部門一同推動公共政策，固然能廣納多方力量，但也常遇到管道分散與資源重置的困境。. 提供公共服務地方政府及其他政府機構. 中央政府. 非營利組織與其他民間團體. 終身學習. 學 ‧. ‧ 國. 立. 政治大. io. y. sit. （資料來源：本研究整理）. er. Nat. 圖 1-2-1 過去我國推展終身學習之模式. al. n. v i n 1972 年，聯合國教科文組織提出「法爾報告書」，書中強調在學習社會中， Ch engchi U. 教育不是菁英的特權，也不是某一特定年齡層的專利，而是全體社會中，每一個人應有的權利。之後，各跨國組織，包括：經濟合作發展組織、歐盟等，皆積極. 推展終身學習。另外，在歐美與亞洲各國也都致力推動終身學習政策。在我國， 1998 年，教育部公布「邁向學習社會白皮書」，為我國推動終身學習政策的重大宣示。2002 年，總統公布「終身學習法」，讓我國推展終身學習擁有法源基礎（王本壯、周芳怡，2007a；楊國賜，2010）。由於推動終身學習的交易成本極高，且此為全民共同的需求，是以，在提供終身學習這項公共服務上，政府責無旁貸。2004 年，教育部針對過去我國推動的終身學習相關政策進行檢討，其發現雖然政府已建置許多終身學習的管道，但 7.

(16) 民眾參與終身學習，尚有許多困境，包括：課程資訊分散複雜、課程內容不符合民眾需求、開課單位功能重疊、學習資源有城鄉差距、開課單位人力資源有限等（教育部，2004）。職是之故，教育部提出以「人人可學、時時可學、處處可學」為願景的「建立社區教育學習體系計畫」，以期能提升公共服務的效率、效能與公平性。綜合上述，教育部「建立社區教育學習體系計畫」為我國近年的政策創新實務個案，也由於其是以中程計畫的方式來推動，因而，累積許多政策創新與執行的實際經驗，所以，本研究以此計畫作為研究個案。本研究以個案研究為研究途. 政治大. 徑，透過次級資料分析法、深度訪談法與參與觀察法，並輔以三角檢測法，來進行資料的蒐集與分析。. 立. 而本研究之研究目的，包括：. ‧ 國. 學. 第一，讓政府領導者與立法單位瞭解影響政策創新的因素，與有益於政策. ‧. 創新的環境。. io. er. 夠知道透過哪些方式可以形成創新的政策。. sit. y. Nat. 第二，促進政府內部負責制訂政策的人員，瞭解政策創新的類型，使其能. 第三，藉由探討中央政府與地方政府執行創新政策的模式，以便使相關組. al. n. v i n 織與人員，瞭解在執行創新政策的過程中，應注意的事項，可能遭 Ch engchi U 遇的困境與問題，及可行的策略與途徑。. 8.

(17) 另外，本研究為達到上述研究目的，形成下列研究問題，以下詳細說明（圖 1-2-2）：. 中央政府推動創新政策. 政策創新. 產生系絡？. 地方政府執行創新政策. 執行模式？. 推動模式？. 1.影響創新的因素為何？. 1.歷程與推動模式為何？. 1.因應政策的策略為何？. 2.創新政策的類型為何？. 治政 2.使用的政策工具為何？大. 2.落實政策的方式為何？. 圖 1-2-2 研究問題說明圖. Nat. y. ‧. （資料來源：本研究整理）. 學. ‧ 國. 立. er. io. sit. 政府形成創新政策的發展系絡：：在前一節的分析中，可以瞭解全球化、壹、政府形成創新政策的發展系絡民主化與政府內、外部因素，已促使各國政府必須透過政策創新來提升政府的效. al. n. v i n 能。上述環境的變遷，是各國政府與各類政府組織普遍遭遇的狀況，但，何以有 Ch engchi U. 些國家或政府組織積極採取創新行動，而，有些則未能採取行動呢？因此，本研究假設，在政策的發展系絡中，必然有些因素影響政府進行政策創新，職是之故，本研究探討何種系絡，有助於政府進行政策創新？也就是說，有哪些因素會促成政策創新？而哪些因素將阻礙政策創新？另外，在不同的環境系絡下，政府是否會產生不同類型的創新政策？貳、中央政府執行中央政府執行創新政策的模式執行創新政策的模式：創新政策的模式：創新政策形成之後，必須倚賴各級政府的通力合作，也就是透過政策執行的過程，才能使政策目標得以達成。而，由中央政府形成的創新政策，則由中央政府向地方政府宣導與推展，以促使地方政府加入創新政策執行的行列。然而，對於中央政府來說，推動創新政策是一個嶄新 9.

(18) 的經驗，也是一個新的嘗試，是以，本研究假設，中央政府將在官僚典範與後官僚典範中，尋找推動創新政策的方式。在此部分，本研究的研究問題如下，第一，中央政府推動創新政策的歷程與模式為何？第二，在中央政府推動創新政策的過程中，其採用哪些政策工具？參、地方政府執行創新政策的模式：地方政府執行創新政策的模式：在本研究中，除中央政府在制訂與執行創新政策的過程中，有舉足輕重的角色外，地方政府在創新政策的執行層面上，也扮演關鍵且重要的角色。在此研究主軸中，本研究假設，在民主國家中，地方政府擁有自由裁量權，面對中央政府推動的創新政策，其能夠選擇是否參與政策. 治政大什麼反應？也就是說，地方政府將如何因應？另外，若地方政府參與創新政策的立. 執行。正因此，本研究希望能瞭解，在中央政府推動創新政策後，地方政府將有. 執行，其採取的方式，又將會是如何？. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(19) 第三節研究範圍與研究範圍與方法範圍與方法. 1950 年代左右，是政策研究的萌芽時期。政策科學之父 Harold D. Lasswell 當時便主張，政策研究應重視人們最基本的價值，也就是所謂的人性尊嚴。1970 年，Lasswell 更明確指出，政策科學需具有系絡性、問題導向性，並透過跨技術整合來進行（Lasswell，1951、1970）。而其中，政策系絡必須被精緻地瞭解，才能使政策知識高度專業化，且能面對真正的問題，謀求解決問題的方法（詹中原，. 政治大一觀點的趨勢，即理性科學模式或實證研究，這使得理論與實際的關係變得異常立 2002）。然，近數十年來，由於美國公共行政的研究與實務方面，有逐漸依賴單. ‧ 國. 學. 狹窄，以致有人開始懷疑政府服務社會的效能問題。所幸詮釋研究與批判理論對公共行政知識的成長有了正當的貢獻，使得公共行政理論與實務間的關係，有了. ‧. 新的轉機，重要的是，往這個方向發展的理論家都強調理論與實際整合的重要. y. sit. al. er. io. 恭，1992）。. Nat. 性，他們企圖發展理論來指導生活在公共組織中的人們過有意義的一生（顏良. v. n. 職是之故，本研究是以質性研究方法來探究本研究之問題。質性研究強調整. Ch. engchi. i n U. 體現象的發現，並認為系統是動態發展的，因此，研究者將詳盡蒐集各類資料，並加以歸納，找出各種面向與相互關係（江明修，1997）。質言之，透過質性研究，政策現象與政策所處的系絡，將是被全觀性地探討，這能讓研究的結果更具意義，也能更精緻的描述與呈現研究主題相關的政策現象及其間的因果關係。. 壹、研究範圍研究範圍. 在質性研究中，本研究以個案研究途徑，作為本研究之研究方法，並以教育部「建立社區教育學習體系五年期計畫」為個案，進行具系絡性的探討與研究， 11.

(20) 以瞭解我國政策創新與執行之模式。教育部「建立社區教育學習體系計畫」之執行期間為 2004 年至 2008 年，為「挑戰 2008：國家發展重點計畫」第十項「新故鄉社區營造計畫」之其一部份；而，本計畫的緣起，主要來自於政府對目前終身學習環境的問題評析與對未來環境的預測，而產生的，在計畫願景部分，則是「人人可學、時時可學，處處可學」。。在我國「終身學習法」中，本研究個案所提供的公共服務是「終身學習」將終身學習定義為：「個人在生命全程中所從事之各類學習活動」，由此定義來看，終身學習涉及的層面十分廣泛，從正規教育體制到非正規教育體制，乃至於. 治政大本是非常高的。正因此，政府在提供終身學習這項公共服務部分，必須擔任火車立是非正式的學習，都含括在內。由此可知，終身學習這項人民的需求，其交易成. 頭的角色，帶動並促成人民進行終身學習。. ‧ 國. 學. 在各國大力推動終身學習相關政策之時，我國政府也在推展終身學習上，投. ‧. 入許多資源，也建立很多學習管道。一直以來，終身學習都是教育部主要推動的. y. Nat. 政策主軸。在 2010 年八月進行的「第八次全國教育會議」裡，「終身學習與學習. er. io. sit. 社會」更是會中探討的主要議題。我國政府在提供終身學習這項公共服務已經有數十年的經驗。隨時代變遷，民眾更對終身學習這項公共服務的需求越來越廣. al. n. v i n 泛，也越來越多元，但此時，政府卻面對財政困窘與人力資源有限的困境。教育 Ch engchi U. 部「建立社區教育學習體系計畫」則是在此脈絡下產生的政策。教育部希冀透過政策創新，將資源進行整合與重組，甚至開發嶄新的資源，在有限的經費支持之下，預期發揮更好的政策績效。. 貳、研究方法. 在文獻探討的過程中，本研究發現，政策創新與執行的相關研究，常會以某一個案作為深入探討與分析的主要範疇，包含：教育類政策（Ambler，1987；. 12.

(21) Mintrom & Vergari，1998；Ochs，2006）、健康類政策（Bossert，1984）、能源類政策（Lambright & Teich；1979）等。透過個案研究，研究者可以更深切地瞭解並探究政策創新與執行的過程及模式，且這樣的研究是具系絡性的，並能真實記錄與反應個案的整體歷程。個案研究將焦點放置於單一單位、單一範例，因此，其適用性的問題，常引起討論。然，許多研究者卻指出，針對特定個案的瞭解，可以獲得更深入的學習，閱讀者透過讀取研究者敘事性的描述內容，可以感同身受地學習個案的經驗（Merriam et al.，2002）。教育部「建立社區教育學習體系計畫」為本研究之研究個案，本研究是透過. 治政大法，以確保研究的信度與效度。本研究是透過次級資料分析法、深度訪談法與參立. 多元的資料蒐集方法，以廣泛並詳盡地瞭解個案相關的資料，並透過三角檢測. 與觀察法，來進行個案資料的蒐集，以下分別說明之：. ‧ 國. 學. 第一為「次級資料分析法」，此方法能系統性地蒐集與客觀地評鑑過去事實. ‧. 的資料，並能以此分析相關事件的因果、成效或趨勢，質言之，此種資料蒐集方. y. Nat. 法能瞭解政策相關議題發生的可能原因，解決過程及可能產生的結果。對於本研. er. io. sit. 究來說，次級資料分析法為重要的資料蒐集方法。由於本研究之研究個案歷經的時間有五年之久，在政府規劃與執行單位的承辦人員方面，多有所更迭，因此，. al. n. v i n 個案相關的法令規章、政府公告的計畫與補助要點、行政公文、說明會等相關會 Ch engchi U 議手冊、成果報告，與網站資料等，將成為本研究重要的資料來源。透過次級資料的蒐集與分析，本研究會先抓出研究個案政策創新與執行過程的「時間線」，也就是先探討何時的問題，之後再深入瞭解何事？何人？地點？為何？如何？等. 議題。藉此，以先整體性地瞭解研究個案政策創新與執行之背景環境、關鍵人物、重要事件等基礎系絡發展。第二，本研究亦透過「深度訪談法」瞭解受訪者對於本研究個案在政策創新與執行上的看法與意見。透過深度訪談，本研究能夠獲得一些在次級資料裡，無法探知的資訊，另一方面，也能以此作為對應次集資料的參照基礎，以便多方探究研究個案進行政策創新與執行的模式，進而，增加研究資料的可信程度。在訪 13.

(22) 談對象部分，本研究訪談之人員，包括：研究個案中央政策規劃承辦科室之代表、研究個案政策規劃與執行相關專家學者、研究個案政策執行單位（包括：地方政府、第三部門或民間組織等）。本研究採用「半結構式訪談」，一方面透過研究者設計之訪談大綱，來作為訪談的指引方針，另一方面，也保持一定的彈性，以便使受訪者能更深入地表達對研究個案的認識與見解。本研究的訪談大綱（請見表 3-2-3），也許並非所有受訪者都全盤瞭解詳細狀況，因此，研究者會邀請訪者依據其瞭解的部分，就選擇之訪談大綱內容來回答，或由其觀察及瞭解的面向，來補充回答。. 治政大集到的資料屬於第一手資料，對研究結果來說，十分具有說服力（吳定，2003）。立第三，本研究輔以「參與觀察法」來進行實地資料的蒐集，透過此種方法蒐. ，兩種模式（楊國樞等參與觀察法，分為「參與者的觀察」與「觀察者的參與」. ‧ 國. 學. 人，2001）。本研究所採取的是參與者的觀察（participante-as-observer）之模式。. ‧. 研究者在研究個案政策執行之初期，便加入其中。教育部「建立社區教育學習體. y. Nat. 系計畫」從 2004 年年底開始推動，於 2005 年中，便委託國立聯合大學成立工作. er. io. sit. 小組，以協助教育部推動政策，在當時，研究者便加入工作小組，負責計畫推展的相關業務。研究個案政策執行到 2008 年，而，研究者在此過程中，持續地參. al. n. v i n 與其中，直到目前，亦對計畫後續所產生的效益，進行觀察與記錄。 Ch engchi U. 對本研究來說，研究者本身的參與觀察，是作為研究進行的輔助工作，其用. 以與次級資料分析法、深度訪談法，三者間進行三角檢測。三角檢測法，是指透過使用幾個不同的研究方法去蒐集相同的資料，目的是要處理系統誤差。研究者可以使用幾種測量方法去測量研究標的，看看是否都發現相同的結果，如果結果是肯定的，研究者可以有信心地說，測量誤差在一個可以接受的範圍中（林萬億等人審訂，2007）。此種檢測方法，將可以增加質性研究的信度與效度。. 14.

(23) 第四節重要名詞界定. 本節進行本研究重要名詞之界定與解釋，包括：政策創新、政策執行。. 壹、政策創新政策創新是政府採納了一個政策，而此政策對這個政府與其所面臨的問題情境來說，是新的公共服務提供方式或問題解決方法。換言之，創新的政策內容，. 政治大. 可能是其他國家或政府機構已經使用過的途徑或方法，但若政策對此政府政策規. 立. 劃單位或公共服務實施之處來說是新的，或從未經歷過的，便可稱為政策創新。. ‧ 國. 學. 在 Levin 與 Sanger 的研究中，其發現政府進行創新通常是政府內部公務人員在實務工作的過程中，獲得或學習到來自組織內、外部的資訊與知識，透過資源與相. ‧. 關事物的重組與整合，或引入新技術、新管理方式，在既有的基礎上，漸進式地，. y. Nat. sit. 使其發揮令人意想不到的效果（江岷欽、劉坤億，1999）。. n. al. er. io. 但，Wilson（2000）認為「真正的創新」必須要重新定義與修改政策的核心. i n U. v. 任務，另外，政策的次要任務，也必須要有大幅度的增加或改變，甚至是組織文. Ch. engchi. 化也必須有所改變。然而，對政府機構來說，標準作業流程是組織的基礎，這能維持其公平性，因此，當一個組織的成員強烈認為其有來自政治高階主管的實質支持，包括提供經費與機構的權威性時，組織成員將可能會拒絕任何的創新。另外，Bingham（1978）認為社區環境、政策需求、組織環境、組織特徵，將影響政府進行政策創新的決策。而，政策創新的目的不外乎就是要回應政府機關所面臨的環境變遷與人民需求，在組織內、外部的資源支持下，以提供更具效率、效能與公平性的公共服務。. 15.

(24) 貳、政策執行政策執行泛指一項政策，由職司的執行機關及人員奮力付諸執行的過程，亦即，將抽象的觀念，化為具體行動，進行政策處置的傳遞（林水波，1999）。而政策執行即便在最好的環境下，也是極端困難的（Pressman & Wildavsky，1984），這個部分對創新的政策來說，更是如此。政策創新後，將產生新的公共服務產品與過程，這些全新的公共服務對中央、地方政府、在地居民來說，都是嶄新與從未接觸過的。因此，在政策執行的過程，可以預期地，將面對許多挑戰，也將有許多問題需要被解決。. 政治大上而下、由下而上的結合與互動的過程；第二，政策執行是一個開放鏈，不僅在立吳瓊恩等人（2004）認為政策執行具有下列特點：第一，政策執行是一種由. ‧ 國. 學. 政策制訂過程中，有公眾與社會組織的參與，同時，在執行過程中，更需要公眾與社會組織的參與；第三，政策執行者對執行物件有一定的權威性與影響力，同. ‧. 時，又有相互之間的協調、共識與妥協。. sit. y. Nat. 總論之，創新政策與政策執行之間是一體兩面的。創新的政策需要透過政策. al. er. io. 執行來確認政策的可行性，及建立政策的實務操作模式。政策執行的過程與結. v. n. 果，亦將可能對創新的政策產生回饋，讓政策規劃單位瞭解政策執行面的困境或. Ch. engchi. i n U. 實質效果，以便進行未來相關政策的調整與創新。. 16.

(25) 第二章文獻探討 1980 至 1990 年代，許多論述開始大聲疾呼，提醒各國政府應該注意世界政治、經濟系絡已逐漸產生改變，各項國家政策也需進行適應與調整。Wildavsky （doing （1977）更提醒公共政策制訂者應注意政策「做得更多，卻讓人感覺更差」 better and feeling worse）的現象。1930 年代，經濟大恐慌後，政府擅長以「大有為」、「萬能政府」、「福利國家」的概念來制訂政策，然，這樣的政策制訂思維模. 政治大定性，必須以創意來回應快速變遷的社會。主張企業型政府觀點的學者亦提醒政立. 式，在二十一世紀的現代，已有所改變。混沌理論提醒著人們，環境裡充滿不確. ‧ 國. 學. 府，必須增加創新能力，以便更有效率地滿足人民的需求。正因此，政策創新與執行的理論與實務之探究，對於公共政策研究來說，為當務之急。. y. ‧. Nat. n. er. io. al. sit. 第一節理論基礎. Ch. engchi. i n U. v. 本節說明本研究之理論基礎，其中包括：主張歷史發展是路徑相依的歷史制度論，官僚與後官僚典範，及強調環境不確定性與開放系統的混沌理論。. 壹、歷史制度論. 大約在 1960 年代晚期，「正式－合法途徑」（formal-legal approach）主宰了社會規範。在當時，公共行政是一個特定的領域，其有固定的政治體及行政架構，統治管理著公共事務。制度在其中被視為理所當然，也是一個既存的現象。當時，制度不是一個知識領域的議題，也不是行動的問題。政府部門被視為同質性、一 17.

(26) 致的行動體，其倚賴嚴謹連結的特定本質，且能定義一般的利益規範，合法的權威與政治的合法性提供政府治理的基礎。1970 至 1980 年早期，一個對過去結構功能及行為主義思潮的反動開始啟動，公共行政開始被認為是一個歷史、經濟或社會的組織。因為福利國家的失敗，國家與地方政府在效率上出現問題，社會正義與新自由、社區意識型態逐漸開展，公共制度開始有新的思維出現。歷史制度論（historical institutionalism）誕生於 1980 年代，並於 1990 年代正式被認為是一個制度論的途徑。歷史制度論關心的焦點在，為何資源與權力的分配，是在一個不公平的方式下，由特定公共部門所決定的？為何舊的議題與解. 治政大政治與行政組織，經濟行動者與國家之間是路徑相依的（path-dependent）。各種立. 決方式，依然如往常一般對現在的現象產生諾大的影響？對於歷史制度論來說，. （modes of conflict and cooperation）持續隨時間變組織間的「衝突－合作模式」. ‧ 國. 學. 動著。質言之，公共部門的結構充滿權力關係，而，其他的機構，像是貿易組織、. ‧. 勞工或農民的經濟協會，也能產生一些公共的秩序與政治的合法性，亦即，當某. y. Nat. 些團體不停的失敗，某些團體或聯盟將持續的獲勝（Thoenig，2003）。. er. io. sit. 、被服從的程序（compliance Peter Hall 認為制度包括：正式規則（formal rules） procedures），及建構個體與各式各樣政府與經濟單位之間關係的標準運作慣例；. al. n. v i n 其亦提出制度因素將從兩個方面來影響政府決策，第一，負責進行政策決策的組 Ch engchi U. 織，對行動者權力的大小，具有決定性的影響力，第二，組織的地位會影響行動者對利益的定義。而，一般來說，歷史制度論者將制度定義為「形塑行為的正式. 體制、非正式規則與程序」，且制度是動態的，更是改變的目標。政治制度並非在真空的環境裡產生的，制度會和社會經濟脈絡持續互動（Thelen & Steinmo， 1992）。制度變遷過程，是歷史制度論主要探討的重點。Krasner（1984）提出「斷續均衡」（punctuated equilibrium）模型，其認為制度以長時間來看會是穩定的，但會因為某些危機，而經歷一段斷續，而危機是來自突然或意外的情況改變，之後，制度會再次停滯不動。而，Thelen 更細緻的提出「動態限制」（dynamic 18.

(27) constraints）模型，其認為制度的崩潰，並不僅源自於制度的改變，政治行動者策略性的操弄，與制度間的衝突，也會造成制度特徵的改變。除此之外，外部壓力對斷續均衡模型來說，是重要的因素，然，對動態限制模型來說，其更重視如何以制度內的調整，來回應外部所發生的事件。其他團體與個體，並非制度變遷的旁觀者，其能透過政治平衡中的權力，來表示贊成或對制度進行不利的表態（Thelen & Steinmo，1992：17）。另外，也有許多制度研究者指出，政策變遷常是在一個穩定的制度裡產生的，即便在政治與經濟處於動態改變的情況下，制度通常會保持其黏稠性（sticky）（Thelen & Steinmo，1992）。Pierson（2000）更提. 治政大總論之，歷史制度論受結構功能論者的影響，將政府視為在互動的整體系統立. 出遞增返回（increasing returns）的概念，加強說明政策過程的路徑相依。. 中之一部分。制度是官僚體系的標準運作流程，也是憲法所指示的規則，這些制. ‧ 國. 學. 度包括：正式或非正式的流程、例行公事、規範及常規，所有制度鑲嵌在政府組. ‧. 織結構之中。歷史制度論與其他學派的觀點，有下列四大差異。第一，歷史制度. y. Nat. 論傾向以相對寬廣的角度來觀察制度與個體行為之間的關係。第二，歷史制度論. er. io. sit. 強調在制度運作與發展中，權力的不對稱關係。第三，歷史制度論將制度發展視為路徑相依與非計畫的過程（unintended consequences）。第四，歷史制度論重視. al. n. v i n 以整合的方式來進行制度分析，其也著重瞭解其他因素，包括：能夠造成政治結 Ch engchi U 果的理念（Hall & Taylor，1996）。. 貳、官僚典範與後官僚典範官僚典範與後官僚典範. 在韋伯的論述中（Weber，1947：330-334），官僚體制（Bureaucracy）大致可從：專業分工、權威層級制、廣泛的規則、公私分明、基於技術能力的任用與晉升，五大面向來詮釋與理解；此為官僚體制的「理想型模式」（ideal type）。韋伯的官僚體制論被廣泛應用於公部門的行政體系，亦常被運用於企業組織中；在. 19.

(28) 組織理論中，常將韋伯的官僚體制理想型模式奉為圭臬。在官僚體制被大量運用的同時，Eisenstadt（1959）提出另一個觀點，其認為官僚組織為一個社會系統，官僚組織會與其鑲嵌之社會環境產生互動；經過互動後，官僚組織將可能產生「去官僚化」（debureaucratization）的現象。這類的動態平衡結果，將顛覆官僚體制原本的目標與活動；在去官僚化的過程中，官僚組織的「自主性」與「特定的規則與目標」兩大特徵將會被最小化。而，官僚組織面臨去官僚化的調整，其原因來自於外在非官僚角色（non-bureaucratic roles）對官僚角色的衝擊；此時，官僚組織將會避免官僚角色的專業分工及組織規則對官. 治政大會環境與脈絡的變遷，產生變化。隨著世界政治與經濟環境的變遷，逐漸地，後立. 僚角色的限制，使官僚體制能符應社會環境的需要。質言之，官僚體制會隨著社. 官僚主義典範形成。Barzelay 及 Armajani（1992）將官僚典範與後官僚典範進行. ‧ 國. 學. 比較，如表 2-1-1。. ‧. sit. y. Nat. 表 2-1-1 官僚典範與後官僚典範之比較. 後官僚典範. io. al. er. 官僚典範. 主要目的：實踐公民價值. n. 主要目的：公共利益誠實與效率. Ch. engchi. i n U. v. 品質與價值. 明確授權與權威性定義角色. 公民價值的傳遞. 強烈內部控制. 與顧客進行雙向溝通. 統一的規則、規程與方法. 彈性. 強調權責. 強調課責. 標準作業流程. 持續改善過程. 思考與行動是分離的. 競爭. （資料來源：Barzelay & Armajani，1992：118）. 20.

(29) Kuhn（1970）認為理論之變異是基於如同宗教般的信仰，當信仰轉換時，原先存在的理論便會被質疑，甚至推翻，形成另一新典範，此便稱為「典範轉移」。處於領導地位的典範，常被用來解迷（puzzle-solving），然，當異例（anomalies）越來越多時，原有的典範，將產生「典範危機」。公共行政所處的環境，從工業時代，轉變為後工業時代，由強調現代化，發展成後現代社會，傳統官僚典範，開始產生危機。Denhardt（2008：1）亦言，近來美國鮮少討論官僚體制的議題。逐漸地，後官僚典範的相關論述，開始形成。. 政治大. 參、混沌理論. 立. ‧ 國. 學. Denhardt 及 Denhatdt（2003：150）指出公共組織在自己獨立完成事情的部分，其限制越來越多，這使得許多政府外的團體與組織必須涉入。職是之故，公. ‧. 共組織與其領導者越來越需要去動員與注意各式各樣的利害關係人。公共方案. sit. y. Nat. （public programs）產生的過程，也將面對許多緊張狀況，且組織在運作的過程. al. er. io. 必須找尋其平衡點。但，平衡狀況並非永遠不變，當平衡移動（balance shifts）. v. n. 時，組織必須要調整以適應新狀況。這是一個永無止盡的循環，換句話說，組織. Ch. 正面對一個複雜的真實世界。. engchi. i n U. 近年來，混沌（chaos）一詞，常出現在關於組織變遷的文獻裡。所謂的混沌是指，環境裡的每一個事物都是彼此相互連結的，透過環境本身，事物間會形成一個龐大且複雜的系統，即使是個很小，或看似隨機的行動，都可能對原本毫無相關的部分產生影響，這便是 Gladwell 所稱的「引爆點」（tipping point），或 Lorenz 所謂的「蝴蝶效應」。混沌的發生始於一個起始點所產生的小改變，經過一連串的過程後，產生巨大的改變，在這個複雜的系統中，「回饋」是潛在引發系統改變的因素。此複雜且相互關連的系統，其基礎在於「吸引子」（attractors）（simplicity）。吸引子意指，許多系統都會依存一個關鍵點而穩定下及「簡化性」. 21.

(30) 來。例如，組織成熟後，都會有一些例行公事，持續地存在。而簡化性則指，系統裡的所有活動最終都能用幾個簡單的規則來解釋其內容與互動。在實務上，就像 Weber 用幾個簡單易懂的原則來形容「理想的官僚體系」一般（Gortner，Nichols & Ball，2007）。關於混沌理論的內涵，本研究整理洪世章、黎正中、涂敏芬（2004）、陳木、蕭武桐（2001）等文獻，說明如下：金（2000）、黃玉梅（2004）一、非線性關係：混沌理論的緣起與形成，是為了找出一直被傳統科學忽略的非線性行為，看似隨機卻隱藏著結構性的模式。自牛頓以來，所主張的世界模. 治政大些概念應用於人類的互動模式有其困難，因為，人類的行為是充滿混沌與不可預立. 式基本上都是線性的，隨結果而來的，以及有秩序的。然而，長期以來卻顯現這. 測性的。混沌理論主張所有社會系統的共通特性是複雜的非線性網絡關係，而分. ‧ 國. 學. 析層次為整體觀的開放有限系統，成員間持續的交互作用，會引起系統或組織產. ‧. 生自發性的改變，是一種在因果之間自由選擇、行動與結果交織而成的回饋循環. y. Nat. 概念。總論之，一切系統都含有不斷起伏的子系統，有時起伏可能由於正反饋而. er. io. sit. 變得相當大，使其破壞原有組織，在這個瞬間的分叉點，最微小的因素，會引發巨大的改變，而彷彿巨大的力量，也可能一下子消失於無形。. al. n. v i n 二、起始效應（initial effect） C h：混沌的產生必定來自於某個起始點。混沌是 engchi U. 不可預測的，但並不是無序的，所有結果的產生，都會與某一事物的改變有關，但如此因果，不能用線性關係來觀察。這也就是「巴西一隻蝴蝶的翅膀拍動會觸發德州一場龍捲風」的道理。質言之，一個單一個體或整體的非平均或非平常的活動，會在系統行為中產生巨大且無形的改變，而一開始的枝微末節小事，也可能使後果有千里之差的結局。三、分歧點（bifurcation point）：在非線性模式中，存有正向與負向兩股回饋力量交互作用，此能說明系統從非混沌狀態過渡至混沌狀態的過程，其隨時間混合著不穩定與反常的特質。而，分歧點可以說是一個穩定狀況的起始，也可以是不穩定狀況的起點。 22.

(31) 四、耗散結構（dissipative structure）：系統內若累積過多的分歧，將形成潰散，在紛爭、混亂及變遷的過程中，系統從穩定到不穩定，耗散將是必然出現的情形。正所謂「冰凍三尺非一日之寒」，任何複雜，或只是簡單的互動與騷動，都可能產生能量的累積，造成整個系統的重組，甚至是爆破。而所謂的耗散結構是指，一個開放系統，隨著內部能量的消逝或增加，隨時與外部交會，並產生新的型態。五、回饋作用：在混沌系統循環裡的回饋機制，輸出項將回饋返回到系統裡成為輸入項。所有分歧產生的破碎與分裂，又會導出一個新系統，或是透過回饋. 治政大統本身，並激發出另一個新的結構。立. 路徑，再次創造系統本身的穩定。換句話說，系統互動所產生的成果，將回到系. 質言之，混沌理論強調的是非均衡的思考觀點、宏觀的結構樣態、因果的非. ‧ 國. 學. 線性關係，及質性研究的重要性。在這個世界中，萬事萬物看似毫無章法、混沌. ‧. 一片，什麼事情都可能隨時發生，並且，令人難以預測。但，在混亂無序的各種. sit. n. al. er. io. 肆、小結. y. Nat. 情境中，冥冥之中，會演化出一種亂中有序的生存及運作法則（吳定，2006：21）。. Ch. engchi. i n U. v. 本研究選擇此三大理論的原因是有鑑於社會科學領域的典範轉移。在二十世紀中，自然科學領域的典範從「機械論」轉移到「量子物理學」，這樣的改變，帶動著社會科學典範也從「民族國家典範」轉移至「全球化典範」。在新典範中，所有組織與系統並非分離的粒子，且彼此間也不是如機械般地結合，而是擁有動能的網絡，彼此間充滿互動、重疊的能量網絡（楊志誠，2009b）。職是之故，在探討創新政策產生的影響因素與脈絡方面，本研究是以強調路徑相依的歷史制度為理論基礎。而在探討地方政府執行創新政策的模式部分，本研究是以強調回饋作用、非線性關係的混沌理論為分析的基礎。在瞭解中央政府執行創新政策的模. 23.

(32) 式上，由於目前政府與相關組織能夠運用的典範基礎包含舊有的典範，也擴及到新典範的範疇，因此，本研究是以官僚典範與後官僚典範所強調的策略為基礎，來瞭解中央政府執行創新政策的模式。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i n U. v.

(33) 第二節政策創新. 公共政策具有系絡性，亦即鑲嵌（embed）在一定的時空情境系絡之內，不論是外在社會、政治、經濟、文化及技術環境，或是政策參與者及利害關係人，都是政策系絡的構成要素，其特性及互動均會對政策產生影響（林水波、王崇斌， 1998）。因此，在上述的文獻探討，本研究首先進行，二十一世紀公共政策的系絡分析，其中包括實務面與理論面。以下，本研究將說明公共政策的意涵與目的，. 政治大. 並探討政策創新落實在政策制訂過程的理論與模式。. 立. ‧ 國. 學. 壹、公共政策. ‧. y. Nat. 政治民主化、經濟全球化、社會多元化、文化歧異化，這是政府正面臨的國. er. io. sit. 內、外環境，此時，政府為因應環境變化，必須採取不同的應對措施，而這些措施便稱為「公共政策」（public policy）（吳定，2003）。Anderson（1994：5）將. al. n. v i n 「一個或一群行動者為處理問題或其所關注的議題，而採取具公共政策定義為： Ch engchi U. 目的性的行動或不行動（action or inaction）」。而，公共政策又是如何被制訂的呢？. 吳瓊恩等人（2004：307-313）指出，公共政策制訂過程，含括下列三大部分：一、公共政策問題與政策議程：公共政策的制訂過程是一個不斷發現問題與解決問題的過程。所謂的公共政策問題，是指政府列入政策議程，並採取一定行動加以解決的問題。而，發現社會公共問題，並對問題的性質做出正確的判斷，是對公共政策制訂者的基本要求，另外，發現公共問題的過程，就是即時蒐集和處理資訊的過程。二、政策目標與政策方案的論證：政策目標必須具備下列特點。首先，政策目標的提出過程是一個創新的過程，因此，必須強調創新意識。再者，政策目標 25.

(34) 必須明確具體。第三，政策目標是為了解決一定的社會公共問題，因此，必須與公共問題所在的環境、政策資源相適應。最後，政策目標是一個有機的系統，彼此應相互協調與統一。三、選擇政策方案與政策合法性：選擇政策方案後，必須經過一定的形式，以取得主管機關的批准和社會的認可，方能使政策方案成為正式決策，而這個過程即為政策合法化的過程。另外，Lindblom 與 Woodhouse 認為目前政策制訂正面臨下列五大挑戰（陳恆鈞等人譯，1998：5-14）。首先，政策制訂的實際過程，牽涉的範圍十分廣泛，. 治政大政策的結果，所以，不宜將正式權威地位的行為者，稱為政策制訂者（policy 立. 因此，不能將注意力過分集中在政府官員。由於有許多行為者及社會力量能影響. ，而應將之稱為「任職者」（functionary）。所謂任職者，意指履行特定功 maker）. ‧ 國. 學. 能的主體，特別是承擔特定職務的人員。再者為人類面對複雜問題時，僅有有限. ‧. 理性（bounded rationality）的能力。人類心智能力與複雜政策問題之間，存在著. y. Nat. 基本的差距，人類即使應用電子計算機，仍無法完全掌握社會現實所含括的各種. er. io. sit. 複雜關係，甚至連「理性的接近」（reasoned approximation）這類客觀理性，都不可能達到。第三為，分析與權力間的對立。人們要求政策必須以充分的資訊與. al. n. v i n 良善的分析，做為制訂的基礎，要具備正確性與科學性。然而，人們也同時要求 Ch engchi U. 政策制訂應合乎民主，若要達到民主境界，則必須有政治性，也涉及權力運作。質言之，知識與權力之間的關係，便是政策制訂面對的第三個挑戰。第四，在市場導向的社會裡，企業可以說是另一組公共官員（public officials）。在市場經濟體中，許多重要的公共任務，都已委託企業來負責提供。這第二組公共官員所制訂的政策，構成與政府相對立，另一個影響社會運作方向的系統。最後，社會經濟因素與政治不平等，亦將影響政策制訂。處於政府、企業與非營利部門中，能直接或間接影響政策的行為者，只屬於全體公民中的一小部分。決策菁英的存在，將會是政策制訂過程中的一個隱憂，但也是存在的事實。. 26.

(35) 貳、政策創新的過程與策略政策創新的過程與策略. 公共政策的定義涵蓋各級機關的作為與不作為決定，如政府採取作為，就會以下列形式表示公共政策的內涵，包括：法律、行政命令、規章、方案、計畫、細則、社會福利服務、補助、產品等。而，政策涵蓋的範圍亦極為廣泛，如：國防、外交、教育、文化、經濟、農林、環保、醫療、衛生政策等，皆含括在內（吳定，2003）。政策創新即是針對上述內涵，在既有的資源及原來的路徑上，將政策相關事務重新組合，形成創新的公共政策，以便在有限的財政資源下，滿足民. 政治大. 眾的需求。. 立. ‧ 國. 學. 政策創新的研究議題研究議題與特徵研究議題與特徵一、政策創新的. 在國外，許多文獻強調政府政策創新之重要性與必要性，而相關研究亦已發. ‧. 展至政策創新模式之探究，並試圖建立政策創新相關理論。1969 年，Mohr 在美. sit. y. Nat. 國及加拿大已開始研究，政府在何種動機的驅使下，會跳脫傳統的行為模式，以. al. er. io. 創新的方法，來進行方案的規劃？另外，又有哪些因素會阻礙或限制政府進行政. v. n. 策創新，而，政府在進行創新時，又需要哪些資源？1978 年，Bingham 有感於. Ch. engchi. i n U. 現代生活、社會問題的日趨複雜，因此，亦開始研究地方政府進行政策創新的決定因素（Bingham，1978；Mohr，1969）。另外，Castles（1979）探究瑞典政策創新與制度穩定的議題；Bunce（1979）則研究蘇聯政策創新的模式；Freeman （1985）從立法者的角度，來探討政策創新的過程。之後，一直到二十一世紀的現在，政策創新的研究，仍然受到許多學者關注（Berry & Berry，1991；Desveaux et al.，1994；McLendon，2005；MacKinnon et al.，2008；Duijn，2009；Kickbusch， 2009）。 Chester I. Barnard（1938：扉頁）曾言「嘗試後失敗，最少會獲得學習。若拒絕嘗試，則會經歷難以估計的損失」。然，Wilson（2000：221-225）卻發現，. 27.

(36) 在官僚體系裡有一句廣為人知的名言：「不要輕易做以前沒有做過的事情」。組織常會抗拒創新，這是因為組織的創立，是要以穩定與例行的組織關係，來取代不確定性的期待與無計畫的活動。對政府機構來說，標準作業流程是組織的基礎，這能維持其公平性。當一個組織的成員強烈認為其有來自政治高階主管的實質支持，包括提供經費與機構的權威性時，組織成員將會拒絕創新。在上述討論的基礎之下，對於政府來說，創新不是一個新方案或技術，而只是在既定的任務上，有新任務或替選方案。這些新的作為，組織已經準備接受，或至少不會痛苦的抵制，且所有的過程，都是在既有的管理機制（managerial arrangement）下進行。. 治政大一個新的方案附加在既存的任務上，而沒有修改其核心任務，或改變組織文化。立. ，例如：事實上，政府機關總是在改變，只是大部分的改變都是附加品（add-ons）. 然，真正的創新（true or real innovation）必須要重新定義與修改核心任務，次要. ‧ 國. 學. 的任務（peripheral task）必須要有大幅度的增加或改變，而所有的改變都是要回. ‧. 應機關所處環境的需求。. y. Nat. 在政府政策創新實際運作方面，Levin 與 Sanger 探討政府部門從事創新工作. er. io. sit. 時發現，政府在進行政策創新時，有下列三個特徵：第一，政府創新是漸進式的創新（evolutionary innovation）。第二，政府部門的創新是在例行的路徑上，運用. al. n. v i n 創新的管理策略，亦即，在新的系絡下，使用原有的資源，使其發揮更好的效用。 Ch engchi U 第三，政府部門的創新通常是將相關事務重新組合，使其產生令人意外的效果。質言之，政府創新並不是以全新的理念或方法，徹底改變行政部門的運作程序，或是創造全新的組織。政府創新大多不是來自預先規劃完善的藍圖，而是由一些相似，卻未曾用過新穎方法，在實際管理程序中，漸漸進行變革。另外，大部分的創新是由實務經驗累積而來的，有時必須從錯誤中找到正確的途徑，更多時候，創新是在變遷的環境中，一點一滴被發現的。創新並不是管理天才所創發的獨特妙方，相反的，經常是由那些專注於組織工作的管理者，以新的方法，運用舊有的材料所締造出的佳績（江岷欽、劉坤億，1999：137-138）。綜合上述，當政府具有合法性的權威，且有穩定的財政基礎時，政府將傾向 28.

(37) 以既有的標準作業流程，來提供公共服務。然，在全球化、民主化的衝擊下，加上政府財政預算緊縮與人民多元需求的壓力下，政府必須採取創新的行動，以維持或改善政府之效率與效能。. 二、政策創新的過程政策創新的過程隨著政治、經濟、社會的轉型，政府正面臨人民要求政府增加更多服務項目、提高服務品質的壓力，但，此時政府的財政負擔卻日益沉重。因而，世界各國莫不重視研發創新的投入與制度的建立，以提昇決策品質，增進國家整體競爭力，. 治政大 2-2-1）：認為創新決策（innovation decisions）會受到下列四大變項影響（圖立. 進而因應新世紀社會變遷的挑戰（何沙崙，2007）。Bingham（1978：180-182）. 組織特徵. 創新. n. er. io. al. 組織環境. sit. 政策需求. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 社區環境. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-2-1 政府創新採納的模式（資料來源：Bingham，1978：182）. 首先是社區環境（community environment），這部分包括地理與文化價值。地理、社會經濟變項會影響政策的產出，而社區的態度，也會影響公共組織所推動的事務。再者是政策需求（policy demand），也就是社區對特定服務的需求。需求通常來自績效的斷層（performance gap），民眾會對公共服務不足的地方提出要求。第三是組織環境（organizational environment），其意指組織超越社區， 29.