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第 第 第
第三 三 三 三節 節 節 節 教育部
教育部 教育部
教育部「 「 「建立社區教育學習體系計畫 「 建立社區教育學習體系計畫 建立社區教育學習體系計畫」 建立社區教育學習體系計畫 」 」之分析 」 之分析 之分析 之分析
在公共行政的實務上，政府財政的困窘，民眾對公共服務的需求日益增加，
此兩大壓力，使得政府必須提出創新的政策及創新的公共服務內容，以維持政府 運作之基礎。在公共行政的理論上，後官僚典範提醒政府組織必須以開拓的視野 及開放的過程，來進行政策的規劃與執行，這能使政府提高其效率與效能。本研 究之研究個案，亦是在此政策環境下，所因應而生的政策。以下簡略敘述本研究 個案之政策系絡與計畫內容。
壹 壹
壹 壹、 、 、 、終身學習 終身學習 終身學習 終身學習： ： ：民眾對公共服務的新需求 ： 民眾對公共服務的新需求 民眾對公共服務的新需求 民眾對公共服務的新需求
在全球激烈競爭與強調知識經濟的社會裡，終身學習是國家發展的根本，唯 有透過終身學習，國家人才始得以不斷進行創新，並保有競爭力。1972 年，聯 合國教科文組織（UNESCO）的「國家教育發展委員會」（The International Commission on the Development of Education）提出「法爾報告書」（Faure Report）， 書中強調終身學習與學習社會（learning society）兩大理念。此報告指出，在學 習社會中，教育不是菁英的特權，也不是某一特定年齡層的專利，而是全體社會 中，每一個人應有的權利。之後，各跨國組織，包括：經濟合作發展組織（OECD）、 歐盟（EU）等，皆開始積極推展終身學習。另外，在歐美與亞洲各國也都致力 推動終身學習政策。1970 年，德國提出「教育制度結構計畫」，其明確指出終身 學習是社會、科技與經濟發展的關鍵。1976 年，美國通過「終身教育法」，並於 1984 年提出「成人學習：國家未來的關鍵」報告書，肯定成人學習是國家未來
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發展的關鍵力量。在亞洲，日本於 1990 年頒佈「終身學習振興法」，韓國則在 1999 年完成「終身教育法」立法。在臺灣，1998 年，教育部公布「邁向學習社 會白皮書」，為我國推動終身學習政策的重大宣示，2002 年，總統公布「終身學 習法」，讓我國推展終身學習擁有法源基礎（王本壯、周芳怡，2007a；楊國賜，
2010）。
在我國「終身學習法」中，將終身學習定義為：「個人在生命全程中所從事 之各類學習活動」。終身學習，這樣嶄新的公共服務內容，對目前我國政府政策 規劃與執行過程，有下列挑戰：
第一，政策規劃與執行的參與者十分多元：民國 1953 年，我國政府便頒佈
「社會教育法」，在此法令中，政策的執行主要是由政府的社會教育 機構（例如：圖書館、博物館、社教館、文化中心、藝術館、音樂廳 等）主辦，其目的在推展全民教育與終身教育。在 2002 年的「終身 學習法」中，則強調政府機關除應規劃與推動終身學習外，為促進居 民終身學習，各級地方政府應結合民間非營利機構、組織及團體，並 依該地區既有各類終身學習活動，研擬終身學習整體計畫（第五條）。 另外，各級政府應結合各級各類社會教育及文化機構，並利用民間非 營利機構、組織及團體資源，建構學習網絡體系，開拓國民終身學習 機會（第十條）。質言之，終身學習相關政策的推動，除「由上而下」
（top-down）的政策推動外，更重視「由下而上」（bottom-up）的參 與，及各項資源、力量的整體發揮。
第二，政策實施對象多為具自主性的成人：就整個終身學習的體系來看，兒 童與青少年，大多由學校體制與正規教育來負責，而，目前終身學習 相關政策的推動部分，主要是在進行成人教育（adult education）方 面的政策創新與落實。一直以來，成人學習強調「主動參與」、「問題 中心」與「結果導向」的學習。成人教育的一項重要的特性是，由成 人自己決定，並為自己的決定負責。成人參與學習不像兒童或青少
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年，是被迫或權威要求的，而是主動、自發性的。而成人學習的誘因、
過程和內容，也多導因於生活中的困難或問題。由於，成人想要瞭解 如何解決問題，因此，會參與學習。另外，成人的學習必須要有強烈 的因果關係，也就是要可以預見學習的成果，這部分也是有別於兒童 或青少年，可以接受學習的延宕應用（黃富順，2000a）。總論之，終 身學習相關政策的推展應更重視「以民眾為主體」的精神，而非單向 操控或權威主宰。在教育政策推動的過程，對於兒童與青少年的正規 教育部分，我國政府歷經十餘年的教改過程，對於政策的創新與執 行，已累積許多理論與實務的基礎，但在終身學習的政策創新與執行 上，我國政府仍處於學習期，這部分也更有待相關研究的持續深入探 究與討論。
第三，政策實行的區域與層次非常廣泛：2006 年，德國的成人教育參與比 例為 42％；2006 年，美國的成人教育參與比例為 44％；2008 年，英 國的成人教育參與比例為 38%；近年，奧地利成人參與學習活動的比 例更是高達 89％。而，在臺灣，2008 年臺閩地區 16 歲以上成人參與 正規與非正規學習活動的比例有 29.21%，65 歲以上高齡者參與比例 僅有 11.40%，而 16 至 64 歲成人參與比例則為 30.96%。在地區別方 面，北部地區的比例最高，有 32.27%；其次為東部及外島地區，有 29.53%；其他依序為中部地區 27.12%，南部地區 26.27%（吳明烈，
2009；吳明烈等人，2009）。世界各先進國家皆將推動終身學習及成 人教育視為累積國家資本的重要途徑，而，我國與其他已開發國家相 比，在增加終身學習參與比例部分，則尚有努力的空間。要達到「社 會教育法」中，全民終身學習這個願景，政府則必須以創新的政策以 作為架構，以便有效拓展並增加終身學習的人口比例。
邁入二十一世紀的現在，我國民眾在終身學習的需求程度快速增加。在 2010 年八月進行的「第八次全國教育會議」裡，「終身學習與學習社會」是會中探討
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的主要議題。雖然，終身學習的概念，在臺灣並不是一個新的議題，但在政策推 動上與政府機構在提供這項公共服務時，卻仍然還在進行研發（R & D）與創新，
以便尋求更適當，更有效率的公共服務傳遞方式。目前，我國政府財政緊縮，且 各項資源有限，要推動一項創新的政策，必須考量政府各項資源的投入程度。過 去，教育政策的推動，多屬於「正規教育」的模式，在各級學校中，提供民眾進 行學習。然，終身學習的概念，是「活到老、學到老」，不論各年齡層、職業別，
甚或居住地的不同，民眾皆有終身學習的需求。此時，各項教育資源，包括：場 地、師資等各項軟、硬體，則成為政府推動終身學習政策的一大困境。要達到上 開目標，政策推動機關，必須有許多創新的思維與作為，才能在財政緊縮，且資 源有限的狀況下，達成目標。
貳 貳 貳
貳、 、 、 、社區發展與民眾參與程度提升 社區發展與民眾參與程度提升 社區發展與民眾參與程度提升 社區發展與民眾參與程度提升： ： ：政策創新與執行的新伙伴 ： 政策創新與執行的新伙伴 政策創新與執行的新伙伴 政策創新與執行的新伙伴
民國八十年以降，臺灣社會從快速的經濟發展及人際疏離中，開始沈澱。在 物質生活穩定後，人們開始關懷自身所處的社區及環境（王本壯、周芳怡，
2007b）。鑑於此，1994 年，臺灣政府開始推動「社區總體營造」相關計畫；其 概念來自日本的造町、英國的社區建築師（community architect）和美國的社區 設計（community design）等。在臺灣，文化建設委員會將社區總體營造定義為：
「社區總體營造就是以社區共同體的存在和意識作為前提和目標。藉著社區居民 積極參與地方公共事務，凝聚社區共識，經由社區的自主能力，配合社區總體營 造理念的推動，使各地方建立屬於自己的文化特色，也讓社區居民共同營造產業 文化化，文化產業化、文化事物發展、地方文化團體與社區組織運作、整體文化 空間及重要公共建設的整合及其他相關的文化活動。如此，因社區居民的自主與 參與，使生活空間獲得美化，生活品質得以提升，文化產業經濟再行復甦，原有 的地景、地貌煥然一新，而促使社區活力再現」（王本壯，2005）。社區總體營造
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相關政策推動十餘年後，社區自主意識與民眾參與公共事務的現象逐漸普及，社 區民眾從「自覺」到「自決」，讓社區發展在地化，也活化了許多閒置或從未開 發的資源。也由於社區民眾開始決定並主導自己生活周遭的公共事務，也讓社區 民眾願意走出家門，有錢出錢、有力出力，共同促成社區整體的發展。
「造產、造景、造人」是我國社區總體營造相關政策的基礎理念。而所謂的 造人，便是民眾透過學習，以提升自身的知識與技能，進而促進社區，甚至整個 社會、國家的發展。以下說明，社區發展與民眾參與程度提升，對政府推動終身 學習之影響：
第一，生活化的學習場域：因應終身學習時代來臨，國家教育體系正發生前 所未有的急遽變化，學習可以在社會任何地方出現（朱楠賢，2007）。
社區除是個人的生活場所，也是個人終身學習的地方，個人可受到社 區的「教導」，也可在社區中學習。社區是個人生活及創造經驗的場 所，自然也是學習的地方（王政彥，2001）。簡言之，終身學習的場 域可以是非常生活化的，不會僅限於學校內、教室中出現，而是在社 區民眾生活的周遭進行。
第二，在地化的學習內容：觀察世界發展潮流，終身學習已成為各國關注之 焦點。終身學習應走進社區民眾的生活世界中，並實質地融入到民眾 的工作、生活與休閒參與活動（吳明烈，2009）。換句話說，終身學 習的內容應強調在地化，也要因時、因地制宜，考量社區民眾的生活 情境與學習需求，以便有效提供符合社區系絡的終身學習機會。
第三，自主化的學習模式：社區總體營造推動近二十年來，社區已累積許多 人力、物力等軟、硬體資源，其中包括：社區志工、課程講師、學習 設備、學習場所等。政府在推展終身學習時，幾乎僅需提供經常門的 經費補助或輔導支援、課程架構，社區便能夠自主地在區域內安排課
第三，自主化的學習模式：社區總體營造推動近二十年來，社區已累積許多 人力、物力等軟、硬體資源，其中包括：社區志工、課程講師、學習 設備、學習場所等。政府在推展終身學習時，幾乎僅需提供經常門的 經費補助或輔導支援、課程架構，社區便能夠自主地在區域內安排課