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教育部推動「建立社區教育學習體系計畫」的目的，除促進「量」的改變（例 如：提高學習人數，增加學習課程類型）外，更著重的是促進縣市層級推動終身 學習的模式，產生「質」的改變。這也是何以「建立社區教育學習體系計畫」， 被本研究歸類為「理念型創新政策」的原因。Wilson（2000）認為真正的創新必 須要大幅度地改變組織的核心任務與次要任務，甚至是重新形塑組織的文化。表 6-1-2 為本研究整理相關文獻資料與訪談資料後，所形成的，由此表可以瞭解，
本研究個案是從改變地方政府與相關民間組織的角色開始，進而塑造一個具合作 與協調表徵的組織文化，之後，再以新的組織文化為基礎，透過相關組織團體彼 此的協力，來提供加值或嶄新的終身學習選擇
表 6-1-2 地方政府執行計畫的前後差異
類別 各縣市執行計畫「前」 各縣市執行計畫「後」
縣市政府角色 規劃者、執行者 領航者、整合者、協調者 民間組織功能 社教團體功能受限 各司其職、相互支持 終身學習模式 有限與特定的學習方式 人人可學、時時可學、處處可學
終身學習內容 機關規劃學習內容 從民眾需求出發
（資料來源：本研究整理）
貳 貳 貳
貳、 、 、 、地方政府參與中央創新政策執行的起點與過程 地方政府參與中央創新政策執行的起點與過程 地方政府參與中央創新政策執行的起點與過程 地方政府參與中央創新政策執行的起點與過程
在談到政策執行時，許多學者（吳定，2003；吳瓊恩等人，2004；林水波，
1999；Pressman 與 Wildavsky，1984）都提醒政策執行的過程是開放的、動態的、
反覆的、困難的，且充滿不確定性，並與外在環境息息相關的。Denhardt 與
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Denhardt（2003）亦提到，政府在獨力推動與完成政策的過程中，將遭遇更多限 制，政府必須要廣泛邀請與動員相關組織與利害關係人，才能使政府進行的工 作，被有效完成。除此之外，在政府運作過程中，也可能面臨許多緊張的狀況，
而造成原來的平衡狀況產生失衡的情形。因此，本研究是以「混沌理論」的觀點，
來分析地方政府參與創新政策執行的過程。
綜合吳定（2006）、洪世章等人（2004）、陳木金（2000）、黃玉梅（2004）、
蕭武桐（2001）、Gortner，Nichols 與 Ball（2007）的看法，混沌理論強調在諾大 的環境力，看似毫無章法的萬事萬物，事實上，是相互關連的，且會因吸引子的 形成，而產生簡化性，進而演化出亂中有序的運作法則。而混沌理論論述的相關 概念，包括：非線性關係、起始效應、分歧點、耗散結構、回饋作用等。
在分析地方政府參與創新政策執行的過程之前，本研究先說明各縣市政府與 本研究個案主要相關的業務單位，也就是教育局的運作模式。以下本研究以臺北 市政府為例（圖 6-1-3），來進行說明。我國各縣市政府皆下設教育局（處），以 辦理地方教育相關的業務。縣市政府教育局（處）所管轄的業務，包括：幼兒、
國小、國中（直轄市含高中）、特殊教育與體育健康、社會教育等。除社會教育 與體育教育外，其餘業務單位服務的對象，都有特定的年齡層與範圍，且執行業 務的單位也相對較具體與固定。
而，「建立社區教育學習體系計畫」所直接相關的業務單位，則為各縣市政 府教育局（處）的社會教育課（科）或終身學習課（科）等（各縣市政府名稱有 所差異）。以臺北市為例，社會教育科所推動的業務十分廣泛，而，其他縣市的 狀況，也大致如此，除一般日常性業務外，還必須督導轄內各類補習班，及推動 成人教育與終身學習相關業務。
由圖 6-1-3 可以瞭解，縣市政府社教相關科室的業務，所涵蓋的面向十分廣 泛。而，在社教課（科）人員編製部分，一般來說，設置課（科）長一人，若為 直轄市，則在另設股長，之下有承辦人員數名。依據縣市政府編制的不同，各縣 市政府教育局社教課（科）的總人數約為 4 至 22 人左右，舉例來說，澎湖縣含
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科長、科員共 4 人，並兼辦特殊教育業務，花蓮縣含科長、科員、調用教師、約 僱人員，共 7 人，而臺北市共有 22 人，但辦理補習教育的業務人員，有 9 人，
在臺中市部分，則共有 16 人，含科長、科員、候用校長 4 名、調府教師 2 名、
約聘人員（資料來源：2011 年 10 月 23 日，查詢各縣市政府官方網站）。
圖 6-1-3 縣市政府教育局社會教育科（課）組織執掌圖（以臺北市為例）
（資料來源：臺北市政府教育局，2011）
臺北市政府
教育局
秘書室 會計室 資訊室 統計室 軍訓室 人事室
督學室 政風室 工程營繕及財產管理科
體育及衛生保健科 高中及國中教育科高等及職業教育科幼兒教育科特殊教育科 國小教育科
社會教育科
1.成人教育股：學生藝文教育、美術舞蹈等比賽活動、高中職低收入 戶補助、社會組語文競賽、教育部成人教育計畫補助、社區大學業務。
2.民眾教育股：政府與民間社教單位組織管理、委外案管理與輔導、
觀光遊憩地區督導、相關人員表揚與志工管理、交通安全教育。
3.補習教育股：補習班輔導業務、補習班立案、補習班公共安全，與 其他補習班相關業務。
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受訪者 EDUC3 曾提到，由於在公職人員考選機制裡，並沒有社會教育或終 身學習專門的類別，因此，社會教育科的行政人員，也都是一般教育行政的背景，
另外，社教課（科）因業務繁重，有時也有候用校長、調府教師、約聘（用）人 員等進入支援，是以，受訪者 EDUC3 形容縣市政府的社教課（科）為「大雜燴」，
也就是社教課（科）裡的組成成員十分多元與多樣。另外，受訪者 EDUM1，也 提到社教科的業務很「雜」，以致於常無餘力去回應教育部的新政策。上述狀況 之所以發生，是因為社會教育與終身學習所涉及的範疇十分廣泛，另外，更基於
「活到老，學到老」的理念，因此，社會教育課（科）是以「全民」為服務對象。
總論之，「建立社區教育學習體系計畫」的執行，除在計畫內有提到，計畫本身 在執行部分，可能因學習需求多樣、民眾學習動力不一、計畫難獲立竿見影的效 果等，而產生限制外，另外，在地方政府方面，也有人力、物力等障礙需要克服。
正因此，教育部在政策推動過程中，鼓勵各縣市政府與在地組織共同組成「示範 社區教育團隊」，以解決上述困境。
在探究地方政府參與創新政策執行的模式部分，本研究首先透過相關文獻的 分析，包括：歷年成果報告與結案報告等，另外，配合深度訪談與參與觀察的結 果，並以「混沌理論」的觀點來進行分析。教育部從 2005 年開始，連續三年，
進行了四次示範社區教育團隊的徵選，以邀請各縣市政府參與「建立社區教育學 習體系計畫」的執行。在歷年的徵選過程中，教育部在政策執行初期、中期與後 期，採用包括：公文、說明會、交流會、工作坊、實地輔導等方式，以促進各縣 市政府的提案。在教育部發文或邀請各縣市政府參與遴選的相關會議後，縣市政 府便得知「建立社區教育學習體系計畫」相關的資訊，亦開始決定是否採取行動，
參與創新政策的執行。
歷年各縣市參與「建立社區教育學習體系計畫」的狀況，如表 6-1-3。在 2005 年，共有十二個縣市提案，五個縣市獲補助；2006 年共有十九個縣市提案，十 五個縣市獲選；2007 年，共有十八個縣市提案，十六個縣市獲得補助；而，2008 年，共有二十三個縣市提案，二十三個縣市獲選。
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從 2004 年到 2008 年，共有 24 個縣市參與執行教育部所推動的「社區教育 學習體系計畫」。在數年的政策執行過程中，有的縣市政府持續參與政策執行，
有的縣市政府，在其中進進出出，也有縣市政府從未參與政策的執行。在複雜且 充滿變化的環境裡，每個縣市政府看似獨立的個體，而所有事件也似乎是在個縣 市裡各自發酵與出現，然而，若以混沌理論觀之，可以發現各縣市政府有著類似 的軌跡。
從教育部推動「建立社區教育學習體系計畫」開始，教育部就透過許多方式 來激勵縣市政府參與創新政策的執行。除面對面的交流與互動外，相對較正式的 就是以「公文」的方式，正式通知各項遴選的規則與提案計畫書格式等。對於公 部門來說，公文的往來，十分重要，尤其在創新政策執行的過程中，縣市政府非 常需要以公文的方式，來確認許多執行的細節。Mohr（1969）、Boehmke 與 Witmer
（2004）皆認為創新是把方法、策略，引用到一個應用環境（例如：政府），而，
這些對此環境來說，是新的。另外，Wilson（2000）也曾提醒，習慣於例行公務 與穩定組織關係的官僚體系，對於創新的事物，接受度並不高，也不容易進行嘗 試。正因此，教育部必須透過具權威性與正當性的管道，來提升縣市政府的執行 意願，也給予縣市政府必要的依據與依循的辦法。
在教育部尚未公告「示範社區教育團隊」的遴選辦法，或，縣市政府還未得 知上述計畫之前（圖 6-1-4），各縣市政府還處於原來的平衡狀態，包括：日常終 身學習相關業務的推展方式、與其他利益團體或相關組織的互動模式，及轄內各 個相關組織團體的互動關係等，皆有原先已建立的平衡關係。然，在教育部推動 創新政策後，地方政府收到公文通知或獲得相關資訊時，各縣市政府的發展軸線 裡，便會出現「起始點」。此起始點，是後續各個非線性關係、網絡關係，或因 果關係與相關行動的起源。這一紙公文，一場說明會或交流會，看似簡單的文書 資料或活動，但，所有日後發生的變化，都是隨之而起的。以下，本研究針對地 方政府參與中央創新政策執行的過程，進行詳細說明。