第三章 菁英收編的政治策略
第一節 中央集權體系的恢復與新聯邦菁英的產生
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第一節 中央集權體系的恢復與新聯邦菁英的產生
壹、七大聯邦區的設置
早 在 1997 年 至 1998 年 擔 任 總 統 府 總 管 制 局 （ Главное контрольное управление Президента / the Control Directorate of the President ）局長兼克宮副 幕僚長期間，主管地方事務的普丁便已對聯邦主體怠於執行聯邦政策、公然違背 聯邦法律的現象了然於心並且相當不滿。1 為了加強聯邦中央對地方的權威，普 丁2000 年 5 月 7 日就任總統，5 月 13 日便頒佈第 849 號總統令 –「俄羅斯聯邦 總統駐聯邦區全權代表條例」。2
「俄羅斯聯邦總統駐聯邦區全權代表條例」的內容主要分為兩個部份：第一 部分是組建「聯邦區」，第二部份是規範「總統駐聯邦區全權代表」的職務與權 力。該命令開宗明義闡述建立聯邦區的目的在於「確保俄羅斯聯邦總統憲法權力 的實現、提高國家聯邦機構工作的效率，以及改善執行上述工作的監督系統」，
因此第一個步驟便是把現行俄羅斯聯邦總統駐各「聯邦主體」的全權代表機構改 制為駐各「聯邦區」的機構，並將當時的89 個聯邦主體依地緣關係劃歸到 7 個 新的聯邦區。3（見【表3-1-1】）
1 Eugene Huskey, “Overcoming the Yeltsin Legacy: Vladimir Putin and Russian Political Reform,”
Contemporary Russian Politics: A Reader, ch. 6, ed. by Archie Brown (Oxford and New York:
Oxford University Press, 2001), pp.83-84.
2 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»
〈http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=001937〉
3 趙竹成，《俄羅斯聯邦體制的憲政基礎及其衝突》（台北：韋伯文化，2002），頁 203-204。另關
於各聯邦區當時所下轄的聯邦主體，詳見該書頁204-210。而在 2004 年貝斯蘭事件後，為強化
地方管理，11 個聯邦主體自 2005 年起開始進行合併，並先後成立 5 個新的聯邦主體（詳見【表 3-1-1】註 2、註 3 以及註 4）。在其他合併計劃陸續進行下，截至 2009 年 7 月，俄羅斯聯邦共 計有21 個共和國、46 個州、9 個邊疆區、1 個自治州、4 個自治區以及 2 個聯邦直轄市等 83 個聯邦主體。
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Central Federal District莫斯科市 Northwestern Federal District
聖彼得堡市 Northern Caucasus Federal District
頓河畔羅斯托夫市 Volga Federal District
下諾夫哥羅德市 Ural Federal District
葉卡捷琳堡市 Siberian Federal District
新西伯利亞市 Far Eastern Federal District
哈巴羅夫斯克市
克自治區」（Коми-Пермяцкий округ / Komi-Permyak District）合併為「彼爾姆邊疆區」
（Пермский край / Perm Territory）。聯邦主體數量減為 14 個。
註 3：2007 年 1 月 1 日，「克拉斯諾亞爾斯克邊疆區」（Красноярский край / Krasnoyarsk Territory）、
「泰梅爾（多爾干–涅涅茨）自治區」（Таймырский «Долгано-Ненецкий» автономный округ / Taymyr “Dolgan-Nenets” Autonomous District ） 與 「 埃 文 基 自 治 區 」（ Эвенкийский автономный округ / Evenkii Autonomous District）整併為「克拉斯諾亞爾斯克邊疆區」；2008 年1 月 1 日，「伊爾庫茨克州」（Иркутская область / Irkutsk Province）與「烏斯季–奧爾丁 布里亞特自治區」（Усть-Ордынский Бурятский автономный округ / Ust'-Ordyn Buryat Autonomous District）整併為「伊爾庫茨克州」；2008 年 3 月 1 日，「赤塔州」（Читинская область / Chita Province）與「阿金–布里亞特自治區」（Агинский Бурятский автономный округ / Agin-Buryat Autonomous District）合併為「外貝加爾湖邊疆區」（Забайкальский край / Zabaikal Territory）。聯邦主體數量減為 12 個。
註 4：2007 年 7 月 1 日，「堪察加州」（Камчатская область / Kamchatka Province）與「科里亞克 自治區」（Корякский автономный округ / Koryak Autonomous District）合併為「堪察加邊 疆區」（Камчатский край/ Kamchatka Territory）。聯邦主體數量減為 9 個。
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表 3-1-2：俄羅斯聯邦七大聯邦區經濟比重
聯邦區 聯邦主體數 各類比重（％）
人口 生產總值 工業產值 農業產值 資本投資額 出口值 聯邦預算
中央
18 25 28 20 23 30 37 37
西北11 10 9 12 6 9 12 10
南部13 15 8 6 16 8 4 6
伏爾加河
15 22 20 24 27 19 12 17
烏拉爾
6 9 15 19 8 17 18 15
西伯利亞
16 14 14 14 17 11 13 11
遠東
10 5 6 5 4 5 4 4
總計 89 100 100 100 100 100 100 100
資料來源：Наталья Зубаревич, Николай Петров ＆ Алексей Титков, «Федеральные округа - 2000», Регионы России в 1999 г.:Ежегодное Приложение к ”Политическому Альманаху России”（Москва: Центр Карнеги, 2001）, с.176.
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根據該命令，7 個聯邦區分別是以莫斯科為中心的「中部聯邦區」、以聖彼 得堡市為中心的「西北聯邦區」、以頓河畔羅斯托夫市為中心的「北高加索聯邦 區」（後來改稱南部聯邦區）、以下諾夫哥羅德市為中心的「伏爾加河沿岸聯邦 區」、以葉卡捷琳堡市為中心的「烏拉爾聯邦區」、以新西伯利亞市為中心的「西 伯利亞聯邦區」、以哈巴羅夫斯克市為中心的「遠東聯邦區」。另若由區域發展的 角度來看，每個聯邦區也可被視為一個大型的經濟整合區域。（如【表3-1-2】）
值得注意的是，這7 個聯邦區的編制完全依照俄羅斯當時的軍區（военный округ / military district）範圍所劃分 – 也就是「莫斯科軍區」、「列寧格勒軍區」、
「北高加索軍區」、「伏爾加河軍區」、「烏拉爾軍區」、「西伯利亞軍區」以及「遠 東軍區」。4 同時，全權代表的駐在地（亦即聯邦區行政中心）也幾乎都與軍區 司令部所在地相同，除了「伏爾加河軍區」的司令部駐在地為薩馬拉市（Самара / Samara），而非作為「伏爾加河聯邦區」行政中心的下諾夫哥羅德市。
除此之外，部分聯邦政府部門，例如檢察機關、司法部以及內務部，都在各 聯邦區設立直屬中央的分支機構，負責處理當地諸如組織犯罪等問題；國家杜馬 審計委員會也向各個聯邦區派駐審計代表，負責審查與控管各聯邦主體執行中央 預算與財政的情況。5 普丁政府的這些作為無非是為了加強聯邦中央對各聯邦主 體的垂直管理，使各地區的聯邦分支機構免於地方菁英的威脅利誘而失去應有的 監督職能。
4「伏爾加河軍區」與「烏拉爾軍區」後來在 2001 年已整併為「伏爾加河－烏拉爾軍區」
（Приволжско-Уральский военный округ / Volga-Ural Military District），其他軍區編制不變。
5 Matthew Hyde, “Putin’s Federal Reforms and their Implications for Presidential Power in Russia,”
Europe-Asia Studies, Vol. 53, No. 5 (2001), pp.726-727.
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貳、俄羅斯聯邦總統駐聯邦區全權代表
「俄羅斯聯邦總統駐聯邦區全權代表條例」還為俄羅斯聯邦體制注入了新的 元素，也就是將地方管理機制由原來的二層改為三層。過去在葉爾欽時期，中央 與地方的往來主要透過每月在莫斯科召開的聯邦委員會，由地方首長與中央直接 進行磋商。普丁上任之後，為了加強中央對地方的垂直管理、實現法律空間與經 濟空間的一致性，他在中央政府與聯邦主體間設置了新的聯邦層級，並且派駐新 的管理菁英 – 總統駐聯邦區全權代表。雖然總統全權代表這個制度在葉爾欽時 期早已行之有年，然而普丁時期的全權代表不論是位階或者是權力較前人皆有過 之而無不及，因此在管理聯邦主體這方面也就更具代表性。
一、俄羅斯聯邦總統全權代表制度的發展
1991 年 6 月俄羅斯第一屆民選總統產生至今，俄羅斯總統全權代表制度歷 經了「總統駐聯邦主體代表」、「總統駐地區全權代表」以及「總統駐聯邦區全權 代表」等階段：6
（一）「俄羅斯總統駐聯邦主體代表」階段
1991 年 6 月葉爾欽當選第一屆俄羅斯總統後，為了加強對當時部份聯邦主 體首長的監督與管理，遂於1991 年 9 月 24 日簽署第 129 號總統令–「俄羅斯蘇 維埃聯邦社會主義共和國總統駐邊疆區、州暨自治區代表條例」。7 這是俄羅斯 首度建立總統代表制度，不過當時僅向14 個聯邦主體派駐總統代表。
1991 年蘇聯瓦解後，葉爾欽為了提高國家執行權力機關（即行政部門）的 工作效率、加強監督命令的執行情況，於1993 年 2 月 5 日簽署第 186 號總統令 –
「俄羅斯聯邦總統駐邊疆區、州、自治州、自治區、莫斯科市暨聖彼得堡市代表
6 劉向文，〈談俄羅斯聯邦總統的全權代表制度〉，《東歐中亞研究》，2001，期 6，頁 24-27。
7 «О представителях Президента РСФСР в краях, областях и автономных округах РСФСР»
〈http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=090143〉
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條例」，8並在克里姆林宮下設一個總統代表聯絡局，由一名克宮副幕僚長負責總 統與代表間的聯絡事宜。
1993 年 12 月 12 日俄羅斯全民公投通過了現行的聯邦憲法，明文規定俄羅 斯聯邦乃是由89 個聯邦主體所組成的聯邦國家。9 1995 年 1 月 17 日葉爾欽簽署 第53 號總統令，為 1993 年的第 186 號總統令列入增修條文，也確立了俄羅斯總 統駐聯邦主體代表制度。10 俄羅斯總統不僅在邊疆區、州、自治州、自治區以 及聯邦直轄市派駐總統代表，也開始向自治共和國派駐總統代表。截至1997 年 6 月底，葉爾欽向各聯邦主體總共派出了 76 名總統代表。
（二）「俄羅斯總統駐地區全權代表」階段
1996 年 7 月 9 日連任第二屆俄羅斯總統的葉爾欽簽署第 696 號總統令 – 「俄 羅斯聯邦總統駐俄羅斯聯邦地區全權代表條例」。11 雖然希望藉由把「駐聯邦主 體代表」更改為「駐地區全權代表」的方式表達中央加強垂直管理以及監督效能 的構想，不過這個新條例在原則上並無異於1995 年的第 53 號總統令，12其作用 僅在於用更加規範的條例形式具體規定了總統全權代表的法律地位、基本任務、
職能、責任以及活動的組織與基本保障。
8 «О представителях Президента Российской Федерации в крае, области автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге»
〈http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=097040〉
9 俄羅斯聯邦憲法第 3 章第 65 條。參見 Конституция Российской Федерации (с гимном России) (Москва: Проспект, 2006), с.13。
10 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. №186 “О представителях Президента Российской Федерации в крае, области
автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге”»
〈http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=75530&PSC=1&PT=3&Page=1〉
11 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» 〈http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=076250〉
12 「總統駐聯邦主體代表」階段的 76 名總統代表中已有 2 名代表分別在 3 個及 5 個聯邦主體行 使代表權限，也就是說，他們的工作內容在當時其實就好比後來的「總統駐地區全權代表」。
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誠如上一章第二節所提到過的，1996 年以來的聯邦主體行政首長不僅已非 經總統任免、改由民選方式產生，同時還是聯邦委員會的當然成員。再加上1997 年的總統全權代表條例第3 條第 6 款明文規定，全權代表無權干預轄區內各聯邦 主體行政機關的業務活動，而地方首長反過頭來還能左右中央派駐地方分支機構 的人事任命。相形之下，總統駐地區全權代表無論就其地位或權限對於地方首長 挑戰政府威信、阻礙政策推行的舉動根本無計可施。13
（三）「俄羅斯總統駐聯邦區全權代表」階段
為了儘速解決中央面臨地方勢力尾大不掉的困境，普丁在2000 年 5 月 13 日 頒佈了第849 號總統令 –「俄羅斯聯邦總統駐聯邦區全權代表條例」。該條例的 概念並非到了普丁時期才提出，其實在葉爾欽執政後期便有類似的改革呼聲，無 奈葉氏拖著病體總是無法親身參與政事、1999 年的國家杜馬選舉以及 2000 年總 統大選仍需地方菁英支持等因素，再加上聯邦中央的克里姆林宮與白宮間意見分 歧，使得當時加強中央控制的構想無疾而終。14
也就是說，普丁其實就是把葉爾欽1996 年第 696 號總統令所提的 76 個「地 區」精簡為7 個「聯邦區」、76 個「駐地區全權代表」縮編為 7 個「駐聯邦區全 權代表」，並且提升其法律地位以及賦予其更多權限，以實現中央加強對各地區 的垂直管理、維護聯邦統一、主權與國土完整等目的。普丁之所以能這樣放手一 搏，無非是擁有一個親總統的國會作後盾，而且也不像過去葉爾欽與地方菁英總
也就是說，普丁其實就是把葉爾欽1996 年第 696 號總統令所提的 76 個「地 區」精簡為7 個「聯邦區」、76 個「駐地區全權代表」縮編為 7 個「駐聯邦區全 權代表」，並且提升其法律地位以及賦予其更多權限，以實現中央加強對各地區 的垂直管理、維護聯邦統一、主權與國土完整等目的。普丁之所以能這樣放手一 搏，無非是擁有一個親總統的國會作後盾，而且也不像過去葉爾欽與地方菁英總