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第五章 結論
菁英政治的理論基礎，在於認定政治史就是由菁英所支配的歷史，而所有社 會中的主要權力均會集中在少數的統治菁英手中。因此，不論是在民主國家或是 極權政體必定存在這一小群人，而他們的觀念與作為也總是在社會演進的過程中 造成關鍵性的影響。對於人治色彩濃厚的俄羅斯來說，俄羅斯菁英的行動不僅左 右了俄羅斯國家發展的決策與走向，其競合更關係到俄國政局的穩定與否。
蘇聯時期的菁英主要透過史達林所一手創立的「職官名錄」制度產生。在這 個制度化的等級結構中，菁英結構單一且信奉共產主義意識形態，因此可被歸類 為結構差異小、整合意識強的「意識型菁英」。而他們所效力的蘇聯政權雖然得 以利用職官名錄體系鞏固其統治地位，然而缺乏公開且有競爭性的選舉，因此被 視為「穩定的非代議式政體」。
這樣的穩定態勢到了八○年代末期受到極大的挑戰。戈巴契夫的「民主化」
與「公開性」不再保障政治權力為共黨菁英所壟斷。在這種情況下，具有特權的 職官名錄成員開始進行所謂的「權力資本化」，利用自身的政治實力不斷地透過 建立合資企業、享有進出口特權以及對國家部門進行民營化等方式來積累財富。
這就讓原本性質單一的蘇聯菁英開始逐漸分化出過去不曾存在的經濟菁英，也為 後來的經濟寡頭現象埋下伏筆。
時間來到後共俄羅斯的葉爾欽政府，其菁英政治因為施行民主制度而呈現多 元面貌。然而，政府體制與經濟政策等迫切議題卻逼得過去齊力反共的總統與國 會領袖反目成仇，進而導致了1993 年 10 月的砲轟國會事件。「十月事件」雖然 成就了向總統權力傾斜的俄羅斯新憲法，但隨著經濟的持續低迷，以共黨為首的
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反對勢力總得以在國家杜馬取得不少席次，也對葉爾欽政權構成極大的威脅。
除了政黨反對勢力之外，實力雄厚的金融工業寡頭們也在1996 年利用金援 與媒體協助葉爾欽競選連任成功後，直接進入政府高層任官而權傾一時。而總統 身邊的「家族」勢力，則是趁著葉爾欽執政後期健康不佳的情形自許為攝政大臣。
至於1996 年後經普選產生的地方菁英也不再受中央控制，再加上聯邦委員會所 賦予的豁免權，使他們能夠在與中央分庭抗禮的過程中取得更多的周旋空間與籌 碼。因此，菁英多元化、共識基礎薄弱的葉爾欽時期菁英可被歸類為結構差異大、
整合意識弱的「分散型菁英」，所代表的則是一個「不穩定代議式政體」。
而學者在關於俄羅斯各時期的「非職官名錄成員菁英」調查中發現，過去未 列名職官名錄的人士已經由1989 年與 1990 年的差額選舉投身政壇，所以後共時 期的俄羅斯開始出現更多新的面孔，例如1993 年葉爾欽時期有 42.8％的政黨菁 英、39％的商業菁英，甚至是將近四成的國會菁英是屬於非職官名錄成員。
然而令人驚訝的是，除了超過 80％的地方菁英外，理應在轉型過程中大換 血的國家菁英（尤其是政府高層）卻仍有四分之三是過去的職官名錄成員。其中，
新的政治菁英主要由過去的共黨以及議會人士所組成，而新的經濟菁英則大多來 自共青團與經濟部門的幹部。1 這都說明後共俄羅斯菁英在出現部份循環的情況 下，主要經歷的仍是「職官名錄再生」過程。
面對葉爾欽諸多的政治遺緒，普丁能做的，就是好好利用唯一一個「正面」
的遺緒 – 「集權總統」權力，以遂行其收編菁英的政治改革 – 建立「聯邦代 理人」制度、扭轉地方離心趨勢以及組建強而有力的「權力黨」。
1 參見本文第二章【表 2-3-5】&【表 2-3-6】。
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他一上任便透過總統令的方式改變俄羅斯聯邦中央與地方的相互關係，也就 是在原有的聯邦主體基礎上設置七大聯邦區，並指派包括總統全權代表、聯邦督 察長、以及聯邦督察在內的聯邦菁英負責監管地方事務。藉由這一層新聯邦控管 機制的建立，普丁政府順利地建立了聯邦在地方上的代理人制度。
值得注意的是，普丁的首批總統駐聯邦區全權代表中，7 人中有就有 5 人是 所謂的「強力部門」幹部，全權副代表與聯邦督察各有70％與 35％具有相同背 景。普丁兩個任期中曾擔任過總統全權代表的16 人中，則有 9 人具有強力部門 背景。這些總統駐聯邦區全權代表所要負責的任務不僅在於強力監督地方事務，
也包括適時提供總統「戰略性」的協助，例如搜集地方菁英不為人知的秘辛以待 必要時爆料來抹黑政敵，或是在地方選舉中動員行政資源、打壓反對派人士以確 保親克里姆林宮的候選人在地方選舉中勝選。
接著，他也著手聯邦會議上議院 – 聯邦委員會 – 組織方式的修改工作。
除了規定聯邦委員會成員不再由各聯邦主體行政長官與議長兼任、改由各聯邦主 體的行政機關與立法機關所選出的代表專任外，更在2004 年貝斯蘭事件之後取 得對地方行政首長的實際任命與解除職務的權力。可以說，普丁徹底改變了俄羅 斯在葉爾欽治下中央向地方菁英讓步以換取支持、行政部門受立法機關（聯邦委 員會）箝制而苦無作為的困境。
在過去，葉爾欽試圖利用上議院來牽制下議院，如今普丁則是團結下議院的 親政府多數，透過正式的法律途徑來解決國家垂直權力體系以及聯邦委員會本身 所存在的問題。雖然普丁政府把被請出聯邦委員會的地方首長們安置在新成立的
「國務委員會」，但就該機構僅具「諮詢」功能這方面來看，地方首長終究還是 被排除在高層權力之外。
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在收復聯邦對地方的控制之後，普丁下一個重要的任務就是建立新的政黨創 立原則以及改變國家杜馬的定位。普丁執政以來，俄羅斯國家杜馬首度出現具有 主導地位的權力黨 –「統一俄羅斯黨」。為了進一步鞏固該黨的地位，普丁開始 提出了一系列改革俄羅斯政黨與選舉制度的措施，試圖透過政府力量壓制小黨以 管控政黨數量、運用行政資源影響選舉等方式勝選，實現所謂政黨與政權雙邊利 益的緊密結合。
早在1999 年普丁還是總理的時候，他便開始著手強化當時的權力黨 – 「團 結」競選聯盟 – 的工作，並在第三屆國家杜馬大選取得不錯的成績。在克里姆 林宮的主導下，「團結」競選聯盟與包括「祖國 – 全俄羅斯」運動在內的幾個黨 派組成了親政府的國會勢力，這也讓後共時期俄羅斯獨立以來支持總統的國會勢 力首次過半。隨後更吸收「祖國」運動聯盟以及「全俄羅斯」運動，於2002 年 成立今天所看到的「統一俄羅斯黨」。
普丁利用該黨在國家杜馬中佔有多數席位、網羅三十多位地方行政長官以及 眾多政府高官的優勢，不僅確保其政府所提出的重大政經法案能順利在國會通 過，也讓他個人在國家治理上更加得心應手，從而由根本上改變了行政系統與立 法機關的關係。再者，「統一俄羅斯黨」所收編的國家菁英，包括緊急狀況部部 長邵伊古所代表的官僚體系，圍繞莫斯科市市長盧居科夫的政商勢力，還有以韃 靼斯坦共和國總統沙米耶夫為首的地方派系，也相當程度地體現了「共識型菁英」
的基本概念。至於是否建立了真正的「穩定代議式政體」則仍有待觀察。
就在第二任總統任期屆滿前夕，普丁擊敗甫獲得諾貝爾和平獎的美國前副總 統高爾（Al Gore）、「哈利波特」（Harry Potter）系列小說作者羅琳（J.K. Rowling）
以及中國國家主席胡錦濤等國際名流，獲選為美國「時代」雜誌的2007 年度風 雲人物。該雜誌表示，普丁獲得此殊榮的理由在於這位鐵腕總統不僅將處於混亂
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的俄羅斯帶向穩定，也引領一蹶不振的俄羅斯重返世界強國之林。2 該雜誌總編 輯更在「給讀者的話」一欄下了這樣一道標題：「即使只憑個人之力也能夠改變 歷史，而普丁證明了這一點」。
的確，普丁任內八年著實成功地結合天時地利（例如國際油價飆漲以及全球 反恐議題）把曾落入二、三流國家之列的俄羅斯拉回強國隊伍中。然而必須要說 的是，若沒有一個志同道合的工作團隊兼支持基礎，普丁一個人恐怕也難以成事。
由於在短短不到三年間便由一介克宮副幕僚長躍升權力第一人，如何儘速解 決「幹部短缺」現象、建構個人權力基礎，便成了普丁個人在地方、政黨以及經 濟等菁英勢力環伺下所必須克服的另外一個難題。為了有效解決自葉爾欽時期便 困擾俄羅斯不已的三大菁英勢力，甫上任的普丁採取務實的策略：一方面採取「幹 部穩定」政策 – 避免不必要的人事離退。除了試圖消除政府官員們對於新總統 是否會延續前朝人事變動頻繁的疑慮，也藉以避免以克宮幕僚長瓦洛申與聯邦總 理卡西亞諾夫為首的「家族」勢力反彈；另一方面則是在各個權力階層逐步引入 可以信賴的「自己人」，也就是大部分結交於大學時期以及聖彼得堡工作的所謂 強力部門幹部以及自由派人士。
值得注意的是，普丁的幹部甄補政策在看似依循「地緣」與「學緣」關係的 同時，更進一步發展出一套「職緣」模式。大量不論是現職或退役「戴肩章的人」
開始在重要的政治與經濟場域中扮演起政策推展與政權代言的角色。再加上俄羅
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