第三章 菁英收編的政治策略
第三節 創立政黨的新原則與國家杜馬的轉變
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第三節 創立政黨的新原則與國家杜馬的轉變
壹、政黨法的實施與選舉制度的變革
在馴服地方首長後，普丁下一個重要的任務就是建立新的政黨成立原則與改 變國家杜馬的定位。自葉爾欽時期便總是公開與克里姆林宮唱反調的杜馬國會當 然無法為強調國家秩序的普丁政權所接受。普丁菁英們的目標在於使國家杜馬的 親克里姆林宮派議員取得國會多數、削弱杜馬權力以避免國家第二個權力中心的 出現、成立有力且穩定的權力黨以贏得2003 年的國會大選，並讓國會成為常態 性的效忠精英甄補管道。46
為了達成這個目標，除了要謹慎應對1999 年所選出的國家杜馬外，同時也 必須對接下來的大選積極備戰。因此，一部可以清理國會戰場、擺脫邊緣或極端 組織參與選舉的新政黨法便順應而生。為了確保親克里姆林宮的勢力能在往後的 國會大選取得壓倒性的優勢，普丁於2000 年當選總統後便開始著手修訂關於政 黨組織的法案。
葉爾欽時期的「俄羅斯聯邦社會聯合組織法」所規定的登記註冊程序過於寬 鬆，以致於屢次參選並推出候選人的政黨組織不僅數目龐雜、素質也良莠不齊。
政黨領導人往往名不見經傳、意識型態或政策論述總是天馬行空讓人摸不着邊 際，或甚而違背憲法原則。一名克里姆林宮高層人士在2001 年接受俄羅斯科學 院社會所菁英研究部專訪時便曾表示：「地方上不受控制的組織是我們當前所面 對最主要的問題。」47 因此，對於普丁政府而言，其當務之急便在於減少政黨 數目以恢復國家對政治活動的有效控制。
46 同註 17，頁 247。
47 前揭書，頁 250。
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一、普丁第一任期內的政黨制度改革
早在2000 年 2 月 27 日普丁在向出席「團結黨」成立大會代表致歡迎辭時便 曾提到，「對俄羅斯來說，由三、四個政黨所構成的體系是比較正常的」，48並主 張儘快制定新的政黨法以發揮政黨在國家政治活動中的作用。2000 年 12 月 27 日普丁向國家杜馬提交了一份由中央選舉委員會起草的政黨法草案。2001 年 6 月 21 日，以該草案為基礎的「俄羅斯聯邦政黨法」經國家杜馬三讀通過，7 月 12 日由總統普丁批准，其用意在於消弭俄羅斯施行多黨制以來所衍生出的諸多 亂象，並對政黨的成立、登記與註銷、黨員人數與地區組織數量、政黨的宗旨與 活動形式、政黨的權利與義務都進行了明確的規範。這個聯邦法案有以下幾個主 要規定：49
（一）每個政黨必須擁有 1 萬名以上的黨員，並且至少在 50％以上的聯邦主體 設有黨員人數不少於100 名的地方黨部，其餘聯邦主體的地方黨部人數不 得少於50 名；
（二）政黨乃唯一有權推出候選人參加議會等各級權力機關選舉的社會團體；
（三）不得成立具有職業、種族或宗教屬性的政黨；
（四）禁止使用傷害種族、民族和宗教情感的政黨名稱；
（五）政黨不得接受外國資助；
（六）成立政黨必須先組織發起委員會、舉行成立大會並召開代表大會，通過政 黨的綱領與章程，並提交負責政黨登記部門進行資格審核；
（七）凡於國家杜馬選舉中得票率超過3％而組成議會黨團，或是通過單一選區 制取得12 個席次的政黨都可獲得國家的財政補助。
（八）政黨若連續5 年未提出候選人參與選舉活動，其註冊資格便會被撤銷。
（九）具有黨員身分的聯邦總統候選人當選後，其黨員資格應即刻中止。
48 Рой Медведев, Владимир Путин: четыре года в Кремле, (Москва: Время, 2005), с.461.
49 «О политических партиях»〈 http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=008011〉
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50 Edwin Bacon, “Russia’s Law on Political Parties: democracy by decree?,” in Russian Politics under Putin, ch. 3, ed. by Cameron Ross (Manchester, U.K. ; New York : Manchester University Press ; New York, N.Y. : Distributed exclusively in the USA by Palgrave, 2004), p.44.
51 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
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邦選區的杜馬候選人名單。
（二）得票門檻限制：
在 2003 年以後的國家杜馬選舉中得票率超過 7％的政黨始可參加杜馬席 位的分配，而在2003 年第四屆杜馬選舉中得票門檻仍維持在 5 ％。此外，
得票率達到或超過得票門檻的政黨，除有權參加杜馬席位分配外，還可以 在之後的聯邦、地區以及地方層級選舉中提出自己的候選人。
（三）選舉基金額度：
原有的選舉法規定，政黨展開選舉活動之際，得建立資金來源為法人和自 然人捐款的選舉基金。其中，每個政黨或選舉聯盟的選舉基金開支最多不 得超過 4,000 萬盧布，單一選區制中每位候選人的選舉基金不得超過 80 萬盧布。在新的選舉法中，每個政黨或選舉聯盟的選舉基金額度提高到2 億5,000 萬盧布，單一選區制每位候選人的選舉基金額度提高到 600 萬盧 布。此外，政黨若欲提出該黨的候選人名單，必須先繳納3,700 萬盧布的 選舉保證金；單一選區制每位候選人必須繳納90 萬盧布的保證金。
（四）得票率與政黨數量：
在2003 年後的國家杜馬選舉中，獲准參加席位分配的各政黨所得選票總 數不得少於參與投票選民總數的 50％，而且政黨的數量不得少於 3 個；
在2003 年國家杜馬選舉中參加杜馬席位分配的政黨不得少於 4 個。如果 在2003 年以後的杜馬選舉僅 2 個黨出線，或在 2003 年的杜馬選舉中僅 3 個黨出線，它們所獲得的選票總數也超過50％時，那麼應當增加一個黨，
而該黨在2003 年之後的杜馬選舉中得票率雖然不到 7％、在 2003 年杜馬 選舉中得票率雖然不到5％，但仍需高於其他政黨。
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二、普丁第二任期內的政黨制度改革
同樣地，在貝斯蘭事件後9 月 13 日普丁所發表的談話中也提到：「今天我們 有責任以個人實際行動來支持公民追求對抗恐怖行動的訴求，並同時尋求鞏固國 家的各種機制。在反恐的過程中，全國性的政黨應該成為能夠確保社會與政府進 行真切對話與互動的機制之一。為了強化國家的政治體系，本人認為有必要在國 家杜馬選舉制度中施行比例代表制。」53 在總統普丁的要求下，第四屆國家杜 馬針對政黨體制改革通過了一系列的新法案。主要有以下幾個方面：
（一）修改「俄羅斯聯邦政府法」：
2004 年 11 月 3 日，普丁簽署了「俄羅斯聯邦政府法」的修正案。原先的
「政府法」允許包括聯邦總理以及部長在內的一級政府官員具有政黨黨員 身分，但不得擔任該政黨的領導人。該修正案允許聯邦政府成員擔任政黨 與其他社會組織的領導職務。54
（二） 修改「俄羅斯聯邦政黨法」：
2004 年 12 月 3 日，國家杜馬通過了「俄羅斯聯邦政黨法」的修正案。55 該修正案把各項規定的最低限額均提高到原來的5 倍。例如把原先所規 定的每個政黨至少必須擁有1 萬名黨員的限制，提高為至少 5 萬名；由 原先所規定的在半數以上聯邦主體所成立的地方黨部黨員人數不得少 於 100 名，在其餘地區的地方黨部不得少於 50 名，分別提高為不得少 於500 名與 250 名。
（三） 通過新的「國家杜馬代表選舉法」：
2005 年 4 月 22 日，國家杜馬通過了第四部「俄羅斯聯邦聯邦會議國家
53 同註 43，頁 166-167。
54 劉淑春 等著，《當代俄羅斯政黨》（北京：中央編譯出版社，2006），頁 71。
55 «О внесении изменений в Федеральный закон “О политических партиях”»
〈http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=025663〉
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杜馬代表選舉法」。56 該法案主要規定：俄羅斯國家杜馬選舉制度將取 消「混合選舉制」，並改為全部按照「政黨比例代表」的方式進行選舉。
亦即國家杜馬所有450 個席次將由取得進入國家杜馬資格的政黨按其得 票比例分配；獲得參選資格政黨之全聯邦性候選人不得超過3 人，其餘 候選人須全部登記在地方選區的選票上，且參選政黨需在不少於五分之 四的聯邦主體內提出各自的候選人名單；只有獲得 7％以上選票的政黨 才能進入國家杜馬；禁止各政黨或政治組織成立「競選聯盟」參加選舉；
選舉保證金也由原來的3,700 萬盧布提高到 6,000 萬盧布。
（四） 提高政黨在地方政治的地位：
2005 年的國情咨文中普丁又提出新的地方行政長官產生辦法，建議在地 方選舉獲勝的政黨有權向地方立法機關推薦地方行政長官人選，並在取 得地方立法機關多數支持後向總統提出該人選。2006 年 1 月 1 日普丁簽 署該修正案。由於當時的權力黨「統一俄羅斯黨」在俄羅斯全國各地的 強勢地位，總統實際上仍得以讓屬意的地方首長人選獲得權力黨提名而 任命之。不過，該規定還是提升了地方議會選舉的政治意義，並加大了 政黨對地方政權的影響力。57
（五）取消「反對所有政黨名單候選人」選項：
2006 年 7 月 13 日普丁正式簽署法令，廢除選票上「反對所有政黨名單候 選人」（против всех федеральных списков кандидатов）。在取消此一選項 之後，俄羅斯公民必須選擇支持某一政黨或候選人以行使個人的公民權 利，同時也增加了當選政黨的正當性，而這也遭到反對人士對於執政當局
56 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»〈http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=027816〉
57 龐大鵬 主編，《普京八年：俄羅斯復興之路（2000~2008）》（政治卷）（北京：經濟管理出版 社，2008），頁 213。
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限縮選民表達不同意見與剝奪選民對政治人物表達不信任權利的批評。58 此外還取消了選舉最低投票率的限制，以避免未來因投票率過低而宣布選 舉無效的情況發生。
新政黨法等一系列法案除了要加強政府對各政黨的監督與控制外，最重要目 標之一在於強化早在葉爾欽時期便行之有年的「權力黨」機制。作為一個總是以 不同名稱與領導人出現在歷屆選舉中的政治組織，唯一不變的是它在國會殿堂為 執政當局發聲的本質。然而，葉爾欽時期的「幹部黨」（Кадровая партия / party of cadre）卻存在許多弊病：結構脆弱、缺乏清楚的政策論述不說，就連重要成員 對克里姆林宮的忠誠度都常常受到外界質疑。59 此外，即使坐擁執政當局的支 持，葉爾欽時期的權力黨 – 不論是 1993 年蓋達爾的「俄羅斯的選擇」聯盟或是
新政黨法等一系列法案除了要加強政府對各政黨的監督與控制外，最重要目 標之一在於強化早在葉爾欽時期便行之有年的「權力黨」機制。作為一個總是以 不同名稱與領導人出現在歷屆選舉中的政治組織，唯一不變的是它在國會殿堂為 執政當局發聲的本質。然而，葉爾欽時期的「幹部黨」（Кадровая партия / party of cadre）卻存在許多弊病：結構脆弱、缺乏清楚的政策論述不說，就連重要成員 對克里姆林宮的忠誠度都常常受到外界質疑。59 此外，即使坐擁執政當局的支 持，葉爾欽時期的權力黨 – 不論是 1993 年蓋達爾的「俄羅斯的選擇」聯盟或是