第三章 菁英收編的政治策略
第二節 聯邦委員會的改革與地方首長的新定位
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第二節 聯邦委員會的改革與地方首長的新定位
壹、聯邦委員會組成程序的發展
從1993 年俄羅斯憲法頒布前夕至 2001 年 10 月，聯邦委員會的組成程序經 歷了三個階段的發展：29
一、1993 俄羅斯聯邦憲法頒布前
1993 年 10 月，俄羅斯聯邦頒布了「1993 年俄羅斯聯邦聯邦會議聯邦委員會 選舉條例」。30 該條例規定，聯邦委員會由 89 個聯邦主體各派 2 位代表組成 – 一 位是「代表權力機關」代表，一位是「執行權力機關」代表。各聯邦主體的代表 候選人，由前述2 個權力機關提出，然後再由該聯邦主體選民投票選出擔任聯邦 委員會的代表。然而，由於1993 年「十月事件」的關係，造成當時的各級代表 權力機關 – 蘇維埃 – 出現解散的骨牌效應。因此，第一屆聯邦委員會的代表 中，各聯邦主體執行權力機關的代表佔大多數。
二、1993 年俄羅斯聯邦憲法頒佈後
俄羅斯聯邦新憲法規定，「聯邦委員會由俄羅斯聯邦每個主體各派兩名代表 組成：國家代表權力機關與執行權力機關各一名」31 不過，該憲法條款只規定 了聯邦委員會的「組成原則」；至於「組成程序」，或由聯邦主體選民直選、或以 任命方式產生，則留待聯邦法律規定。
正是這樣的一個操作空間，給了過去任免權都握在總統手上的地方行政首長
29 劉向文，《俄國政府與政治》（台北：五南，2002），頁 121-123。
30 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»
〈http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=85694&PSC=1&PT=3&Page=1〉
31 俄羅斯聯邦憲法第 5 章第 95 條第 2 款。同註 9，頁 21。
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一個翻身的契機。1995 年所通過的「俄羅斯聯邦聯邦會議聯邦委員會組成程序 法」規定，第二屆聯邦委員會應直接由各聯邦主體行政機關首長與立法機關主席 兼任。葉爾欽的初衷，無非是要把當時仍由總統任命的地方首長擺進上議院，以 制衡下議院的反對多數。然而，隨著1996 年起開放聯邦主體人民直選行政首長 的風潮，地方行政首長挾著民意基礎以及聯邦委員會所賦予的豁免權，都允許他 們在跟中央對抗的過程中有更大的周旋空間以及籌碼。1998 年金融危機期間，
他們甚至還公然挑戰莫斯科的權威，有恃無恐地在自己的轄區設置貿易障礙與進 行價格管制。32
三、2000 年普丁就任俄羅斯聯邦總統後
為了有效解決聯邦中央與地方長久以來的矛盾情結，普丁就任第三屆俄羅斯 聯邦總統後採取的第一項措施是完善總統全權代表制度，第二項措施就是改革聯 邦委員會組成程序等一系列攸關地方首長地位的制度，其中包括有「俄羅斯聯邦 聯邦主體立法（代表）權力機關與執行權力機關組織通則增修條文」、「俄羅斯聯 邦地方自治組織通則增修條文」、「俄羅斯聯邦聯邦會議聯邦委員會組成程序法」
以及「俄羅斯聯邦國務委員會條例」。
貳、聯邦委員會組成方式的改革
一、普丁第一任期內的改革
2000 年 8 月 5 日，普丁簽署聯邦法律第 113 號令，批准了新修訂的「俄羅 斯聯邦聯邦會議聯邦委員會組成程序法」。33 新的聯邦委員會組成程序法規定，
聯邦主體代表（立法）權力機關派往聯邦委員會的候選人，由該聯邦主體立法機
32 Kathryn Stoner-Weiss, “Central Weakness and Provincial Autonomy: Observations on the Devolution Process in Russia,” Post-Soviet Affairs, Vol. 15, No. 1 (1999), p.87.
33 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»〈 http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=002976〉
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關領導人提名，以不記名方式投票方式通過代表權；聯邦主體執行權力機關派赴 聯邦委員會的代表，由該聯邦主體最高公職人員（即行政首長）以命令（決議）
形式任命，如果聯邦主體立法權力機關全體代表三分之二多數在會議上不給予反 對，該任命令（決議）便被視為有效。也就是說，聯邦委員會成員不再由各聯邦 主體行政長官與議長兼任，而改由各聯邦主體的行政機關與立法機關所選出的代 表專任，這也表示聯邦主體首長們不再受到豁免權的保護。34
在此之前，普丁也在2000 年 7 月 29 日簽署聯邦法律第 106 號令，批准了「俄 羅斯聯邦聯邦主體立法（代表）權力機關與執行權力機關組織通則增修條文」。35 其中規定，在聯邦主體領導人的行政命令或立法機關的法律牴觸聯邦法律的情況 下，總統有權彈劾與解散這些民選的地方首長與議會。這也大大地改善了過去葉 爾欽時期聯邦中央根本拿違法亂紀的地方菁英沒輒的情況。
這些形同「削藩」的措施當然引發了許多地方首長的反彈，認為聯邦政府等 於是在向地方首長宣戰。對此，普丁則認為，地方首長身為地方行政機關最高領 導人，若同時在聯邦議會上議院參與立法工作，則不免讓人有「球員兼裁判」的 疑慮，同時也是對權力分立原則的一大挑戰。此外，新的聯邦委員會組成原則也 為普丁時期的菁英帶來新的互動模式。一方面地方首長們如今已無法透過定期召 開的聯邦委員會聯合制衡聯邦政策或甚至是對聯邦政府施壓。另一方面，在地方 權力機關做出重大決定前，總統也可透過全權代表以及聯邦督察，針對聯邦中央 不滿意的部分與地方首長們進行「磋商」。36
34 同註 5，頁 732-734。
35 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»
〈http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=003075〉
36 Михаил Делягин, Россия после Путина. Неизбежна ли в России «оранжево-зелёная»
революция? (Москва: Вече, 2005), с.221.
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儘管地方首長對於這些新的聯邦菁英「妨礙」地方治理的情況頗多怨言，全 權代表們在地方上仍然取得越來越重的份量。在每個聯邦區都設有由強力部門與 執法機關首長（包括軍區司令、聯邦安全局分支機構負責人、警察以及檢察官）
所組成的安全協調委員會以及由當地政商名流所參與的企業諮商專門委員會。透 過這些組織，全權代表不論是在政治或經濟領域的權力獲得鞏固並得以與地方勢 力相抗衡。更重要的，過去聽命於地方首長的強力部門領導人（尤其是內務部地 方分支機構）現在通通歸全權代表所管轄，也使得地方菁英失去重要的權力基 礎。37
為了平息地方不滿的聲浪，克林姆林宮方面也規劃了幾項安撫地方首長的措 施。首先，2000 年 8 月 4 日，普丁簽署聯邦法律第 107 號令，批准了「俄羅斯 聯邦地方自治組織通則增修條文」。38 該條文規定，除了地方首府以及行政中心 領導人外，聯邦主體首長有權按照規定程序解除地方自治機關領導人的職務。39 在過去，這個權力原本只能由總統所行使，現在轉交聯邦主體首長執行，除了彌 補他們在政治改革中的損失外，無非是「提醒」他們應該專心處理轄區內部 – 尤 其是在經濟方面的事務，而別再染指聯邦權力機關的權限。
另外，根據部分地方首長的提議，2000 年 9 月 1 日普丁簽署了第 1602 號總 統令，批准了「俄羅斯聯邦國務委員會條例」，40規定國務委員會為直屬總統的
37 Petrov Nikolay, “Siloviki in Russian Regions: New Dogs, Old Tricks” The Journal of Power Institution in Post-Soviet Societies, Issue 2 (2005), p.3.
38 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»
〈 http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=002783〉
39 這裡所謂「地方自治機關」，指的是聯邦主體下轄行政層級中的「市」（город / city）和「村」
（село / village），以及它們分別包含的「區」（район / region）和「居民點」（посёлок / settlement）。 同註3，頁 214。
40 «О Государственном совете Российской Федерации»
〈 http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=003219〉
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二、普丁第二任期內的改革
2004 年震驚全球的貝斯蘭事件發生後，43普丁在9 月 13 日一場邀集全體政 府成員、克宮高階幕僚、地方首長、總檢察長、中央銀行行長以及俄羅斯科學院 院長等人的會議當中提到：「為了保障國家政權的統一與聯邦制的永續發展，本 人認為俄羅斯聯邦各地區權力執行機關的組建必須由聯邦及各主體共同參與。因 此，本人建議俄羅斯各聯邦主體的最高公職人員應該由各地區立法會議根據國家 元首的提名選舉產生。… 相關的法律草案將於年底以前提交國家杜馬。」44
2004 年 12 月 12 月，普丁簽署了「俄羅斯聯邦聯邦主體立法（代表）權力 機關與執行權力機關組織通則」的修正案。該法案規定：45
（一）提名部份：在各聯邦主體地方行政首長任期屆滿前3 個月內，各總統駐聯 邦區全權代表以及該地方議會多數黨有權分別提出該聯邦主體 行政首長候選人名單；候選人名單經由克里姆林宮轉交俄羅斯 聯邦總統，總統可以從中挑選一位候選人，亦可責成克宮幕僚 長重新提出候選人名單。
（二）批准部分：地方議會應在總統提出候選人後的14 天內，對該候選人進行 討論，如果該候選人取得地方議會法定的同意票數即獲得任 命，任期為5 年；如果該候選人先後 3 次被地方議會打回票，
則總統有權解散該地方議會，並在規定期限內舉行新的地方議 會選舉。
43 2004 年 9 月 1 日上午，位於俄羅斯聯邦南部聯邦區北奧謝提共和國的貝斯蘭市（Беслан / Beslan）第一中小學發生了駭人聽聞的人質挾持事件。當時正值該學校一千多名學生、家長和 老師舉行開學典禮。突然間一批武裝恐怖分子駕車衝入學校，並將所有參加典禮者扣押作為人 質。俄政府曾竭力爭取以和平方式解決危機，然而在談判破裂後，俄特種部隊被迫強行攻堅，
最終整起事件於9 月 3 日結束。根據 9 月 7 日的官方數據，338 名人質死亡，將近 600 人受傷，
其中過半數為無辜的學童。北奧謝提國民教育部認定之受挾持人質總數為1,181 人。
參見 Рой Медведев, Владимир Путин: второй срок, (Москва: Время, 2006), сc.85-95。
44 前揭書，頁 165-166。
45 邢廣程 主編，《2005：應對挑戰》（社科文獻出版社，2006），頁 109。
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（三）任期部分：現任地方行政首長在其任期結束之前，得提出繼續留任或提前 辭職的申請，並由俄羅斯聯邦總統做出裁決。如果俄羅斯聯邦 總統提名現任地方行政首長為新一屆候選人，經地方議會通過 後，該行政長官得繼續留任，任期5 年。
（四）解職部份：如果地方行政首長失去總統信任、工作不力或遭到司法機關起 訴，俄羅斯聯邦總統有權提前解除其職務，並提出新的行政首 長人選。地方議會也有權對地方行政首長提出不信任案，但俄
（四）解職部份：如果地方行政首長失去總統信任、工作不力或遭到司法機關起 訴，俄羅斯聯邦總統有權提前解除其職務，並提出新的行政首 長人選。地方議會也有權對地方行政首長提出不信任案，但俄