中華電信的特殊法律地位及功能分離問題

面對身為固網市場主導者的中華電信，監理機關在確認既有事前管制手 段難以矯正市場失靈時，對照前述比較法制經驗，即應考慮進行垂直分離措 施。不論係採取功能分離或結構分離措施，其目的在於具體落實平等接取，

倘若遵循並善用「投資階梯原則」，其實與前述確保 NGA 網路建設投資的 回收之間並無扞格。

有鑑於「第一類電信事業資費管理辦法」已要求第一類電信事業市場主 導者應就其所提供予其他電信事業的電信服務，訂定批發價格（第 9 條之 2），且電信監理機關亦已訂定 6 項批發業務項目，本文認為若短期內難以實 施功能分離，則於電信法修法之際，至少應進一步要求（固網）市場主導者 實施營運分離，將其「批發部門」獨立出來¹⁰⁰，並健全現行會計分離制度，

以具體呈現批發部門（以接取網路之經營為主）所掌握的網路元件及成本會 計科目。此一規定實屬批發業務管理上原本就必須具備的配套措施，且為落 實差別待遇禁止規範所必要者。倘若營運分離仍難以確保下游競爭者的平等 接取，實施功能分離的必要性即隨之上升。

然而，對於中華電信進行任何組織結構的修正或調整，依據「中華電信 股份有限公司條例」第 6 條規定，尚須由該公司報請交通部核定。交通部不 僅身為中華電信掌握官股的政府代表，依法重大決議事項亦須經交通部核定 方能生效，只要類似條文繼續有效，監理機關針對中華電信課予垂直分離義 務及相關規劃上，勢必斟酌再三。倘若監理機關決定課予中華電信功能分離 義務，亦須獲得交通部支持方能奏效。現行「停業」及「廢止特許」等極為 嚴厲的罰則規定，由於其後續副作用難以收拾，實施可能性微乎其微，實際 上完全無法發揮嚇阻作用。

如何突破上述監理機關面對中華電信時難以施為的管制窘境，當有賴監 理機關充分發揮其所以建制為獨立機關的應有組織功能，貫徹執法決心。除

100 劉孔中教授亦認為市場主導者在其內部成立批發部門，是關鍵的下一步。參見劉孔

中，通訊傳播法⎯⎯數位匯流、管制革新與法治國家，頁 169（2010）。

此之外，監理機關亦得積極檢討現行市內用戶迴路接取價格的合理性，透過 既有不對稱管制架構調降網路接取價格，倘若認定中華電信涉及限制競爭行 為時，亦須將具體違法事證送交公平會查處。一旦公平會認定符合公平法第 41 條要件，最重可處以 2,500 萬元罰鍰並可連續處罰；刑事責任方面，依公 平法第 35 條尚有重達三年有期徒刑及 1 億元罰金的嚴重後果。一般競爭法主 管機關與電信監理機關倘仍共同合作，依現行法律即可制止相關濫用市場地 位的違法限制競爭行為；唯有適時介入矯治市場失靈問題，方能及早防範

「管制失靈」的情形反覆發生¹⁰¹。

5. 結語

我國電信法制自 1996 年配合自由化政策大幅轉型以來，歷經我國加入 WTO 配套修正特許及不對稱管制架構，在規範面上已經終結公營獨占時期 的給付行政體制，逐步建立以市場為導向的電信產業新秩序。然而，中華電 信至今仍受交通部以最大股東及法定監督機關雙重身分內外控制，其市場主 導者地位在行動電話以外其他以基礎設施為基礎的重要業務項目上依舊屹立 不搖；尤有甚者，電信法上消極禁止差別待遇的不對稱管制（電信法第 26 條 之 1 參照）及積極課予瓶頸所在設施成本計價義務（電信事業網路互連管理 辦法第 18 條參照）等規範，皆未能充分落實於電信監理實務之中。相較於曾 經同屬交通部轄下的電信總局，以部會級獨立機關型態建制的通傳會雖然順 利推動網路互連設施共置¹⁰²，卻仍未能落實「以增進競爭為核心」、「以科

101 在競爭法上亦可以考慮導入結構分離規範，例如，德國近年來已在「獨占委員會」

（Monopolkommission）的建議下，考慮於「營業競爭限制防止法」（GWB）中增 訂解體（Entflechtung）規範，後續發展值得關注。德國競爭法相關說明，參見 Horst Satzky, Novellierung des GWB: Entflechtung von Groß

konzernen?, 2010 W

WETTBEWERB 614。

102 通傳會成立後，即積極推動固網 12 處互連機房及 1 處海纜登陸站與行動 15 處互連 機房，落實辦理設施共置事宜，合計 2006 年成立初年及次年完成 39 處互連機房及 1 處海纜站共置作業，具體實踐第一類電信事業網路互連機房共置的法定任務。相關 說明，參見國家通訊傳播委員會，96 年度通訊傳播績效報告，頁 35（2008）。

技創新為導向」、「以資訊社會為目標」的用戶迴路開放政策目標¹⁰³。 本文比較分析美國 AT&T 解體案、英國 BT 功能分離及歐盟對於垂直分 離規範，說明垂直分離所可能涉及的監理議題及相應規範內涵，並非單純

「為修法而比較」或甚至「為比較而比較」。毋寧針對當前我國電信市場依 舊潛藏諸多競爭障礙，主管機關始終無法從頻繁而細密的事前管制泥淖中脫 身等在地監理實務問題出發，從功能性的觀點探究現行電信法上不對稱管制 規範關於施行對象、管制目標及執行工具等具體內涵未臻精確之處，俾能從 法制比較分析中獲得務實而有效的管制再革新啟示，例如，歐盟執委會「以 競爭驅動投資」的次世代網路發展策略，對於陷入僵局的我國電信監理政策 而言即具有高度參考價值。本文結論認為：於電信法上導入垂直分離相關結 構性矯正措施，俾補以行為管制為主要內容的現行管制架構不足之處，再透 過法律保留、授權明確及比例原則等法治國家基本原則適度規範，當可兼顧 管制效能及依法行政兩項當代電信監理業務上的嚴峻挑戰。

103 競爭法及電信法上相關規範分析及制度背景說明，參見石世豪，前揭註 99，頁 169-198。