接取網路管制與投資誘因

至於落實接取網路的平等接取，是否將壓抑市場主導者擴建次世代網路 的獲利空間，造成投資誘因不足相關問題，在歐盟及美國電信管制上已有不 少討論。就此，本文以下主要參考歐盟執委會的相關討論，分析電信監理政 策上可資採行的因應對策。

依據「投資階梯原則」（the ladder of investment principle）⁸⁵，監理機關 為使電信市場導向「以基礎建設為基礎」的競爭（infrastructure-based compe-tition），應透過若干接取改正措施（access remedies），讓投資訊號傳達至 所有市場參與者。申言之，新進業者必須從附加價值較低的產品（例如轉售 既有業者的線路）開始，逐步的增加其自有的基礎建設，以成為更有效率且 減少對於既有業者依賴的競爭對手。在達到一定規模經濟下，新進業者方能 從佈建核心網路開始，逐漸「踏上」投資階梯，以建置實體網路方式更為接 近終端用戶。就此，根據歐盟執委會對於各 NRA 的建議，以下特殊接取改 正措施皆可發揮一定功效⁸⁶：

1.轉售（Resale）：允許新進業者單純的批發購買既有業者產品，再加上 品牌後轉售予終端用戶，其中並無自有的特殊生產成果在內。

2. 位 元 串 流 接 取 （ Bitstream access ） ： 既 有 業 者 提 供 批 發 寬 頻 接 取

（Wholesale Broadband Access, WBA）予新進業者，並且接取其核心網路，

亦稱為「IP 位元串流」。

3.分享式接取（Shared access）：新進業者於既有業者的市內交換機房接 取其網路，並且與既有業者分享接取網路。

85 Martin Cave, Encouraging Infrastructure Competition via the Ladder of Investment, 30 TELECOMM. POL’Y 223, 231-36 (2006).

86 Commission Staff Working Document Accompanying Document to the Commission

Recom-mendation on Regulated Access to Next Generation Access Networks (NGA), at 12-13, SEC

available at

4.市內用戶迴路細分化（LLU）：此乃狹義的「用戶迴路細分化」，係 指新進業者承租市內交換機房至用戶終端完整的接取網路。

5.次迴路細分化（Sub-loop unbundling）：新進業者得承租次迴路至用戶 終端⁸⁷。

6.接取至用戶終端部分（Access to the terminating segment）：由新進業 者佈建自己網路至用戶所屬建築物，並付費予既有業者使用其垂直進屋線。

7.管道接取（Access to ducts）：新進業者僅租用既有的管道設施（civil engineering facilities），例如人孔及管道，於接取網路建置自己的光纖或銅 線。

在次世代網路的發展下，如何將競爭機制導入次世代接取網路（Next Generation Access Networks, NGA），實現前述「以基礎建設為基礎」的競 爭，歐盟各會員國大體認為必須與現行的事前管制相互搭配。就現行歐盟執 委會所建議的事前管制市場上，NGA 所涉及者係「市內用戶迴路的批發接 取」（LLU，第四個市場）及「批發寬頻接取」（WBA，第五個市場）。根 據當時歐盟執委會的瞭解，多數歐盟 NRAs 對於上述 LLU 及 WBA 市場的管 制，認為不應區分其所使用者為光纖或銅線，均應課以事前管制義務，是以 多數 NRAs 要求既有業者必須提供予新進業者租用的接取服務，係以光纖為 基礎的接取產品（FTTN/VDSL 以及 FTTH/B）⁸⁸。歐盟執委會並已將上述原 則，具體落實於「次世代接取網路之接取管制建議」⁸⁹中，成為現今歐盟各 會員國電信管制之原則依據。

以我國現行電信批發服務的管制實務現況而言，市內用戶迴路的開放僅 限於銅絞線，光纖不包括在內，且僅限於全迴路租用，不包括分享式用戶迴 路（接取）。在租用價格上，如前所述，尚且有構成垂直價格擠壓的嫌疑，

87 一般「次迴路」於實務上，係指從路邊交接箱（street cabinet）至用戶終端的接取網 路而言。

88 Commission Staff Working Document 2010, supra note 86, at 14.

89 Commission Recommendation of 20 September 2010 on regulated access to Next Genera-tion Access Networks (NGA), 2010 O.J. (L251) 35.

因此新進業者租用數偏低，管制成效不彰。嚴格說來，我國電信批發服務市 場未有 WBA 服務，雖然監理機關要求第一類電信事業市場主導者（即中華 電信）必須提供「數位用戶迴路家族（xDSL）電路」此項批發服務，但中華 電信迄今為止並未提供，使得新進業者在提供 xDSL 服務方面，皆為「代替 用戶向中華電信租用其 xDSL 電路」此一奇特現象。新進業者未能如國外享 有 WBA 服務的新進業者一般，得將電路及寬頻上網費用組合為具競爭力的 單一價格，與既有業者於寬頻接取市場進行競爭。在上述市場環境下，中華 電信有線寬頻接取用戶數於 2010 年 11 月的用戶數，已高達 436.4 萬戶

（ADSL 為 234.6 萬，FTTx 為 201.8 萬）⁹⁰，占我國當月有線寬頻用戶數約 高達 82% 的市場占有率⁹¹，究其原因，並不令人意外。

嚴格從「投資階梯原則」的觀點來看，我國現行電信市場管制僅達「半 套」的 WBA 服務階段，LLU 開放接取的管制成效不彰，次迴路細分化及管 道接取未於現行電信法相關法規中明文規範，使得新進業者難以憑藉「投資 階梯」大步向前。新進業者在服務競爭尚感吃力的情形下，轉向以基礎建設 為基礎的深層競爭階段，顯然仍遙不可及，或許有線電視纜線網路（cable network）數位化之後有可能放手一搏，與中華電信所擁有的固網進行替代性 競爭。純就電信法上第一類電信事業特許管制轉向競爭的管制革新目標而 言，電信網路的基礎建設競爭仍有致力推動必要；就此，通傳會實應藉助於

「投資階梯原則」的務實思維，通盤檢討現行接取網路的管制架構及相應法

90 參見中華電信股份有限公司主要業務客戶數狀況表，中華電信網站：http://www.cht.

com.tw/CompanyCat.php?CatID=241（最後點閱時間：2011 年 1 月 25 日）。

91 依據通傳會公告之「寬頻上網帳號數」資料，固網寬頻（包括 ADSL、FTTx、Cable Modem、Leased Line 及 PWLAN），於 2010 年 11 月總帳號數約為 531.2 萬。參見國 家通訊傳播委員會網站：http://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_

sn=2035&is_history=0&pages=0&sn_f=18308［點選「資訊櫥窗」，再點選「統計資 料專區」，再點選「通訊類」，再點選「寬頻上網帳號數」，再點選「寬頻上網帳 號數（99 年）」］（最後點閱時間：2011 年 1 月 25 日）。倘若扣除 Cable Modem 及 PWLAN 之帳號數，中華電信之有線寬頻市占率將更為提高。

令規範，務必落實中華電信所擁有 WBA、LLU 及管道的平等接取⁹²。 如何在要求既有業者開放接取網路、落實平等接取的同時，仍能確保其 持續進行對於接取網路的投資誘因，不論於國內外均視為當今電信市場主要 管制課題。歐盟執委會認為一味解除對於 NGA 的事前管制，或者完全倚賴 定價管制及其他行為改正措施，均難以在「促進市場競爭」及「確保投資誘 因」兩者之間取得平衡。

歐盟執委會認為，關於接取義務的課予，應考量投資風險，在作法上則 是「以競爭驅動投資」（competition drives investment）；其主要考量在於：

1.促進新進業者維持或擴展其投資；2.對於既有業者而言，如何確保其投資得 以適度回收。已有研究資料顯示，位居第二位的網路建置業者得以在市場上 維持彈性經營策略，尤其在技術變遷與設備成本下降時，因其投入基礎建設 的建置，終將逐漸吸引新進業者紛紛加入⁹³。

此外，歐盟執委會認為不需將特定接取產品事先排除在管制之外，應允 許各 NRA 於個案中確認何者為最適當的改正措施，並且顧及在特定地理區 域內的實際競爭條件。綜合考量以基礎建設為基礎的市場進入、競爭條件，

以及 NGA 網路重複建置彈性等因素後，歐盟執委會認為必須維持前述的

「投資階梯原則」，並且在有關 NGA 接取管制的建議中，明確表達可以採 取適當的事前管制措施。

歐盟執委會更進一步認為，在 NGA 接取管制上可以考量「對所有電信 事業課以特定實體瓶頸設施的對稱接取義務」，以補充不對稱管制之不足；

此一對稱接取義務（symmetric access obligations）係指不考慮該設施所屬事 業的市場地位為何，而由監理機關一體課予接取義務。歐盟執委會認為對於 用戶終端部分的強制分享，亦即要求光纖進屋線（in-house wiring）的開放接 取，應是針對最具獨占可能性的實體瓶頸設施的最佳管制手段。關於上述用

92 有關管道及光纖開放之討論，國內文獻可參考賀陳冉，「以成本價開放管道與光

纖」，發表於「2009 年全國電信研討會」（光碟版）。該文有相當詳細之說明。

93 Commission Staff Working Document 2010, supra note 86, at 27.

戶終端部分的對稱接取，倘若進而與要求 SMP 業者開放管道設施的不對稱 管制相互搭配，歐盟執委會認為將可促進歐盟多數人口密集市場均有具競爭 性的光纖網路建置⁹⁴。

關於投資風險的考量方面，歐盟執委會認為必須透過風險溢價（risk premium）加上管制的資金成本（regulated costs of capital），以及以風險分 攤定價機制（risk-sharing pricing mechanisms）給予投資網路建置者適度報 償。各 NRA 於決定 NGA 網路的接取管制價格時，應考量並分析所有風險要 素，應包括合理的報酬率，並衡量其加權平均資金成本（Weighted Average Cost of Capital, WACC）。各 NRA 並且得使用具價格彈性的補充機制，例如 在接取價格的設定上，針對長期契約及大量交易給予折扣，惟必須避免構成 垂直價格擠壓效應⁹⁵。

關於地理區域差異的考量方面，則應著重於該地區重複建置 NGA 網路 的可能性。歐盟執委會指出，混合同軸纜線網路（HFC network）升級的程 度，係認定有線電視纜線經營者能否成為另一 NGA 網路建置者的重要關 鍵。此外，電信事業彼此之間的合作協議，亦有助於吸引其共同投入 NGA 網路建設，藉此分散投資風險。如果有相當數量的新進業者得以達成共同投 資協議，並且提供他人批發接取，此一措施將足以使相對應的零售市場具有 效競爭⁹⁶。

如前所述，我國現行電信相關法規並未要求固網市場主導者開放管道，

在缺乏其他可替代管道可資使用的情形下，很難期待新進業者建置自有接取 網路。就此，歐盟執委會認為凡是屬於瓶頸設施的市內用戶迴路，不論其所

在缺乏其他可替代管道可資使用的情形下，很難期待新進業者建置自有接取 網路。就此，歐盟執委會認為凡是屬於瓶頸設施的市內用戶迴路，不論其所