功能分離與結構分離之選擇與區別

確認垂直分離措施的合憲性之後，關於垂直分離模式的選擇及其發動時 機，即為管制行政上具體操作相關執法工具的重要課題。本文基本上認為，

「功能分離」係較易於採行的垂直分離模式，至於「結構分離」則因其成本 效益難以精準判斷，宜留作預防市場結構持續惡化的例外管制手段。

4.3.1 功能分離的成本效益較佳

如前所述，功能分離相較於結構分離，可保留垂直整合固網市場主導者 對於接取網路的投資誘因，無須進行過於細緻的分割計畫，且在完善的執行 及配套措施下，可達到平等接取的目標，因此應為監理機關優先考慮採用的

模 式 。 國 外 法 制 上 另 有 實 施 較 為 單 純 的 「 營 運 分 離 」 （ operational separation），亦即僅將批發部門與零售部門分離者，如澳洲「1997 年電信 法」對既有業者 Telstra 的規範即屬之。由於此一作法並未達到功能分離程 度，未在人員、資訊流通上建立獨立的績效誘因及資訊防火牆，因此成效頗 為有限，此即為澳洲競爭監理機關「澳洲競爭及消費者委員會」（Australian Competition and Consumer Commission, ACCC）認為 Telstra 營運分離績效不 彰的主要理由⁸⁰。因此，未來我國若考慮採取「垂直分離措施」的監理政 策，考量上述澳洲前例及歐盟指令管制革新趨勢、英國 BT 實施功能分離的 成功經驗，功能分離理應成為優先考慮的垂直分離模式。

4.3.2 結構分離的成本效益難以評估，但可作為更正措施替 代選項，及避免市場結構持續惡化的例外方案

從美國學者對於 AT&T 解體案⎯⎯亦即，「結構分離」難得一見的前例

⎯⎯相關評析看來，結構分離的成本效益難以精準判斷，然而，對於高度垂 直整合的電信產業而言，仍是一種頗具參考價值的結構性改正措施。前述英 國 及 美 國 對 於 獨 占 事 業 濫 用 市 場 地 位 的 改 正 措 施 ， 均 包 括 結 構 改 正

（structural remedy）及行為矯正（behavioral relief）在內，結構改正包括對 於獨占事業的水平解體（horizontal divestiture）或垂直解體（vertical divesti-ture），亦即對垂直整合的事業就不同產銷階段加以分離。美國對於「標準 石油」（Standard Oil Company of New Jersey v. United States）⁸¹的處置方式即 屬於水平解體，對派拉蒙（United States v. Paramount Pictures）⁸²的處置方式 即屬於垂直解體。英國 BT 則是為了避免遭解體處分，因而依 2002 年事業法

80 Australian Competition and Consumer Commission, Submission to the Department of

Broadband, Communications and the Digital Economy for National Broadband Network:

Regulatory Reform for 21st Century Broadband, ACCC (June 2009), http://www.accc.gov.

au/content/item.phtml?itemId=889815&nodeId=54ed3cd392aa9e20df994d16b4a17931&fn

=ACCC%20regulatory%20reform%20submission%20(June%202009).pdf.

81 Standard Oil Company of New Jersey v. United States, 221 U.S. 1 (1911).

82 United States v. Paramount Pictures, 334 U.S. 131 (1948).

規定，自行提出功能分離的承諾，Ofcom 接受之後成為「必要更正措施」。

本文認為，結構分離的改正措施導入我國電信法制中，可以作為「停 業」及「廢止特許」的有效替代方案，具體化「必要更正措施」的一種型 態，作法上則可以由垂直整合事業自行提出，由監理機關考量是否與該事業 以和解契約形式，取代監理機關針對違法行為調查之後採取更為嚴厲的裁罰 處分。此外，參考國外對於電信獨占事業實施結構分離的前例，亦可留作一 種預防市場結構持續惡化的例外管制手段。然而，如前所述，結構分離對於 營業自由及財產權的限制並不輕微，基於法律保留原則的合憲性要求，須以 電信法明文規定較為妥適。歸納比較法制所獲得的立法政策啟示，此一規範 的內容似可作以下規劃：

4.3.2.1 允許垂直整合事業以自願性結構分離，取代監理機關更為嚴厲 的「停業」及「廢止特許」處分

掌控瓶頸設施的固網市場主導者經監理機關依法課予功能分離義務者，

基於特定事實條件限制以致於無法落實所課予的部分或全部義務，在維持現 行「停業」及「廢止特許」等裁罰處分的情況下，其實可以允許該事業提出 自願性的結構分離，俾使平等接取的立法目的更易於具體落實。程序上亦得 由垂直整合事業主動向監理機關提出，由監理機關依行政程序法第 136 條規 定裁量是否與該事業締結行政和解契約。

4.3.2.2 避免同一事業集團掌控數個主要接取網路

在數位匯流的發展趨勢下，有線電視纜線網路（cable network）將逐漸 成為主要的接取網路之一，因而可與既有的電信接取網路相互競爭。在促成 市場自由競爭的整體管制策略上，除應積極落實既有電信接取網路的平等接 取外，對於未來數位化的有線電視纜線網路，應納入立法規劃中通盤考量。

1.關於瓶頸設施認定及課予開放網路接取義務，應就不同網路設施所能 發揮的功能加以分析，而不侷限於特定技術形式，以符合科技中立原則：擁 有纜線網路的事業集團，倘若同時以該網路經營基本電信服務，該網路即可 認為符合現行電信網路要件，因此也有開放供其他事業接取的必要。

2.從比較法制的經驗中可以發現：基於促進基礎網路相互競爭的政策考 量，對於同一地理市場的數個接取網路，應明文限制一事業集團同時掌控兩 個以上的接取網路。至於此一接取網路的具體內涵，則以骨幹網路以外的中 繼電路（backhaul）及連接終端用戶的市內用戶迴路（local loop）為主。

歐盟早在 1999 年所頒布的 99/64/EC 指令中，即要求既有業者就其所擁 有的有線電視纜線網路部分，必須與其電信網路組織分離（organizational separation）。基於此一指令的要求，德意志電信（Deutsche Telekom）因此 將其所屬的纜線部門解體轉讓。在歐盟 2002 年的電子通訊新管制架構中，該 規定已具體轉換為 2002/77/EC「競爭指令」（Competition Directive）第 8 條，其規定如下：「1.各會員國應確保符合以下要件之公眾電子通訊網路事 業，不得以同一法律主體（legal entity）經營有線電視網路（cable television network）：(a)為會員國所控制，或享有特殊權利⁸³者；(b)於公眾電子通訊網 路及公眾電話網路之提供方面，在共同市場之主要部分具有支配地位；(c)於 相同地理區域，因特殊或專屬權利⁸⁴而經營有線電視網路。……（以下各項 省略）」

根據上述歐盟「競爭指令」所規定要件，固網市場主導者即不應經營有 線電視網路；反之，既已經營纜線網路的私營有線電視系統業者，則未受此 限制。歐盟上述規定的立法目的，在於禁止各會員國電信既有業者跨足經營 纜線網路，藉以維持不同網路之間相互競爭。面對數位匯流的發展趨勢，未 來我國似可考慮在電信法中增訂類似明文規範，或者在未來審理電信事業及

83 此一「特殊權利」（special rights）之判斷，依該指令第 1 條定義，係指由會員國藉 由任何立法、管制或行政措施，於一地理區域內授予有限數量的權利，以 1.指定或限 制少數事業提供電子通訊服務，或者從事電子通訊活動，並非依據客觀、合比例及 無差別待遇原則；2.賦予事業法律或管制上的優勢，足以重大影響其他事業於相同地 理區域內，以實質相當的條件提供相同電子通訊服務或從事相同的電子通訊活動。

84 關於「專屬權利」（exclusive rights）的認定，依該指令第 1 條定義，係指該權利係 會員國透過立法、管制或行政措施授予單一事業，於特定地理區域內享有提供電子 通訊網路服務或從事電子通訊活動的權利。

有線電視系統經營者結合案件時，將相關因素列為審酌重點，藉此預防市場 結構持續惡化。