歐盟雖自 2003 年實施電子通訊網路及服務的新管制架構，要求各會員 國將此一管制架構轉換至其內國法，大步邁向以競爭為導向的管制革新。然 而，在實施若干年之後仍發現，如何使垂直整合的電信事業與非垂直整合的 電信事業兩者得以在市場上公平競爭，已屬必須解決的迫切議題。面對垂直 整合的電信事業，尤其是掌控競爭者提供服務所需的瓶頸設施（bottleneck facilities）者，既有管制手段難以促成相關市場的有效競爭。
歐盟執委會於 2007 年提出針對 2003 年實施電子通訊網路及服務管制架 構修訂的影響評估報告63中，即具體表達關於瓶頸設施接取現有管制不足的 問題。該份報告指出：現行得以採取事前的行為改正措施（如訂定批發價格 的上限、成本導向訂價等義務的課予）未必足以導致瓶頸設施的平等接取。
既有業者仍得藉由控制瓶頸設施的方式，對於垂直整合的事業單位給予優 惠，使得網路接取問題成為影響市場競爭的重要因素；而在歐盟此一爭執已 不斷產生。因此，在管制上確有必要對於既有業者的瓶頸設施及其他資產部 門，予以透明的分離。在歐盟此份影響評估報告中，指出針對上述問題在學 理上可能涉及的管制型態，可以簡單分成三種：
1.會計分離（accounting separation）：係指維持事業的不同活動，為個 別不同的獲利及成本會計，以確保該事業特定活動的成本及獲利，有詳細且 精確的說明。
2.功能分離：係指在事業體內建立功能上分離的單位，雖然該單位仍歸 母事業體所有，在法律上並非獨立的個體，但具有不同的會計及經營上考 量。
3. 結 構 分 離 （ structural separation ） ： 或 稱 為 「 所 有 權 的 細 分 化 」
ecomm/doc/library/proposals/1472/comm_pdf_sec_2007_1472_1_en_documentdetravail.p df.pdf (last visited Dec. 27, 2011).
63 Id.
（ownership unbundling）或「解體」（divestiture），係指將部分或全部的網 路配置由不同的法律個體掌控，並且在所有權上予以分離。
歐盟於 2002/19/EC「接取指令」（Access Directive）第 11 條已設有課予
「會計分離」義務的規定。該規定賦予各會員國得對於 SMP 業者與網路互 連及接取有關活動，課予會計分離義務，特別是得要求垂直整合事業對於其 批發價格及其內部轉撥價格（internal transfer prices）必須透明，以確保其遵 守該指令第 10 條的無差別待遇規定，或以防止不公平的交叉補貼。歐盟執委 會認為，會計分離雖然在價格管制措施上，足以被認為具有行為改正的補 充，以避免價格上的差別待遇，然而，在非價格上的差別待遇，例如在客戶 的轉換、批發產品提供的限制，或者進行服務品質的差異化上，則難以發揮 作用。是以在管制措施上，如果採取更徹底的垂直分離措施，不僅可以增加 價格的透明度，亦可移除差別待遇或拒絕接取的動機，或者避免以交叉補貼 的方式進行不公平競爭。
基於會計分離效果有限的認知，歐盟執委會進一步討論並分析可資運用 的垂直分離措施。相關討論摘要說明如下：
3.2.1 結構分離
「結構分離」在歐盟法上並非陌生的規範。歐盟於 2003 年所施行歐體 條約第 81 條、第 82 條競爭規則的執行規範64上，即規定「結構的改正措 施」（structural remedies）僅能適用於已無相同效果的行為改正措施，或者 任何相同效果的行為改正措施，相較於結構的改正措施將對事業造成較重負 擔的情形。換言之，歐盟認為對於事業違法行為的改正，應優先考量行為改 正措施，但在確認行為改正措施已屬失靈的情形時，即可考慮採取結構改正 措施。歐盟執委會認為這是賦予其進行解體權限的法律依據。
關於結構分離，歐盟執委會認為得對網路產業內嚴重的競爭問題，提出 清楚的管制回應，而且過去在電信產業裡已有相當成功的案例（如美國
64 Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty, 2003 O.J. (L1) 1-25.
AT&T 的解體）可供參考。不過，結構分離亦有可能產生若干管制上的疑 慮：首先，結構分離可能使基礎建設投資難以與服務發展整合，在科技發展 快速的通訊產業尤其如此，而可能影響光纖網路的投資。
再者，歐盟執委會認為如何將網路元件加以拆分，在次世代網路的發展 上會是重要議題。雖然在邏輯上可以區分基礎設施及服務兩者，但次世代網 路並未區分其所傳輸的服務及內容種類為何。而且在理論上並不必然得將傳 輸及服務層完全區分，網路仍然是不同傳統系統的複合體，難以確認其中適 合進行結構分離的界線為何，反而將因此造成新網路架構的不確定，並將因 而形成不適當市場結構的風險。
此外，結構分離所需的一次性執行成本（one-off implementation costs）
必須加以考量。此一成本包括品牌、房舍、通訊、廣告、財務管理報表系統、
軟硬體設施、資訊系統、法律、辦公設備、人才招募及教育訓練等等65。
3.2.2 功能分離
3.2.2.1 關於功能分離的討論
功能分離相對於上述結構分離，是比較不激進的干預方式，且仍可建立 新的誘因，促使所有服務事業所需的網路接取，均可立於平等的基礎。事業 內部的功能分離，包括組織及誘因結構的改變，建立事業內部接取部門及服 務部門之間的資訊障礙，但並不強制事業銷售賣斷其資產。
過去歐盟電信監理機關團體（European Regulator Group, ERG）66對於功
65 See Commission Staff Working Document 2007, supra note 62, at 34. See also OECD, supra note 12.
66 ERG 性質上為歐盟各會員國監理機關所組成的團體，以供資訊交換及管制意見整
合。於 2010 年生效的電信改革法案中，則創設「歐洲電子通訊監理機關」（Body of European Regulators for Electronic Communications, BEREC），以正式的歐盟機關組 織替代 ERG 的功能。See Regulation (EC) No 1211/2009 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2009 Establishing the Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC) and the Office, 2009 O.J. (L337) 1.
能分離即有相關的討論。ERG 的報告67指出，歐盟電子通訊網路及服務的管 制架構中，有關網路及服務的接取規定，或會計分離等救濟措施，係對於經 指定事業要求其採取非差別待遇的行為。然而，並非在所有的會員國裡，這 些措施均可防止垂直整合的事業進行差別待遇，而使得市場競爭環境受到嚴 重的影響。歐盟各會員國監理機關（National Regulatory Authorities, NRAs）
於考量是否課予功能分離的決定之前，應進行謹慎的分析，並確認市場問題 的性質為何，採取合乎比例的管制，並且符合指令所追求的目標。功能分離 的執行，應僅限於其他機制或改正措施（如會計分離、禁止差別待遇等）難 以確保電信事業取得無差別待遇的接取時，方可實施。
ERG 認 為 功 能 分 離 係 要 求 垂 直 整 合 的 事 業 必 須 建 立 一 事 業 單 位
（business unit），以服務與其自身下游事業不同的批發顧客。因為一個分離 的上游事業體將有商業上的誘因，公平地服務所有的顧客，而不進行差別待 遇，給予所屬的下游事業特別的優惠。功能分離得以允許事業繼續享有垂直 整合的利益，只要這些利益並非是源自因控制獨占性的基礎設施，或者該基 礎設施於經濟上係難以複製，因此所產生市場力量延伸的結果。
為了使經指定事業有充分的誘因，對於關鍵的上游投入要素（vital up-stream inputs）提供平等接取，ERG 認為監理機關必須考量以下幾個要素：
1.為了避免員工在瓶頸設施的經營上，對於事業所屬的下游事業給予優 惠，而歧視競爭者，功能分離至少應要求對於相同的商品或服務，應以相同 的條件及處理程序面對該事業所屬的下游單位及其他提供者。
2.提供此一商品或服務的新事業單位，對於其資產的管理應控制於其行 政階層、員工、作業支援系統（OSS）及管理資訊系統（MIS）之下。
3.此一獨立的事業單位，其員工雇用應確保其獨立性，尤其是針對以下 事項：
67 以下有關功能分離的分析，係取自 ERG, ERG OPINION ON FUNCTIONAL SEPARATION
(2007), available at http://erg.eu.int/doc/publications/erg07_44_cp_on_functional_separation.
pdf.
(1)經營者及員工不得同時對其自己的顧客及垂直整合事業所屬的其他事 業的顧客，提供服務。
(2)獨立的事業單位應公告其所提供的商品或服務的清單，並且在向其所 屬的事業提供商品或服務時，對其顧客（亦即垂直整合事業下游的競爭者）
於相同的時間上，提供相同層次的資訊。
(3)垂直整合事業應對該事業單位資產造冊，以證明於組織上擁有不同的 資產。
(4)垂直整合事業應提供監理機關其所實施有關公司內部資訊分享、相關 內部措施及監理的規範內容。
(5)此一事業單位必須執行一具有強制性的監理計畫，以確保其遵守相關 的義務，包括定期的報告，以及監理機關所認為必要的特別報告義務。
歐盟執委會認為，功能分離具有以下的優勢：由於對個別市場進行區隔 分析不易，在數個接取市場同時受到影響時，功能分離得以作為單一的改正 措施，而不需要進行過於細緻的改正措施，且有助於較好的管制。對於既有 業者與新進業者而言，功能分離相對有較大的法律明確性，以鼓勵市場投 資。功能分離並且將使市場主導者難以主張因失去下游市場的收入，而拖延 對網路接取升級的投資。不過，有諮詢意見認為功能分離可能導致新進業者 投資替代性市內用戶迴路設施誘因的降低，既有業者也可能因此不願意做過 多的投資。藉由功能分離，監理機關得以透過對於既有業者接取部門的報酬 率管制，在「新基礎建設投資誘因」與「維持批發服務價格於競爭水準」兩 者之間，取得平衡。是以歐盟執委會認為，在監理機關的管制與既有業者的
歐盟執委會認為，功能分離具有以下的優勢：由於對個別市場進行區隔 分析不易，在數個接取市場同時受到影響時，功能分離得以作為單一的改正 措施，而不需要進行過於細緻的改正措施，且有助於較好的管制。對於既有 業者與新進業者而言，功能分離相對有較大的法律明確性，以鼓勵市場投 資。功能分離並且將使市場主導者難以主張因失去下游市場的收入，而拖延 對網路接取升級的投資。不過，有諮詢意見認為功能分離可能導致新進業者 投資替代性市內用戶迴路設施誘因的降低，既有業者也可能因此不願意做過 多的投資。藉由功能分離，監理機關得以透過對於既有業者接取部門的報酬 率管制，在「新基礎建設投資誘因」與「維持批發服務價格於競爭水準」兩 者之間，取得平衡。是以歐盟執委會認為，在監理機關的管制與既有業者的