主要先進國家中高齡者及退休者相關政策與案例

(一) 各國高齡(ageing)人口就業參與率

我國 2018 年 55 歲以上勞動人口，相較日本、韓國、美國、新 加坡等國家，勞動參與率相對較低，尤其是 55 歲以上明顯落後。

表 2- 8 主要各國 2018 年中高齡及高齡勞動力參與率表

單位：%

40-59 歲 50-54 歲 55-59 歲 60-64 歲 65 歲以上

中華民國 84.0 73.5 55.6 36.7 8.4

韓國 82.2 79.7 74.7 61.4 32.2

新加坡 86.5 82.0 75.1 62.2 27.8

香港 81.7 78.9 67.9 47.3 11.8

日本 87.7 87.1 83.4 70.6 24.7

美國 82.3 79.3 72.3 57.1 19.6

加拿大 87.8 85.0 75.6 56.5 14.0

法國 89.7 86.5 77.5 33.3 3.1

德國 90.0 88.3 83.0 62.4 7.5

義大利 80.0 76.8 69.1 43.1 4.8

英國 87.3 84.2 76.8 56.2 10.6

挪威 87.3 84.5 80.5 65.3 18.8

丹麥 89.1 86.5 94.0 61.0 7.3

瑞典 93.8 92.3 89.3 73.7 17.7

資料來源：勞動部勞動統計(2018a)， 2018 年國際勞動統計。

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經合組織(OECD)中的國家正在迅速老化，若無法採取適當的措 施以改善年長工作者在勞動力市場的狀況，將會造成生活水準發展的 障礙，並進一步造成社會支出的持續增長。據統計，在整個經合組織 中，人口的中位數年齡預計將從 40 歲(2019 年)增加到 45 歲(2050 年 中)，而 65 歲以上的年長工作者的占比(相較於 15-64 歲的工作者)也 將從 25% (2019 年)增長至 40% (2050 年)。

OECD 國家實際退休年齡如下表，統計至 2018 年為止，韓國的 平均實際退休年齡為 72.3 歲(男性與女性同)，為所有 OECD 國家中 之最高。

表 2- 9 OECD 國家實際退休年齡表

單位：%

男性 女性

2015 2016 2017 2018 2015 2016 2017 2018 澳大利亞 65.4 65.2 65.6 65.3 63.2 63.6 64.2 64.3 奧地利 61.8 62.0 63.0 63.5 60.3 60.6 61.1 60.8 比利時 60.1 61.3 61.7 61.6 59.6 59.7 60.1 60.5 加拿大 65.1 66.0 66.0 65.5 63.2 63.1 63.6 64.0 智利 70.9 70.7 70.2 70.0 67.5 67.1 66.1 66.7 捷克共和國 63.1 62.5 62.7 63.2 60.7 60.8 60.9 61.3 丹麥 63.6 63.6 64.6 65.1 61.7 63.0 62.7 62.5 愛沙尼亞 63.6 64.8 65.8 65.5 64.2 65.3 65.2 65.7 芬蘭 62.5 63.2 63.8 64.3 62.6 62.6 63.1 63.4 法國 59.5 60.0 60.5 60.8 59.9 60.3 60.6 60.8 德國 62.8 63.3 63.6 64.0 62.7 63.2 63.4 63.6 希臘 61.8 62.0 61.5 61.7 59.9 60.2 59.9 60.0 匈牙利 63.0 63.6 63.3 63.4 60.1 60.7 60.2 60.0 冰島 70.1 69.7 69.8 68.1 68.3 67.3 66.6 65.9 愛爾蘭 66.5 66.4 66.1 65.6 63.2 63.4 64.1 64.1 以色列 68.2 69.3 69.9 69.4 66.5 66.5 65.7 66.0 義大利 61.8 62.1 62.4 63.3 60.6 61.3 61.0 61.5

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男性 女性

2015 2016 2017 2018 2015 2016 2017 2018 日本 69.4 70.1 70.6 70.8 68.0 68.8 69.3 69.1 韓國 72.4 72.1 72.9 72.3 71.9 72.2 73.1 72.3 拉脫維亞 61.9 62.0 63.4 65.7 61.0 61.2 61.9 64.7 立陶宛 63.1 62.4 63.0 64.3 62.1 61.4 62.5 63.0 盧森堡 60.3 61.2 59.7 60.5 59.2 61.0 60.8 61.3 墨西哥 71.9 71.7 71.8 71.3 68.3 67.5 66.2 66.5 荷蘭 63.7 63.5 63.8 65.2 61.9 62.3 62.7 62.5 紐西蘭 67.4 68.4 69.9 69.8 66.2 66.4 66.9 66.4 挪威 65.4 66.2 65.3 66.1 64.5 64.4 64.1 64.1 波蘭 62.4 62.6 62.7 62.8 59.6 59.8 60.0 60.6 葡萄牙 67.7 69.0 69.6 68.5 66.1 64.9 65.6 65.4 斯洛伐克共和國 60.9 60.8 60.7 61.1 59.3 59.5 59.4 59.9 斯洛文尼亞 62.8 62.3 62.3 63.1 60.4 60.9 60.6 60.1 西班牙 62.2 62.2 62.2 62.1 62.7 62.6 61.6 61.3 瑞典 65.7 65.8 66.0 66.4 64.4 64.6 65.1 65.4 瑞士 65.7 66.0 65.7 66.4 64.2 64.3 64.3 65.0 土耳其 65.1 66.1 66.5 66.3 66.3 66.5 65.5 64.9 英國 64.1 64.6 64.5 64.7 63.0 63.0 63.3 63.6 美國 66.1 66.8 67.6 67.9 64.8 65.4 65.9 66.5

OECD 於 2006 年提出「活得越長、工作越久」（Live Longer, WorkLonger）的政策報告書，期許各國制定政策，鼓勵中高齡就業 者持續就業。報告中指出，因應高齡化社會之來臨，各國除應盡力 推動社會安全制度外，也應延後退休年齡並促進中高齡就業；其中 所提之主要對策包括：減少提早退休之反誘因、去除雇主不合宜態 度、採取多元就業方式，以及提升中高齡者就業能力。該政策報告 書亦指出，中高齡就業者面臨之三個主要就業障礙為財政的不利誘 因、雇主雇用的障礙，以及缺乏就業能力。

資料來源：OECD

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(二)日本高齡者及退休者勞動環境及相關政策

日本勞動省於 1959 年起，開始關注中高齡者的僱用，透過頒 布及修正《高齡者雇用安定法》，逐漸確立中高齡就業人力及年金 改革的方向為「延長退休年齡並持續雇用」及「促進退休後重新雇 用」。

勞動省於 1959 年始，日本各地政府就「關於促進中高年齡層 的雇用」，邀集企業雇主共同商討中高齡員工之僱用對策，並於 1967 年修訂「雇用安定法」中關於中高齡者失業勞工促進就業的規定；

該次修法為日本首度以法律明訂中高齡者勞工就業相關議題。同時，

為因應中高齡就業人力及年金改革，1967 年修正之「雇用安定法」

採取兩個方向，一是「延長退休年齡」，將退休年齡階段提升從 55 歲至 65 歲；另一則為「延長僱用」以繼續僱用、再僱用、勤務延 長等方式導入，確保及促進高齡者及退休人員之僱用與福祉。

隨 後 1971 年 制 定 《 高 齡 者 雇 用 安 定 法 （ Law ConcerningStabilization of Employment of Older Persons）》，透過全 面性的作法確保中高齡者的就業安定，並明訂提高退休年齡、推動 持續僱用，以確保即將達退休者有繼續工作的機會，提升年長者的 福祉並促成經濟與社會的發展。該法亦以鼓勵雇用 45 歲及以上的 勞工持續於原服務公司之分行或周邊企業工作。1976 年進一步頒 布「中高年齡者等雇用促進特別措置法」，設定「雇用 55 歲以上高 齡者之比率要達全從業員之 6%以上」之雇用率目標，以落實僱用 高齡者政策。1986 年則再大幅度修正《高齡者雇用安定法》，將退 休年齡延至 60 歲，使得該法有「60 歲定年制法案（Age 60 Teinen Act）」的稱號；該次修法達到促進高齡者再就業、確保退休後再就 業等立法，並規定多項獎勵辦法（Oka, 2008；成台生，2006）。從 1971 年鼓勵進用 45 歲以上的勞工到 1986 年修法延後退休年齡至 60 歲，15 年間的政策與法令調整，展現日本因應高齡化勞動市場

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變動的積極做為。

1990 年再度修正《高齡者雇用安定法》，制定「高年齡者等職 業安定對策基本方針」，要求雇主應盡力僱用屆齡退休但仍有工作 意願的員工至 65 歲。1994 年則再次修訂該法，其要點包含強制規 定企業之定年年齡不得低於 60 歲；若員工有意願工作至 65 歲，

企業須依厚生勞動省的指導，發展相關因應制度與規劃。2000 年 修正《高齡者雇用安定法》，政府要求企業延後強制退休年齡至 65 歲，並提出「持續雇用(continued employment)」，要求雇主必須保證 勞工可以工作到 65 歲。在 2006 年 4 月立法實施《改正高年齡者 雇用安定》，其修正內涵分為確保勞工可工作至 65 歲、協助高齡者 再就業與確保多元化的就業機會等三個層次。雇主須針對下列三項 措施擇一辦理，分別為：「提高退休年齡至 65 歲」－為配合年金給 付開始年齡之延後計劃，要提升退休年齡至 65 歲；「引進定年後繼 續雇用制度」－指目前僱用之高齡員工如有意願，可於退休後繼續 僱用；以及「廢除定年制度」－廢除退休年齡制度。從 1986 年首 次修訂高齡者雇用安定法後的 20 年間，經歷數次修法，其內容均 重在延後退休年齡，以及鼓勵自願式之退休後持續僱用。

最近一次高齡雇用安定法之修正於 2012 年 8 月 24 日經國會 審查通過，2013 年 4 月 1 日起正式施行。此次修正兩大重點，首 先為刪除原事業單位需透過勞資協商訂定之高齡繼續僱用基準之 作法。其次為擴大企業集團繼續僱用制度，並公布未善盡推動高齡 僱用保障措施之企業名單及厚生年金給付年齡之配套措施；其中

「公布未善盡推動高齡雇用保障措施之企業名單」之做法，對企業 僱用中高齡者之政策落實，更有強制約束作用。此外，修正後的《高 齡者雇用安定法》為了確保企業能穩定僱用高齡者，特訂定「確保 高齡者僱用措施之實施辦法與準則｣，提供企業落實推動該法之方 針。其中，該準則之第 2 項第 4 點明訂薪資與職務安排，鼓勵企

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業為繼續就業之高齡者，修訂其薪資與職務安排制度，來提升高齡 者繼續就業之意願，以確保高齡者雇用措施可有效實施，畢竟薪資 與工作安排是影響高齡者繼續就業之重要關鍵因素。

(三)韓國高齡者及退休者勞動環境及相關政策 1.確立高齡者就業政策之法源依據

韓國政府很早就為因應勞動高齡化問題制定了相關法律以及研 擬相關政策，1991 年制定「高齡者僱用促進法」，於 1992 年開始實 施。相關法律之修訂由僱用勞動部和保健福祉部共同規劃，前者於 2008 年修訂了「高齡者僱用促進法」的內容，並將該法更名為「僱用 時禁止年齡歧視及高齡者僱用促進法」，同時也修訂了「僱用保險法」， 確立了活用僱用保險基金的法源依據。後者則修訂了「老人福利法」， 確立了社會上對於 65 歲以上老人的定義，以及修訂了「低出生與高 齡社會基本法」，藉此修正了勞動政策上對於僱用高齡者之觀點。

值得一提的是，「僱用時禁止年齡歧視及高齡者僱用促進法」將 50~54 歲者定義為「準高齡者」，55~64 歲以上者稱為「年長者」(但 於 2016 年修訂廢除原規定，統稱為「年長者」)；同時，所有與僱用 相關的法律都將「高齡者」的名稱改成「年長者」，而原法律名稱也 改為「僱用時禁止年齡歧視與年長者僱用促進法」，不過與福利相關 的法律仍稱 65 歲以上者為「老人」。雖然此一名稱之轉變僅呈現在法 律和政策層面，但此舉卻也促使社會大眾對於平均壽命增加有了明確 的意識，從此在勞動領域方面稱「年長者」為壽命很長之人，與 30~40 歲者所稱之「壯年」有了明確的區別。(經濟部工業局，2017)

2.確立高齡者僱用促進政策並成立專責單位

韓國政府自 2001 年開始，根據 OECD 的建議，全面檢討 50 歲 以上高齡勞工在勞動市場所遭遇的問題。2003 年 10 月，韓國政府成

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立直接隸屬於總統之「高齡化與未來社會委員會」，專門負責高齡化 社會政策之規劃與統籌；該委員會於 2004 年 1 月發表了「低出生率 與高齡化因應對策」，奠定了未來高齡化政策之基礎方向。並且開始 每五年提出一次高齡者促進就業基本計畫，直至目前共提出了兩次，

分 別 為 2006 年 年 底 提 出 之 「 第 一 次 高 齡 者 就 業 促 進 基 本 計 畫 (2007~2011)」，以及 2011 年提出之「第二次高齡者就業促進基本計畫 (2012~2016)」。前者確保了 60 歲以上者之僱用，以及為高齡化社會奠 定政策基礎方向；後者則確保了 62 歲以上者之僱用，並確立高齡化 社會僱用政策之基本方針。

「第三次高齡者就業促進基本計畫(2017~2021)」，根據僱用勞動 部提出的 2017 年主要政策方向，其中亦提及關於高齡者就業促進的 部分，最重要的內容為退休延長，將就業成功獎勵補助的適用對象從 65 歲擴大至 69 歲。另外，根據韓國政府於 2017 年 2 月提出之「第 四次增進勞工福利基本計畫(2017~2021)」，關於高齡者政策的部分主 要關注於退休保障，主要重點在於退職年金制度之修正、預定退休者 轉職/再就業支援義務化。(經濟部工業局，2017)

3.確立高齡者僱用促進政策基本方向

(1)標準就業率制度：規定員工 300 人以上之大企業根據業種別必須 僱用一定比率以上之高齡者，例如製造業僱用高齡者的比率規 定為 2%，運輸業、不動產與租賃業為 6%，其他業別則在 3%。

(2)鼓勵延長退休：根據「高齡者僱用促進法」的規定，自 2016 年 1 月 1 日起法定退休年齡為 60 歲，但是韓國政府鼓勵企業配合 實施延長退休措施，特別要求員工 300 人以下之大企業提出延 長退休計畫。

(3)就業仲介支援：透過僱用勞動部僱用支援中心的力量，以及在全 國各地設立的「高齡者人才銀行」以及韓國經濟總會轄下的「高

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級人力資訊中心」，協助高齡者積極求職。同時，修訂相關法律 允許非營利團體和公益團體中協助高齡者求職，並且指定具備 必要專業人力和設備之團體為「高齡者人才銀行」，協助高齡者 進行求職/求才登記，提供職業訓練和求職仲介、求職諮詢和退 休者再就業諮詢等服務。

(4)實施職業訓練：在韓國產業人力公社的主導之下，要求包括韓國 老人福利會等在內的 126 個機構提供職業訓練課程，課程以高 齡者適合的職業為主，實施與該職業有關的基本素養教育和職 災預防及安全管理等訓練。並且補助 40 歲以上勞工自費參加私 立職業訓練機構推出之課程，每年以 100 萬韓元為上限。

(5)實施高齡者優先僱用職種選定與採用制度：韓國政府選定適合高 齡者的職種共有 160 種；其中，公部門有 70 個，民間部門則有 90 個。要求中央及地方政府、政府出資機關之適合職種必須優 先僱用高齡新進人員，並且每年必須提交僱用情況報告給僱用 勞動部。

(6)提供僱用促進獎勵金：韓國政府依據「僱用保險法」，提供僱用 獎勵金補助持續僱用或再僱用高齡勞工的企業，支援標準為持 續僱用 1 年以上 55 歲以上高齡勞工者，支援期間達 5 年。(經濟 部工業局，2017)

4.工時本位最高工資制度

韓國自 1991 年訂定「高齡者就業促進法」之後，相關的就業政 策即不斷推陳出新。2003 年開始導入「工時本位最高工資制度」（the work time-based wage peak system），鼓勵企業在員工達一定年齡之後，

以降低工時與工資來替代強制退休，以提高中高齡者的勞動力參與率。

2011 年更針對峰期生育人口所帶來的退休潮，推出「雙獲」 （double-cropping）方案，當年滿 55 歲者其工作時間少於最高工時的一半時，