第三章 2011 年歐洲聯盟金融監管法制
第五節 各 ESA 之職責與功能分析
ESFS 架構下所分別設立之歐洲銀行監理局 (EBA)、歐洲保險暨職業年金監 理局 (EIOPA)與歐洲證券暨市場監理局 (ESMA)，其任務宗旨均在維護金融穩定 與市場整合，並且提升金融監管規則之一致適用。自其設置規章之內容觀察，其 功能與權限亦有大幅程度之相似性。惟鑒於各 ESA 所監管之金融業別並不相同
，因此以下即分別深入探討其職責內容。
第一項 歐洲銀行監理局 (EBA)
根據《EBA 規章》第 1 條之規定，EBA 主要監督對象為金融機構與監督該 等機構之主管機關，以及其他非直接相關領域的金融集團、投資公司、支付與電 子貨幣機構，並負責相關公司治理、審計與財務報告事項。
EBA 之主要任務在於協調金融服務業之技術標準，以及包含銀行業之審慎 監督規則的《單一規則手冊》(single rulebook)之二者規定，以充分保護存款人、
投資人與消費者。歐盟透過《第四個資本適足指令》(CRD IV)之規範修正，引進
《單一規則手冊》，藉以落實《第三個巴塞爾資本協定》(Basel III)之規定。期能 解決監管法規漏洞，使歐盟單一金融市場能夠有效運作。
EBA 在過去一年(2012)年之中，致力於對《第四個資本適足指令》(CRD IV) 與《資本要求法規》(Capital Requirements Regulation，CRR)之實施準備採取若干 實施技術標準，包括自有資本與報告要求等。二者均為加速歐盟金融市場之整合 所設，但 CRR 全面要求歐盟所有會員國嚴格實施單一法規，以降低銀行業監管 套利(regulatory arbitrage)之危險。而 CRD IV 則允許會員國在調高房地產授信的 相關風險權重、提高反景氣循環的資本緩衝水準，以及要求更高的自有資本比率 方面得以彈性決定實施程度。
第二項 歐洲保險暨職業年金監理局 (EIOPA)
根據《EIOPA 規章》第 1 條之規定，EIOPA 主要監督有關保險公司、再保 險公司、職業暨退休保障與保險仲介機構之相關法規，以及該等金融機構之公司 治理、審計與財務報告之事項。同時 EIOPA 於執行職務時，應特別注意不得侵 害各會員國國內之社會法與勞工法之規定。
EIOPA 之核心任務為支持歐盟保險市場之穩定，並維護保險人、保險受益人
與退休金計劃之成員之公共利益。詳言之，EIOPA 之設立目標，包括382：
1. 改善對消費者之保護，進而於金融系統中重建信心；
2. 確保監管法規之具有高品質，以及有效而一致之適用，並須考量各會員 國之不同利益與不同金融機構之本質；
3. 確保歐盟保險監理法規之高度協調與一致適用；
4. 強化金融集團跨境活動之監管；
5. 促進協調歐盟監督之回應；
6. 加強與歐盟之外第三國之間的溝通與合作，以及國際保險監理制度之協 調與趨同。
EIOPA 在實施國際保險監理制度方面，主要負責監督「第二個保險業清償能 力制度」(Solvency II)之執行。歐盟雖早在 2004 年開始規劃 Solvency II，但遲至 2009 年始經歐洲議會通過，並預定於 2014 年 1 月 1 日正式實施。Solvency II 參 考《第二個巴塞爾資本協定》(Basel II)之三大支柱，分別採納清償資本、監督審 查與對監督機關之報告義務之規定，用以強化保險業之清償能力。促使歐盟針對 保險監理進行全面性改革，整合各會員國之保險制度。EIOPA 在過去一年(2012 年)中致力於草擬各項措施，以及採取相關技術標準和指導方針以支持 Solvency II 之實施。
其次，為充分因應歐盟邁入高齡社會，歐盟也致力於完善退休金制度。對此，
EIOPA 對於《職業退休規定制度》( Institutions for Occupational Retirement Provision。IORP)提出多項建議，包括建議由執委會適時針對 IORP 之保護範圍 採取立法措施、採納「風險評估」為 IORP 之管理模式、資產與負債之評估應順 同市場趨勢、IORP 之治理應採用共同原則標準等。此外，EIOPA 並積極草擬若 干相關的實施技術標準，與進行影響評估。
在監督職責方面，EIOPA 透過在監督聯繫組織(college of supervisors)之參與 進行實地稽核，並得以與各會員國主管機關進行資訊交換與聯絡。其次，EIOPA 致力於建立與 Solvency II ㄧ致之監督慣例，以確保監管標準之趨同。最後，在 確保歐盟法一致適用上，EIOPA 則享有對於可能違反歐盟保險法相關規定之會員 國實施調查的權限。然而 EIOPA 自 2011 年運作至今，所處理的案件數量僅有三 件。
最後，在金融穩定之任務方面，EIOPA 主要針對保險市場之發展資訊進行蒐 集，並得以定期對保險公司與退休金部門實施壓力測試。此等職責並有助於
382 European Insurance and Occupational Pensions Authority Annual Report 2012, available at:
https://eiopa.europa.eu/publications/annual-reports/index.html [hereinafter EIOPA Annial Report 2012], at 15.
EIOPA 在監督聯繫組織之參與，以及防範與處理金融危機。
第三項 歐洲證券暨市場監理局 (ESMA)
ESMA 之設立目的乃在維護歐盟證券市場之有效運作、促使歐盟證券市場法 規之協調，進而提升對投資人之保護。依據《ESMA 規章》第 1 條之規定，ESMA 所監督之對象乃包括提供投資服務之公司，或集體投資企業，以及監督該等機構 之主管機關。ESMA 亦應於公開收購、清算與結算等衍生議題上採取適當措施。
在金融危機之後，ESMA 將特別對於信評機構(CRAs)、交易資訊管理機構(TRs) 與集中交易對手(CCPs)進行監理。
相較於上述其他 ESA 所監督實施之立法制度，ESMA 所負責之內容較為複 雜，除繼續改革《金融市場工具指令》(MiFID)與《透明與市場濫用指令》
(Transparency and Abuse Directive)；在金融危機之後，尚須負責《另類投資基金 經理指令》(Alternative Investment Fund Managers Directive，AIFMD)383與《歐洲 市場基礎作業監理改革規章》(European Markets and Infrastructure Regulation，
EMIR)384等規定之落實。
383 Directive 2011/61/EU of the Eurorpean Parliament and of the Council of 8 June 2011 on Alternative Investment Fund Managers and Amending Directives 2003/41/EC and 2009/65/EC and Regulations (EC) No 1060/2009 and (EU) No 1095/2010, OJ 2011, L 174/1 [hereinafter AIFMD].
384 Regulation 648/2012/EU of the European Parliament and of the Council of 4 July 2012, on OTC Derivatives, Central Counterparties (CCPs) and Trade Repositories (TRs) (EMIR),OJ 2012, L 201/1 [hereinafter EMIR].
第六節 小結
金融風險是現代金融市場發展下不可避免的產物，各國監管機關只能盡力防 範另一場金融危機之發生。從《de Larosière 報告》所指出之各項金融危機成因 與監管法制缺陷，得以發現過去的金融監管架構確實有其侷限性。因此 ESFS 之 設計對於過去 Lamfalussy 立法程序作成之改革相當受到肯定與支持。
新的 ESFS 架構最重要的改變，乃透過 ESRB 之設立，強調總體審慎監理之 重要性，為相較於過去 Lamfalussy 程序前所未有之突破。特別是在金融危機爆 發後，蔓延歐洲各國之金融風險不堪設想。為此，歐盟期許在設置 ESRB 之後，
對於歐洲金融系統性風險能夠進行有效偵測，適時提出警告或建議，以防患於未 然。而 ESAs 之前身雖為 Lamfalussy 程序下之三監管委員會，唯在組織結構上，
相較於三監管委員會之成員組成僅為各會員國之監管單位，ESAs 之成員組成即 豐富得多。在職責內容的比較上，三監管委員會主要僅具立法建議與協調各會員 國監管行為之功能，而 ESAs 之設計除對此等職務內容發展更為細緻之外，亦具 有其他多元功能，包括採取確保歐盟法一致適用之相關措施、對於系統性風險進 行回應、從事市場經濟分析等。此外，ESAs 也作為 ESRB 和各會員國監管單位 之溝通橋樑，使總體與個體審慎監督之間、跨金融部門之間的聯結均更為強化。
制度設計對於金融監管至切重要，除解決金融危機外，同時能夠作為有效監 督、控制系統性風險與危機處理之架構。並且，唯有了解到總體與個體審慎監督 任務間之複雜性與互賴性，始能作出最適於歐盟金融監管之架構安排，並維護歐 盟金融體系之長期穩定。另一方面，儘管事實上過去歐盟在完成單一金融服務市 場方面已作成許多努力，但此種多極的(multi-polar)法制架構在監管效率上依然 頗受質疑，倘若各會員國仍不願對監管權限多作讓步的情況下，ESFS 很可能僅 淪為另一套形式上的整合工具而已。