小結：兼述 SSM 之未來發展

歐盟透過內部市場與經濟暨貨幣聯盟之建立，已完成大幅程度的經濟整合。

而在建構單一金融市場之努力上，更有賴於四大自由流通暨若干立法原則，使歐 盟金融市場運作更具效率，並為總體經濟創造極大效益。隨著金融市場快速統合 之步伐，歐盟在金融服務市場與金融監管政策方面，所採取之計畫與監督規範可 謂相當廣泛而密集。大體而言，前文所述之立法措施可歸納為以下重點：

一、1999 年至 2005 年之《金融服務業行動計畫》

為因應歐元啟用與資金大幅流通所帶來的市場變化，此階段在金融服務方面 首要著重批發金融市場之建構，包括建立單一投資服務市場、公開說明書之相互 承認、公司財務報告提出之單一標準化、協調各國之退休金規範，以及為跨境投 資與證券市場建立完善的法制環境。其次，鑒於消費者保護議題已蔚為國際金融 市場下之新興潮流，零售金融服務市場也在此階段受到相當重視，相關努力的目 標包括金融資訊透明、金融消費爭議處理、電子商務規範之健全、保險仲介標準 之統一，以及跨境零售支付系統之整合。最後，在金融監管方面，審慎監督規則 之強化也逐漸為歐盟所重視。

二、2005 年至 2010 年之《金融服務政策白皮書》

為延續《金融服務業行動計畫》之努力目標，《金融服務政策白皮書》除持 續鞏固計畫進度外，亦在諮詢多方建議之下，致力於採納最完善之金融監管政策，

並且協助各國趨同其監管標準，以及確保監管架構之正確實施。在零售金融服務 方面，歐盟則持續整合消費信貸與支付服務系統之規範。最後，白皮書另一大重 點為開展歐盟之對外關係，開啟各國間金融議題之交流與合作。

三、2000 年至 2010 年之「Lamfalussy 程序」

「Lamfalussy 程序」之採用對於規範金融服務市場之立法效率具有相當助益。

在該程序下，金融監管議題將分階段探討，相關立法措施也將逐步通過。在階段 一原則上僅通過架構法律原則，階段二則通過技術性規定，階段三為透過各會員 國之合作，達成監管標準之協調與趨同，最後階段四由執委會監控各會員國是否 正確轉換適用歐盟法規則。

整體而言，「Lamfalussy 程序」立意雖佳，但隨著金融危機爆發，該程序開 始出現許多缺失。為持續強化金融審慎監督，遂有 2011 年金融監管法制之創設。

第三章 2011 年歐洲聯盟金融監管法制 第一節 de Larosière 報告與 ESFS 架構

2007 年開始，世界各國開始面臨自 1929 年經濟大恐慌以來最嚴重的金融危 機。這場金融風暴雖肇始於美國，但鑒於金融業的全球化發展，相對地亦促使風 險的快速蔓延，進而重創歐盟各國之金融市場。歐盟在單一市場和單一貨幣的經 濟統合政策之下，資金流通之便利促使各會員國間的跨境交易與投資越趨頻繁。

然而，本次金融危機顯示出目前歐盟的金融監管體系已無法防範、管理與解決金 融危機的到來。以國家為主的監督模型已無法因應當前歐盟整合的金融市場。金 融危機顯示出歐盟各會員國之金融機關彼此未能就監管規範達成相互合作、協調、

趨同與信任的嚴重缺失。歐盟作為全球兩大金融市場之一，負有促進全球金融穩 定性與安全性的明確責任，然而這項要務須以歐盟本身具備健全的金融監管架構 為前提。

歐盟金融監管法制的碎裂化(fragmentation in supervision)問題在於，各會員 國雖一致遵守過去歐盟頒布之各項金融業指令與規章，依循相互承認原則與母國 控制原則作為協調法規之方式，但在歐盟層級依然缺乏單一的專責監管單位。簡 言之，歐盟過去的金融監管架構是合作(co-operaiton)但分權(decemtralization)的模 式進行。金融危機之後，為了修復金融系統之信心、解決跨境金融機構問題、確 保單一規則之實施，並防止風險逐步擴大而威脅總體金融系統之穩定，遂有新金 融監管法制之倡議。歐盟自 2008 年即開始檢討金融業之監督規範，時任歐盟執 委會主席 José Manuel Barroso 於 2008 年 10 月，授權由前 IMF 總裁 Jacques de Larosière 領導歐盟金融監督高級專家小組，分析當前歐盟金融系統之潛在缺失，

對於如何強化金融監管安排、保護金融市場參與者，以及修復金融系統之信任，

提出適用於所有金融部門且更有效、整合且穩定的修正建議。

特別是該等小組專家被賦予下列三項任務²⁰¹：

1. 應考量如何對於歐盟金融機構與金融市場為最佳監督，以確保金融機構 之審慎穩健度(prudential soundness)和金融市場的正常運作，進而保護存款 人、投保人和投資人；

2. 應考量如何強化歐盟境內關於金融監管之合作、建立早期預警制度，以 及跨境與跨部門風險之危機處理方式；

3. 思考如何提倡歐盟監管機關與其他主管機關之合作，始能協助恢復全球

201 De Larosière Report, supra note 2, Annex I: Mandate for the High-Level Expert Group on Financial Supervision in the EU, at 69.

金融系統之穩定。

根據《de Larosière 報告》之建議，當前歐盟金融市場內之跨境交流十分頻 繁，但是金融監管架構並未符合需求，特別是 Lamfalussy 架構下之三監管委員 會問題重重。de Larosière 研究小組認為，現行三監管委員會已無法解決金融危 機發生後所產生之各項制度缺失，唯有另行建立「歐洲金融監督系統」(European System of Financial Supervisors，ESFS)始為改革一途²⁰²。

渠等於 2009 年 2 月 25 日提出《de Larosière 報告》之後，同年 5 月，歐盟 執委會即提出相關函示²⁰³，其內容大體上不出《de Larosière 報告》建議之範疇。

2010 年 9 月由執委會提案後，分別在 9 月和 11 月受歐洲議會²⁰⁴和歐盟理事會²⁰⁵ 立法通過，並於 2010 年 11 月 17 日受到歐盟經濟暨財政部長理事會(Ecofin)之確 認，以支持執委會所建議之歐盟金融監管系統架構之改革。2010 年 12 月經正式 採為歐盟立法文件後，自 2011 年 1 月 1 日起，新的金融監管機關即開始運作。

新法最大的變革是將過去任由各會員國自行協調解決的金融監管問題一體 集中於歐盟層面的相關機關管制。在歐盟新的監管架構—「歐洲金融監督系統」

(European System of Financial Supervisors，ESFS)之下，分為兩大支柱，其一為負 責總體審慎監督(macro-prudential supervision)之「歐洲系統風險委員會」(European Systemic Risk Board ， ESRB)²⁰⁶， 其 二為 負責 個體審慎監 督 (micro-prudential supervision)之「歐洲金融監督機關」(European Supervisory Authorities，ESAs)。

ESAs 又針對銀行、保險暨職業年金和證券市場三項領域，分別設置「歐洲銀行 監理局」(European Banking Authority，EBA)、「歐洲保險暨職業年金監理局」

(European Insurance and Occupational Pensions Authority，EIOPA)與「歐洲證券暨 市場監理局」(European Securities and Markets Authority，ESMA)。這三個 ESA 基本上係依據 2000 年 Lamfalussyr 架構設計的基礎而來，且其職權移轉乃分別來 自過去的三監管委員會，亦即「歐洲銀行監管委員會」(CEBS)、「歐洲保險暨職 業年金監管委員會」(CEIOPS)與「歐洲證券監管委員會」(CESR)。此外，ESFS 尚包括由 ESAs 組成之「共同委員會」(Joint Committee)和由歐盟法所規定之會員

202 De Larosière Report, supra note 2, at para. 183.

203 Commission of the European Union, European Financial Supervision COM (2009) 252 Final (May 2009).

204 Parliament gives green light to new financial supervision architecture, available at:

http://www.europarl.europa.eu/en/headlines/content/20100910FCS81938/012/html/Parliament-gives-gr een-light-to-new-financial-supervision-architecture.

205 Council adopts legal texts establishing the European Systemic Risk Board and three new supervisory authorities, available at:

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/117747.pdf.

206 原先依據 de Larosière 報告之名稱為「歐洲系統風險理事會」(European Systemic Risk Council，

ESRC)，其後在 2009 年 6 月理事會做成相關結論，將其更名為「歐洲系統風險理事會」(European Systemic Risk Board，ESRB)。

國內之主管或監管機關。

新的金融監管架構之職責設計相當明確。「歐洲系統風險委員會」(ESRB)主 要負責整體歐洲金融系統之總體審慎監督，監控與評估因金融系統發展所產生對 於金融系統穩定性之威脅。為此，ESRB 得對全系統之風險提出早期警告(early warning)，必要時，並得發布建議(recommendations)以解決此等風險。期能透過 ESRB 之設立，抵禦系統性風險(systemic risks)。至於負責個體審慎監督之「歐洲 金融監督機關」(ESAs) ，必須在分享(shared)與相互強化(mutually reinforcing)之 責任基礎上，與各會員國之主管機關共同合作，維護個體金融企業之金融健全、

保護金融服務之消費者。最終目的乃希望促進監管法規之趨同與監管慣例和執行 面的一致性。此外，依據歐盟法上之夥伴原則(partnership)、彈性原則(flexibility) 與輔助原則(subsidiarity)之精神，ESFS 得以強化會員國國內監管機關之間的信任，

以確保地主國之監管機關在金融穩定性與消費者保護之相關領域上有適當的制 定政策之權限，並能有效解決跨境的金融風險。

整體而言，ESFS 之組成包括 ESRB、ESAs、由 ESAs 所組成之共同委員會 (Joint Committee)以及各會員國之主管監督機關²⁰⁷。ESFS 之結構具有三種層次，

由此等機關共同參與。第一個層次包括由三個 ESAs 和歐盟執委會各自派出之代 表組成 ESRB 內部之指導委員會，以確保 ESAs 之間可相互了解、合作並採取一 致的監督措施。第二個層次主要為 ESAs 負責管制、監督和執行的重要工作。第 三個層次則由各會員國之內國主管監督機關對金融機構為日常監督，但內國機關 必須向上對 ESAs 負責²⁰⁸。此外，透過共同委員會的成立，ESRB、EBA、EIOPA 和 ESMA 將密切進行合作，以確保跨部門工作之一致性，並在監督金融機構方 面和其他跨部門議題上達成共識。

207 Regulation 1092/2010/EU of the European Parliament and of the Council on European Union Macro-Prudential Oversight of the Financial System and Establishing a European Systemic Risk Board, OJ 2010, L 331/1 [hereinafter ESRB Regulation], art. 1(3).

208 Pablo Iglesias Rodriguez, Towards a New European Financial Supervision Architecture, 16 Colum.

J. Eur. L. Online 1, 3 (2009).

ESFS架構下ESRB與三個ESAs之互動：資訊交換、給予警告和建議(圖三)

209 See: http://www.esma.europa.eu/page/European-Supervisory-Framework.

210 Pablo Iglesias Rodriguez, supra note 208, at 4.

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第二節 2008 年歐盟金融危機爆發之成因

自 2007 年美國爆發次貸危機後，造成國際金融體系崩潰，歐洲大陸更難以 倖免。儘管如此，歐盟過去的金融監管架構本身早已存在先天不良的問題，全球 金融海嘯之蔓延不過是明顯惡化此項制度之缺陷。歐盟在 2008 年至 2009 年期間 雖曾採取多項措施改善 Lamfalussy 架構下三監管委員會之問題，並且微幅改善 危機處理方式，但是成效不大。因此在 2009 年 2 月由執委會指派 Jacques de Larosière 所組成之金融監督高級專家小組，針對如何改善歐盟金融監管架構提出

自 2007 年美國爆發次貸危機後，造成國際金融體系崩潰，歐洲大陸更難以 倖免。儘管如此，歐盟過去的金融監管架構本身早已存在先天不良的問題，全球 金融海嘯之蔓延不過是明顯惡化此項制度之缺陷。歐盟在 2008 年至 2009 年期間 雖曾採取多項措施改善 Lamfalussy 架構下三監管委員會之問題，並且微幅改善 危機處理方式，但是成效不大。因此在 2009 年 2 月由執委會指派 Jacques de Larosière 所組成之金融監督高級專家小組，針對如何改善歐盟金融監管架構提出