第四章 歐洲聯盟金融業監管之分析：以銀行業為例
第二節 單一銀行市場之發展
銀行業聯盟之設立目的乃在與單一銀行市場之發展有不可切分之關係，而 SSM 之倡議也必須先行審視當前歐盟銀行市場之整合階段。為強化銀行業聯盟 之設立基礎，執委會認為必須盡速完成單一銀行市場的法制改革(即單一規則手 冊(single rulebook))。具體而言，包括以下三項目標390：
ㄧ、強化對銀行業之審慎監督
歐盟目前正致力於修正《第四個資本適足指令》(Capital Requirement Directive IV，CRD IV)391，使銀行資本與流動規定符合《第三個巴塞爾資本協定》(Basel III) 之國際規範。儘管 CRDIV 尚在各國辯論階段中，但是執委會將於最後談判時，
特別著重該指令與未來 SSM 相關規章之規定內容能夠互相協調。
二、提高各會員國國內存款保證計畫之額度
自 2010 年 12 月 31 日起，國內存款保證計畫之額度已提升至每一存款人為 10 萬歐元之保障。執委會於 2010 年 7 月則建議此項額度應繼續提升，建立共同 標準協調各會員國之存款保證計畫，使支付程序與融資更為迅速。
三、為身處金融危機之銀行提出恢復與解決計畫
為強化歐盟銀行業之健全發展，以及避免金融危機所產生之負面效應蔓延制 歐盟存款人與納稅人，執委會提議應有序且有效地救助問題銀行。對此，股東與 債權人應共同出資救助基金，協助會員國在第一時間內拯救金融危機，而會員國 亦有必要制訂一項事前的恢復資助計畫。
單一規則手冊之完成將有助於金融服務市場之穩定與整合，並提供一個公平 的監管環境，替未來的銀行業聯盟籌組作好準備，因此上述有關資本要求、存款 保證計畫與銀行恢復解決計畫實為當務之急。在這方面，EBA 負有重要之責，
透過前述有關違反歐盟法案件之處理、居間協調功能、監管與實施技術標準之採 納，以及指導方針與建議之發布等職權，相信將能有效建置共同的金融監管架 構。
390 A Roadmap towards a Banking Union, supra note 385, at 4-5.
391 See: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/new_proposals_en.htm.
第三節 單一監管機制 (Single Supervisory Mechanism，SSM)
為達到單一銀行市場之目標，執委會所倡議之銀行業聯盟有三項主要階段。
第一階段是建置單一監管機制(SSM)。原先執委會預計相關監管職權均應自 2013 年 1 月 1 日起移交給歐洲中央銀行(ECB)，對於首先願意讓渡監管職權之銀行實 施審慎監督，2013 年 7 月 1 日起延伸至對歐元區大型銀行，期望最快能在 2014 年年中起正式對所有歐元區銀行實施有效監管。但是實際上理事會雖同意 SSM 之成立，卻對於 ECB 之監管職權移轉有所遲疑，直至 2013 年 3 月 19 日，理事 會始與歐洲議會達成協議，同意將部分監管權限自 2014 年年中起移交至 ECB392。 在 SSM 成功設立後，銀行業聯盟第二階段將繼續受到歐盟存款保證計畫所支持。
最後，在第三階段則希望建立有效基金協助問題銀行紓困或倒閉。
在 SSM 之下，透過 ECB 與各國主管監督機關之合作，長程目標為使所有歐 元區銀行統一受到 ECB 之監管，期使歐元區的金融監管架構更為堅強與協調。
同時，執委會也將發布另一項建議，使歐元區以外之歐盟會員國而有意加入 SSM 者，與 ECB 維持密切合作。原則上 ECB 之貨幣權限將繼續維持，而監管權限則 大幅放寬，主要職責包括給予金融機構之設立許可執照、確保銀行遵守最低資本、
槓桿比率與流動性之要求、履行金融集團監督之相關任務、指導銀行實施壓力測 試，以及在銀行已經違反或可能違反管制資本規定時，採取早期介入措施。同時，
ECB 亦將被賦予相關調查權限以完成這些職責。其他未明確賦予給 ECB 的職權 則將繼續保留給各國主管機關，如消費者保護、洗錢防制，以及跨境金融機構之 設立等問題。
另一方面，EBA 之權責也將相對稍作調整。例如有關表決安排將重新規定，
期能確保 SSM 機制內與機制外之歐盟各會員國主管機關的利益受到平均分配，
並且維護單一金融市場之完整性。
第一項 SSM 之法源基礎
根據執委會之提案，SSM 之設立基礎乃根據《歐洲聯盟運作條約》第 127 條第 6 項，根據該條規定，依據特別的立法程序，經歐洲議會與歐洲中央銀行之 聽證後，理事會得以一致決議，以規章移轉和監督銀行業與其他金融機構相關之
392 「歐洲議會和成員國於 2013 年 3 月 19 日達成協議，同意授權 ECB 於 2014 年年中起監督歐 元區 17 國 6,000 家銀行，同時有權直接對銀行進行紓困。ECB 預計將監督約 150 家資產逾 300 億歐元、或資產相當於母國國內生產毛額（GDP）20%的大型銀行，其餘銀行仍受各國當局監管，
但 ECB 也能出手干預。非歐元區的銀行業者則不受新法直接影響。」編譯簡國帆，〈ECB 明年
監管歐元區銀行〉，《經濟日報》綜合外電，2013 年 3 月 21 日，
http://udn.com/NEWS/WORLD/WOR2/7777738.shtml。
特別任務予歐洲中央銀行，但不包括保險公司在內。
由於《歐洲聯盟運作條約》第 127 條第 6 項為條約標題八—經濟暨貨幣政策 下之規定，因此在此標題下之所有規定原則上僅適用於已採行歐元之歐盟會員國。
而根據《歐洲聯盟運作條約》第 139 與第 140 條之規定，不符合採行歐元之「趨 同標準」(convergence criteria)的國家將成為「例外規定之國家」(Member State with derogation)，不適用於《歐洲聯盟運作條約》第 139 條所列舉之部分條約規定。
其中，關於中央銀行歐洲體系之目標與任務，《歐洲聯盟運作條約》第 139 條所 列舉之條文似又未涵蓋《歐洲聯盟運作條約》第 127 條第 6 項393，因此《歐洲聯 盟運作條約》第 127 條第 6 項對於「例外規定之國家」依然得以適用，「例外規 定之國家」亦有權在理事會上對於 ECB 之職責移轉表示意見。
值應注意者，無論為歐元區國家或「例外規定之國家」如不同意將監管職責 移轉給 ECB，均有可能在之後的理事會上予以否決。為此，執委會勢必將再為 SSM 之設置尋求其他法源依據，而最有可能的途徑依然是《歐洲聯盟運作條約》
第 114 條，有關於調適各會員國關於建立內部市場之法律規定與行政規章之目的。
基於單一銀行市場構成內部市場之一部分，且有效的金融監督方式有助於單一銀 行市場之順暢運作，因此該條似為 SSM 設置法源依據之次佳選擇。
儘管《歐洲聯盟運作條約》第 114 條相較於《歐洲聯盟運作條約》第 127 條 第 6 項之規定，優點在於無須經過理事會一致決議，因此在決定移轉監督職責給 ECB 的問題上較能順利通過。但另一方面，《歐洲聯盟運作條約》第 127 條第 6 項之立法目的應與歐盟希望移轉給 ECB 之權限與功能較為適切394。
第二項 ECB 之監督權限介紹
在 SSM 機制下，ECB 將全權負責對於歐元區會員國之銀行為審慎監督，偵 測銀行風險，並要求其採取必要措施，以提升金融系統之穩健。ECB 將在 ESFS 架構下與各 ESAs，特別是與 EBA 和各會員國共同合作朝此目標邁進。原則上 ECB 之監督範圍為會員國之所有銀行，但如有跨境營運之情形，例如由非歐元 區會員國銀行在歐元區會員國境內提供金融服務者，亦屬之395。
393 TFEU, supra note 16, art. 139(1) “Member States in respect of which the Council has not decided that they fulfill the necessary conditions for the adoption of the euro shall hereinafter be referred to as Member State with a derogation.” (2) “The following provisions of the Treaties shall not apply to Member States with a derogation: (c) the objectives and tasks of the European System of Central Banks (Article 127(1) to (3) and (5)).”
394 Sideek M. Seyad, The Impact of the Proposed Banking Union on the Unity and Integrity of the European Union’s Single Market, 28(3) J.I.B.L.R. 99, 100-101 (2013).
395 Conferring Specific Tasks on the ECB Proposal, supra note 386, at 3-4.
ㄧ、ECB 之組織調整
是否由中央銀行承擔對一般銀行審慎監督之任務，過去曾受到許多辯論與考 量，主要原因是系統性風險的來源十分多元，不管是來自金融機構或金融商品，
均有可能超出央行的專業範圍396。持肯定看法者，如美國聯邦儲備系統(The Federal Reserve System)即希望在 19 與 20 世紀發生之銀行危機後，對銀行業實施 有效監督。因此將監管任務大量納入貨幣政策之中，希望使整體貨幣政策臻為完 善，並以更具決斷且全面性的方式處理金融危機。另一方面，持反對看法者，如 英國與澳洲，則認為匯率穩定為貨幣政策的首要目標，同時也是促成央行獨立性 的重要原因之一，因此並不贊同將監督工作納入央行職責397。
從央行本身的功能觀察，央行除作為最終貸款人(lender-of-last-resort)外，其 所掌控之貨幣政策也將影響著通貨膨脹率與風險承擔之價格。換言之，匯率穩定 與金融體系之穩定乃相輔相成，其一之崩壞均可能對另一造成負面影響。但是在 統由央行負責貨幣政策與金融監督之情形下，如果央行所負責監督之銀行最後不 幸倒閉，央行在執行貨幣政策上的信用度亦可能嚴重受損。央行職責越是廣泛，
越多任務將僅成為政治壓力下不得不妥協的產物，進而危害央行之獨立性398。 為了避免上述潛在的利益衝突，因而有必要將 ECB 原有的貨幣權限完全與 新移轉的監督權限嚴格分割。為此，ECB 將在內部組織重作調整399，監督權限 將 由 負 責 貨 幣 政 策 以 外 之 行 政 機 構 專 責 行使 ， ECB 也 將 另 設 監 督 委 員 會 (Supervisory Board)負責監督事項之決策，監督委員會成員除由 ECB 之管理委員 會(Governing Council)選出主席與副主席各 1 名外，並加入 ECB 代表共 4 名，以 及來自歐元區各會員國央行代表或其他相關主管機關 1 名組成。所有監督事項除 授權給監督委員會處理外，ECB 管理委員會仍為最終的決策單位400。
ECB 雖獨立行使銀行監督權限，但最終必須向歐洲議會、理事會和歐元集 團(Eurogroup)負責，定期提出進度報告與備詢。監督委員會將就 ECB 之監督活 動提出年度報告於歐洲議會與歐元集團之外，並可能參加歐洲議會相關委員會之
ECB 雖獨立行使銀行監督權限，但最終必須向歐洲議會、理事會和歐元集 團(Eurogroup)負責，定期提出進度報告與備詢。監督委員會將就 ECB 之監督活 動提出年度報告於歐洲議會與歐元集團之外，並可能參加歐洲議會相關委員會之