歐洲系統風險委員會(ESRB)

過去歐洲金融監督多著重個別金融機構的風險，缺乏對於總體經濟環境的審 慎監督，亦缺乏金融系統之垂直與水平層面的連結溝通。金融監管者認為，只要 確保金融機構之健全，則整體金融系統即安全無虞，因此監管方式多以個體審慎 監督之方式為主²³¹。直到金融危機爆發，系統性風險之考量始開始納入金融監管 改革之架構內。根據《de Larosière報告》之建議，歐洲應該設置一個專門負責總 體審慎監督之機構。其後，即由歐洲議會與理事會通過規章(下稱ESRB規章)²³²， 確定「歐洲系統風險委員會」(ESRB)之建立，總部設於德國法蘭克福。

ESRB主要負責在平時評估與監控具有威脅之系統性風險(systemic risks)，適 時提出警告(warning)或建議(recommendation)，要求接受警告或建議之國家或機 關確實執行，以避免風險的擴張而影響金融系統穩定。ESRB本身無法人格，其 作成之警告或建議亦無法律拘束力。但ESRB之合法性在於其主要由具有高聲譽 之專家組成，經過高品質的分析後形成獨立客觀之見解，以正確影響受文者 (addressee)之決策。

第一項 ESRB 之法律地位

ESRB 之法源基礎乃根據《歐洲聯盟運作條約》第 114 條之規定所設立，目 的在於調適各會員國關於建立內部市場之法律規定與行政規章。根據《ESRB 規 章》前言所載，ESRB 之設立宗旨在於協助完成內部市場之目標，並為金融市場 整合之必要，協助促進金融穩定。

ESRB 本身並無法人格，其作成之警告或建議亦無法律拘束力，相當於一種 軟法性組織(soft law body)，文獻上通常以金融穩定委員會(FSB)作為國際金融軟 法性組織研究之比較。原先在執委會提案中即肯認 ESRB 無法人格之彈性，由於 ESRB 之職務範圍極廣，其所執行複雜的經濟評估之中可能包含具有政治敏感性 之金融議題，所涉利益層面不在少數，因此抽離 ESRB 之法人格將有助於 ESFS 金融監管架構之形成。此外，觀察 FSB 之運作，法人格與法律拘束力之欠缺似 不阻礙該組織對於金融市場發展之地位與影響力。綜上所述，執委會大體認為，

透過高聲譽之專家組成，經過高品質的分析後所形成之獨立客觀見解，已足構成 ESRB 之合法性基礎，而毋須另行賦予 ESRB 正式的法律職權²³³。

231 Marta Bozina Beros, Europe’s Regulatory Reform After the Crisis—A Macroprudential Perspective, 16 Colum. J. Eur. L. Online 47, 48 (2010).

232 Supra note 207.

233 Eilis Ferran, Kern Alexander, supra note 199, at 766-767.

第二項 ESRB 之組織結構

除了主席與副主席外，ESRB之組成乃依據《ESRB規章》第4條第1項之規定，

包 括 總 理 事 會 (General Board) 、 指 導 委 員 會 (Steering Committee) 、 秘 書 處 (Secretariat)、學術諮詢委員會(Advisory Scientific Committee)和技術諮詢委員會 (Advisory Technical Committee)。

應注意者，此等ESRB之成員在履行職責時，負有共同的一般性義務，包括 公正性要求與保密義務。首先關於公正性要求，成員在參與總理事會和指導委員 會之活動時，或於執行任何關於ESRB之活動時，均應公正履行其職責，並僅為 歐盟之利益為之。其不得尋求或採取來自各會員國、歐盟機關或任何其他公、私 機關之指示。總理事會之成員(無論有無表決權)，皆不得在一般金融產業服務。

各會員國、歐盟機關或任何其他公、私機關皆不得試圖影響ESRB之成員履行其 相關職責²³⁴。至於保密義務方面，總理事會之成員和任何其他現在於ESRB或曾 於ESRB工作，或從事與ESRB有關工作之人(包括央行之相關職員、學術諮詢委 員會、技術諮詢委員會、ESAs和各會員國主管監督機關)皆不得在工作過程中或 職務停止後，對任何人或任何機關揭露應受專業保密之資訊。此項嚴格規定不僅 要求ESRB成員所接受的資訊，僅得用於其工作範圍內，且該等資訊除以摘要形 式呈現外，不得對任何人或機關揭露。有鑑於此，ESRB與ESAs應同意建立特別 的保密程序，以保護個別金融機構之相關資訊²³⁵。

以下茲就ESRB之各單位分別介紹之。

ㄧ、主席與副主席

過去關於總體審慎之任務是由 ECB 擔任，因此在 ESRB 承接 ECB 之任務後，

也影響 ESRB 之組成。例如關於 ESRB 之主席和副主席，分別依據《ESRB 規章》

第 5 條第 1 項和第 2 項之規定，ESRB 主席由歐洲中央銀行(ECB)總裁擔任；2 名副主席分別由 ECB 總理事會(General Council of the ECB)²³⁶成員中選出，以及 由 ESAs 組成之「共同委員會」(Joint Committee)主席出任，任期自規章開始生效 之日起算，均為 5 年²³⁷。擔任首位副主席之 ECB 總理事會成員，儘管規章規定

234 ESRB Regulation, supra note 207, art. 7(1)-(3), 3(2).

235 ESRB Regulation, supra note 207, art. 8(1)-(4).

236 「非歐元區國家(英國、丹麥、瑞典、立陶宛、拉脫維亞、波蘭、捷克、匈牙利、保加利亞、

羅馬尼亞)的中央銀行雖屬中央銀行歐洲體系，但不屬於歐元體系，因此中央銀行歐洲體系繼歐 洲中央銀行章程第 45 條規定應設立歐洲中央銀行總理事會(General Council)，作為歐洲中央銀行 的第三個決議機關，並由歐洲中央銀行總裁、副總裁，以及來自 27 個會員國之中央銀行總裁組 成，以在歐元區與非歐元區國家間建構一個更有效率溝通平台。」陳麗娟，〈金融風暴後保險監

理發展之探討：以歐盟為例〉，《月旦財經法》，第 31 期，頁 51，2012 年。

237 ESRB Regulation, supra note 207, art. 5(1)-(3).

應在充分考量於歐元區與非歐元區會員國均具有適當代表性之前提下選出²³⁸，但 並不保證實際上確實會有來自非歐元區國家央行總裁出任 ESRB 之高級代表。雖 有論者認為這將影響 ESRB 在非歐元區國家之問責性與合法性，但 ECB 強調歐 元區之國家組成隨時都有變化可能，因此毋須在法條上對此嚴格規定²³⁹。此外，

首位副主席如在 ECB 本身之任期提早於 ESRB 之 5 年任期結束者，或其基於任 何理由無法履行職責時，應重新選任副主席²⁴⁰。

關於 ESRB 主席與副主席之職責，首先渠等必須在公聽會上就其如何依據規 章履行職責，向歐洲議會報告。其次，主席應主持所有 ESRB 總理事會和指導委 員會之會議；在主席未能參加時，副主席應按次序主持該等會議。最後，主席應 代表 ESRB 負責對外之聯繫工作²⁴¹。

二、總理事會(General Board)

總理事會是ESRB最重要的決策單位，並且負責建立ESRB之程序規則。總理 事會共有65位成員，其中37位具有表決權。有表決權之成員包含ECB總裁與副總 裁、各會員國央行總裁、歐盟執委會代表1名、各ESAs之主席、學術諮詢委員會 主席與2位副主席，以及技術諮詢委員會之主席。無表決權的成員包含「歐洲經 濟暨財政委員會」(Economic and Financial Committee，EFC)之主席，以及各會員 國主管監督機關各派高級代表1名²⁴²。

總理事會為了確保ESRB職責之履行，應由ESRB主席每年至少召開4次的一 般全體會議(ordinary plenary meetings)；特別會議(extraordinary meetings)則應由 ESRB主席主動召集，或依據總理事會至少1/3之具有表決權之成員請求召開。成 員均應親自出席總理事會之會議，不得由他人代表出席；但超過3個月無法親自 參加者，得指派代表出席。國際金融組織之高級代表於履行ESRB之相關職責時，

亦得受邀參與總理事會之會議。而來自「歐洲經濟區」(European Economic Area，

EEA)²⁴³之國家(特別是冰島、挪威與列支敦斯登)在參與ESRB之相關工作時，得 以觀察員身分在總理事會關注與其國家相關之議題。總理事會會議程序應屬保密

238 ESRB Regulation, supra note 207 art. 5(2).

239 Eilis Ferran, Kern Alexander, supra note 199, at 764.

240 ESRB Regulation, supra note 207, art. 5(7).

241 ESRB Regulation, supra note 207, art. 5(4)-(6), (8).

242 ESRB Regulation, supra note 207, art. 6(1)-(4).

243 「歐洲經濟區」(European Economic Area，EEA)包含歐盟(27 個會員國)與歐洲自由貿易聯盟 (EFTA)(冰島、挪威與列支敦斯登，瑞士除外)，為過去歐體(EC)與歐洲自由貿易聯盟(EFTA)共同 協議之區域性組織，於 1994 年 1 月 1 日生效。希望使 EFTA 的成員國在無須加入歐盟之條件下，

亦得同時參與歐洲單一市場之運作，因而通過許多單一市場相關法規。在 EEA 生效之時，EFTA 成員尚有奧地利、芬蘭與瑞典，但該等國家在加入歐盟之後，使 EFTA 重要性大為減少。值得注 意者，瑞士雖為 EFTA 之成員，在 1992 年 12 月經國內公投後決定不加入 EEA，但瑞士與歐盟 另外簽有多份雙邊協定，以維持與歐盟市場之貿易交流。DESMOND DINAN , supra note 36, at 137-138, 530-531.

性質²⁴⁴。

在決策方式上，每一享有表決權之總理事會成員應僅具有一票，以出席且具 有表決權之成員的簡單多數決採取決定，票數相同時，ESRB主席應具有決定票。

但關於建議或警告之決定，則應以2/3多數決通過。總理事會之任何表決決定應 達到享有表決權2/3的法定人數。若未達到法定人數，ESRB主席得召開特別會議 決定將法定人數降為1/3²⁴⁵。

最後，總理事會之成員必須公正履行其職責，並僅為歐盟之利益為之。因此 在成員資格方面，要求其不得在金融產業服務(無論該成員是否有表決權)²⁴⁶。

總理事會之設計最大的爭議在於規模大小與代表性之問題。有論者批評，

ESRB之總理事會人數上高達65人，且成員組成多倚重央行人員。相較之下，「美 國金融穩定監管委員會」(U.S. Financial Stability Oversight Council)人數僅15位，

其中10位具有表決權，因此決策效率似乎較高。成員組成上，除參考金融穩定委 員會(FSB)之結構，邀集各會員國之財政部長協助處理金融穩定問題外，更理想 的方式是如能囊括保險業與證券業專家共同組成總理事會的話，將對金融系統所 產生之整體風險有更佳之掌握²⁴⁷。

三、指導委員會(Steering Committee)

指導委員會主要工作為負責準備與總理事會之會議、檢閱即將討論之文件、

監控ESRB目前之工作進度，以協助ESRB決策制定過程²⁴⁸。鑒於總理事會之龐大 規模，指導委員會在議程設計上必須進行嚴格分析²⁴⁹。關於指導委員會之組成，

包含ESRB主席和首位副主席、ECB副總裁、總理事會中兼任ECB總理事會成員 之成員4名(即會員國央行總裁)、歐盟執委會代表1名、各ESAs之主席、學術諮詢 委員會與技術諮詢委員會之主席，以及歐洲經濟暨財政委員會(EFC)主席。任何 指導委員會中之職位空缺應由總理事會選出新成員遞補之。而指導委員會之會議 應由ESRB主席每季在總理事會會議之前至少召開1次，ESRB主席亦得召開專門 會議(ad-hoc meetings)²⁵⁰。

四、學術諮詢委員會(Advisory Scientific Committee)和技術諮詢委員會(Advisory Technical Committee)

244 ESRB Regulation, supra note 207, art. 9(1)-(6).

244 ESRB Regulation, supra note 207, art. 9(1)-(6).