第二章 歐洲聯盟金融監管法制之發展沿革
第三節 1999 年「金融服務業行動計畫」(Financial Services Action Plan) 與
Services Policy)
隨著 1999 年開始實施單一貨幣，歐盟在金融市場之統合目標也更為積極。
為了進一步開放金融服務與金融市場之自由化，同時強化對金融業之監督與規範，
執委會依據 1998 年 10 月 28 日名為《金融服務：行動框架》(Financial services:
building a framework for action)105之函示中所取得之共識，以及由歐盟經濟暨財政 部長理事會(EU Council of Economics and Finance Ministers，Ecofin)與歐洲中央銀 行(ECB)組成之「金融服務政策小組」(Financial Services Policy Group，FSPG)所 得之討論，於 1999 年提出《金融服務業行動計畫》(Financial Services Action Plan，
FSAP)，並於 2000 年里斯本高峰會上正式批准通過。FSAP 之設立除為了實現《歐 洲經濟共同體條約》之相關義務外，並賦予歐盟相關機構享有立法倡議之權限
106。
執委會強調，現行法規對於當前金融服務市場內之消費者欠缺完整保障，除 各會員國間之行政法規過於繁冗外，租稅法規之協調不足與資訊透明化問題均有 待改善。因此執委會於《金融服務：行動框架》函示中，提出以下六項呼籲107：
1. 簡化立法程序以因應過去與目前所面臨之法規挑戰；
2. 消弭現存資本市場之分割現象，以使資本募集更為容易；
3. 完成零售金融服務之單一市場，提升對消費者之保護；
4. 促進各會員國監管機關間之協調合作；
5. 在歐盟層面強化金融基礎建設之整合，以鞏固批發與零售金融交易；
6. 移除各會員國間之稅賦差距。
繼 1986 年《單一歐洲法》之後，FSAP 為歐盟革新內部市場之重要文件。
相較於《單一歐洲法》所提倡之四大自由流通，FSAP 更具體強調跨境金融服務 提供之流通自由，並且針對各會員國間在證券、銀行、保險、貸款、退休金與其 他金融交易形式方面之相關規定完成協調整合。FSAP 並未對於現行金融審慎監 督規則做成重大變革，亦未囊括許多新的立法建議，其目的僅在將當前正在進行 之相關立法措施集中討論，以完成金融服務之內部市場108。然而，為了因應歐元
105 Commission of the European Union, Financial Services Building a Framework for Action, COM (98) 625 (Oct 1998) [hereinafter Framework Paper].
106 Andrea M. Corcoran, Terry L. Hart, supra note 64, at 280.
107 Framework Paper, supra note 105, at 5.
108 Andrea M. Corcoran, Terry L. Hart, supra note 64, at 280.
啟用所帶來的金融市場變化，FSAP 仍規劃有以下三大策略目標：包括「建立批 發金融服務(wholesale financial services)之單一市場」、「開放與穩固零售金融服 務市場(retail markets)」，以及「強化審慎監督(prudential supervision )規則」，共 計有 42 項立法建議措施。
根據研究預期，完成金融服務之單一市場將為歐盟帶來極大經濟效益。自總 體經濟而言，由於單一市場之創造節省交易成本、促進交易效率，資本產出與勞 動產出將因此大為增加；自個體經濟而言，除了歐盟境內之企業將更易募集資本 外，有利於初創公司之融資外，消費者亦有更多金融商品之選擇，使資金需求與 供給達到最佳配置109。
FSAP 訂有時程規劃，預計在 1999 年至 2005 年間陸續公布立法措施，期間 則由執委會與「金融服務政策小組」(FSPG)持續監督會員國的實施程度。
第一項 《金融服務業行動計畫》 (Financial Services Action Plan，FSAP)
(1999-2005 年)
FSAP 計畫時程為 1999 至 2005 年，在此階段必須執行以下三項策略目標：
1. 建立批發金融服務(wholesale financial services)之單一市場；
2. 開放與穩固零售金融服務市場(retail markets)；
3. 強化審慎監督(prudential supervision )規則。
一、建立批發金融服務之單一市場
執委會強調歐元的使用能夠加速歐盟證券與衍生性金融商品市場的現代化，
從交易關係之改變到支付與證券清算系統之集中化趨勢，金融市場結構的改變已 是顯然而見的事實110。為使批發金融服務市場能夠順利運作，執委會希望提升有 價證券公開發行人之競爭條件、為投資人與金融仲介機構(intermediaries)提供進 入歐盟金融市場之單一窗口、允許外國金融機構跨境提供投資服務，而不遭受額 外的法規阻礙、建立一項健全的審慎監督架構，使補充退休金能夠發揮最大效益，
以及最重要者，創造一個完善而確定的法規環境，使證券交易與清算免於受到來 自交易對手不必要之風險111。具體而言，執委會分別於以下六項領域中訂出相關 行動計畫：
1. 針對有價證券與衍生性金融商品市場之整合建立共同之法律架構
109 MICHAEL RAFFAN, supra note 77, at 28-29.
110 FSAP, supra note 8, at 5.
111 FSAP, supra note 8, at 22.
為有效提供跨境投資服務與統一適用商業規則，作為建構單一投資市場重要 基礎之《投資服務指令》(ISD)應盡速更新。其次，須釐清專業投資者(sophisticated investor)與家庭投資者(household investors)之界線，前者應以商業行為看待，並 適用商業規範(conduct of business)予以監管，後者則繼續適用地主國規則。此外，
執委會體認到科技發展日新月異，法律架構確實有其革新必要，因此對於某些基 礎性爭議應有一共同了解，例如市場(markets)與交易所(exchanges)之清楚定義，
以確保給予設立許可與後續監督之責任有所區隔。最後，執委會也要求對於市場 操縱(market manipulation)問題提出相關建議112。
2. 降低在全歐盟境內募集資本之成本與其他顯著限制
儘管 1989 年之《公開說明書指令》113曾要求在各國間相互承認公開說明書，
但是在實踐上，各會員國之相關規定極為繁瑣。唯有在公開說明書含有特定資訊，
且已獲母國主管機關之同意者始得為相互承認，而另一方面，地主國主管機關亦 有取得關於其國內市場資訊之權限，使發行人於其他會員國內發行有價證券之前，
必須重複提出證明文件，進而耗費更多法規成本。因此執委會要求盡速就財務報 告要求與公開發行說明書等指令進行更新。為此，執委會應與「歐洲證券委員會 論壇」(Forum of European Securities Commissions，FESCO)進行密切合作。新的
《公開說明書指令》經過多次修正，在納入單一歐洲執照制度之概念後，最後在 2004 年 11 月通過，並於 2005 年 7 月正式於各會員國間開始實行，期能使有價 證券發行人更易於歐盟境內募集資本114。
3. 針對上市公司提出財務報告之要求建立單一化的財務報告標準
為鼓勵跨境投資，上市公司財務資訊之透明化乃一必然要求。財務報表之提 出如能基於單一化的財務報告標準，將有助於企業在歐盟境內募集資本。另一方 面，執委會也承認歐盟內之會計標準必須符合國際最佳慣例，而《國際會計準則》
(International Accounting Standards，IAS)乃當前有關財務報告提出之普遍標準。
此外，財務報告之公開應符合《國際審計準則》(International Standards on Auditing) 之最低要求以具備相當之可信度。最後，執委會將特別針對第 4 號與第 7 號公司 法指令進行修正115。
4. 協調「補充退休金」(supplementary pension funds)之法律規範，包括退休金之
112 FSAP, supra note 8, at 5-6.
113 Directive 89/298/EEC, Coordinating the Requirements for the Drawing-up, Scrutiny and
Distribution of the Prospectus to be Published When Transferable Securities are Offered to the Public, OJ 1989, L 124/8 [hereinafter Prospectus Directive].
114 MICHAEL RAFFAN, supra note 77, at 34-35.
115 FSAP, supra note 8, at 7.
審慎監督
退休金之重要性於里斯本高峰會受到肯認，高峰會上並呼籲各國應該消弭所 有對退休金計畫投資之限制。為此，歐盟應致力於創設一項嚴密而審慎之監督體 系，協調各會員國之相關規定，以對退休金制度內之成員提供高度保障。執委會 認為，提高退休金之相關保障與投資績效，將能有效降低非工資性勞動力成本 (non-wage labor costs)、減緩因人口年齡架構改變所增加之老年退休金負擔，進 而帶來更多就業機會。此外，正因歐盟當前欠缺有關退休金制度之協調規範，各 會員國所提供之勞動權利與退休金保障不盡相同，因此阻礙勞動人口赴外就業之 發展116。至於退休金之審慎監督，執委會其後於 2003 年正式發布相關指令117。 5. 透過「跨境擔保物」(cross-border collateral)之強制執行為跨境證券交易提供法 規確定性
跨境擔保物之相互承認與執行，對於穩固歐盟金融體系與建立整合式證券清 算架構確實有其必要。執委會指出，當前有關跨境擔保物之強制執行，依然存在 許多法規不確定性。且此等問題如未獲解決，將增加日後之交易成本與風險118。 為此，執委會於 2002 年公布《金融擔保指令》119，並於 2003 年 12 月正式實施。
6. 為跨境企業重整(restructuring)建置一穩固而透明之法規環境
當前歐盟所熱烈進行中之金融服務業的跨境重整，亦為本次執委會於 FSAP 中所欲討論之議題，特別是《企業收購指令》120與《歐洲股份有限公司法》
(European Company Statute)等規定將有助於此項發展。《企業收購指令》經過多 年的政治協商，終於在 2004 年通過，並在 2006 年於各會員國間正式實施。《歐 洲公司法》規定則於 2001 年通過，2004 年開始實行。二者將作為保障少數股東 與單一市場內建構企業法制之工具，而後者更有助於執委會進一步提出關於有限 責任公司(limited liability company)之跨境併購，與公司所在地移轉等事項之指令。
鑒於金融服務產業掌管歐盟經濟資源之有效配置，因此相關監管機關更須在企業 併購事項上，根據透明與禁止差別待遇等原則為審慎考量。為此，企業之設立許 可程序必須基於既定目標與公開揭露標準，以確保資金自由流通與跨境提供投資
116 FSAP, supra note 8, at 7-8.
117 Directive 2003/41/EC of the European Parliament and of the Council, on the Activities and Supervision of Institutions for Occupational Retirement Provision, OJ 2003, L 235/10 [hereinafter IORP Directive].
118 FSAP, supra note 8, at 8-9.
119 Directive 2002/47/EC of the European Parliament and of the Council, on Financial Collateral Arrangements, OJ 2003, L 168/43 [hereinafter Collateral Directive].
120 Directive 2004/25/EC of the European Parliament and of the Council, on Takeover Bids,OJ 2004, L 142/12 [hereinafter Takeover Bids Directive].
服務之自由121。
二、開放與穩固零售金融服務市場
儘管歐盟金融市場之根本變化主要由批發金融服務所驅動，但是零售金融服 務產業與金融消費者和服務提供者息息相關。當前由於各會員國繁瑣之法規與行 政程序確實對於跨境採購或金融服務提供(如開設單一銀行帳戶、申請抵押貸款) 造成不少障礙，因此 FSAP 對此亦做出相當大之變革122。為進一步開放與穩固零 售金融服務市場，執委會認為相關金融機構與利害團體均應一同致力於下列目標：
包括提升消費者信心(如提供消費者足夠資訊與有效爭端解決途徑)，以確保渠等 於單一金融市場內之完全而積極的參與、促進金融服務提供者進入市場之自由 (如移除有關金融商品銷售之內國法規障礙)、鼓勵有效解決各會員國法規歧異之
包括提升消費者信心(如提供消費者足夠資訊與有效爭端解決途徑)，以確保渠等 於單一金融市場內之完全而積極的參與、促進金融服務提供者進入市場之自由 (如移除有關金融商品銷售之內國法規障礙)、鼓勵有效解決各會員國法規歧異之