第三章 實證法下的除罪化策略
第三節 侮辱與誹謗公署罪有違反公政公約之疑慮
第一項 兩公約對於法律修訂之拘束力
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1966 年，聯合國大會通過《公民與政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights，簡稱公政公約、ICCPR)，以及《經濟社會與文化權利 國際公約》(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights，簡稱經 社文公約、ICESCR)(以下合稱兩公約)，並於 1976 年生效，確立相關人權的基本 保護框架，並敦促各國積極落實，期使人人於經濟社會文化與公民政治權利上，
享有自由及保障。我國雖於 1967 年簽署兩公約，並於 2009 年批准，將批准書交 聯合國秘書長存放，然而有鑑於我國並非聯合國會員國且國際處境特殊，聯合國 勢將拒絕批准書的存放，使我國無法完成締約程序，進一步使該公約在我國法上 無法依循憲法第 38 條、第 58 條第 2 項、第 63 條之規定及釋字第 329 號解釋之意 旨，產生與法律相同之效力，因此在批准兩公約的同時，立法院亦通過｢公民與政 治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法｣(以下簡稱｢兩公約施行法｣)，
透過該法第 2 條之規定，直接揭示兩公約保障人權之規定具有國內法律的效力。
此外，同法第 8 條更賦予各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法 令及行政措施，並應於該法施行後二年內，就不符兩公約規定者完成法令之制定、
修正或廢止及行政措施之改進的義務。由此可知，雖然立法者對於當內國法與兩 公約牴觸時司法應如何審判的法位階爭議未有明確表示370，不過至少在立法論的 層次，立法者已明確指出應以公約內容作為修正方向，此即兩公約對於法律修訂 的拘束力。
第二項 侮辱與誹謗公署罪違反公政公約之疑慮
在兩公約中，與侮辱及誹謗公署罪較為相關的內容見於公政公約第參編第十 九條：｢一、人人有保持意見不受干預的權利。二、人人有發表自由之權利；此種
370 關於國際法條約與我國內國法的法位階關係，最高法院 23 年上字第 1074 號判決曾謂：｢國際協 定之效力優於國內法｣，法務部(72)法律字第 1813 號函釋亦曾指出：｢從憲法第一百四十一條精神以 觀，條約與國內法牴觸時，似宜優先適用條約。｣，似乎均認為條約之法位階優先於內國法。不過，
釋字第 329 號解釋僅表示｢依上述規定所締結之條約，其位階同於法律｣，兩公約施行法也僅指出公 約內容具有國內法之效力(第 2 條)，並要求各級政府機關行使職權應符合兩公約有關人權保障之規 定(第 4 條)，是故本文認為此法律適用上的法位階問題尚有爭議，而立法者對此爭議則未有明確表 示。本文此部分僅在處理立法論上應否參照公約內容修正的問題，對上述爭議暫不作深入研究。
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權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式，不分國界，尋求、
接受及傳播各種消息及思想之自由。三、本條第二項所載權利之行使，附有特別 責任及義務，故得予以某種限制，但此種限制以經法律規定，且為下列各項所必 要者為限：(一)尊重他人權利或名譽；(二)保障國家安全或公共秩序，或公共衛生 或風化371。｣由此觀之，侮辱與誹謗公署罪是否牴觸公政公約，關鍵毋寧在於該規 定是否為｢尊重他人權利或名譽｣或｢保障國家安全或公共秩序，或公共衛生或風化
｣所必要，然而基於公約內容的高度抽象性，單從其文義實難以作出判斷。因此，
兩公約施行法第 3 條即指出，適用兩公約規定應參照其立法意旨及兩公約人權事 務委員會之解釋，亦即依公政公約第 28 條所設人權事務委員會(Human Rights Committee)，根據公約第 40 條第 4 項之規定所作成的｢一般性意見(general comments)
372｣。
事實上，一般性意見早期的功能僅是在協助締約國撰寫並提出國家報告，至 多針對公約中有疑義的條文作出簡短且保守的解釋。直到 1980 年代中、後期開始，
為面對當時前共產政權的轉型，全球展開新興的人權與憲政秩序，才逐步解放過 去趨於保守的一般性意見，使得闡釋公約權利之法律論述更形豐富。直到 1990 年 代，人權事務委員會在｢個人申訴(individual communications)373｣的決定及審查締約 國國家報告的｢觀察結論(concluding observations)374｣之中，所表示的法律見解，也 開始被引入作為一般性意見的內容，使得公約所保障的權利內涵，透過個案呈現 出更清楚的樣貌375。總結而言，在人權事務委員會的實務運作下，一般性意見已
371 關於公政公約之繁體中文版，參考自：法務部網站，http://www.humanrights.moj.gov.tw/mp-200.html (最後瀏覽日：02/22/2019)。
372 在公政公約之繁體中文版中，譯作｢一般評議｣，本文則依循國內多數譯法使用｢一般性意見｣。
373 ｢個人申訴｣制度規範在公政公約的第一任擇議定書(First Additional Protocol)，要求加入該議定書 的締約國，允許其人民在受公約所保障權利受侵害、用盡內國救濟程序後，向人權事務委員會提出 申訴，而委員會可認定該締約國是否確有違反公約權利保障之情形。
374 依照公政公約第 40 條第 1 項規定，公約締約國有就其實施公政公約所確認的權利而採取之措施，
及在享受各種權利方面所獲得的進展提具報告書的義務。｢觀察結論｣即係人權事務委員會針對上開 國家報告審查的結論。
375 張文貞(2012)，〈演進中的法：一般性意見作為國際人權公約的權威解釋〉，《台灣人權學刊》，1 卷 2 期，頁 29-38。
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成為當前對於公約內容的權威解釋376，而其所引用委員會在｢觀察結論｣與｢個人申 訴｣中的法律見解，同屬一般性意見的一部分，在解釋公約時具有重要的參考價值。
因此，本文以下將針對與公政公約第 19 條之內容相關的一般性意見作進一步的說 明與分析。
針對公政公約第 19 條的內容與侮辱及誹謗公署罪的衝突，第 34 號一般性意 見有深入的說明，在該號意見的第 38 段文字中指出：｢委員會認為，在涉及政治 領域和公共機構公眾人物的公開辯論情况下，《公約》尤其高度重視不受限制的言 論。因此，儘管公眾人物也享有《公約》條款規定的權益，但不認為有辱社會名 人的言論表達形式足以成為實施的處罰理由。此外，所有公眾人物，包括國家元 首和政府首腦等行使最高政治權力的人也應受到合理的批評和政治反對。因此，
委員會對涉及不敬、冒犯、不尊重當局、不尊重國旗和標誌、藐視國家元首和保 護公共官員名譽等事項的法律表示關切，並且法律不能僅僅依據受到攻擊者的個 人身份而给予更嚴厲處罰。締約國不得禁止對軍隊或行政管理部門等機構提出批 評377。｣其中委員會所提出涉及｢不敬｣、｢冒犯｣、｢不尊重當局｣，以及｢禁止對軍 隊或行政管理部門等機構提出批評｣的規範，與我國的侮辱及誹謗公署罪較為類似，
有進一步研究的必要。以下，本文將說明論及各項規範時一般性意見所引用的｢個 人申訴｣或｢觀察結論｣內容，藉此進一步釐清我國的侮辱及誹謗公署罪是否違反公 政公約第 19 條：
(一)不敬：
在論及｢不敬｣的法律規範時，一般性意見係引用｢Aduayom 等人訴多哥(Togo)
｣378一案的個人申訴決定，在該案中數名申訴人分別因為持有或傳播批評政府之言
376 關於一般性意見確立其權威解釋地位的詳細論述，參見：張文貞，前揭註 375，頁 39-40。
377 Human Rights Committee(2011). General comment No. 34, Freedoms of opinion and expression(Article 19).
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https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2FGC%2F 34&Lang=en.
378 Human Rights Committee(1996). Communications Nos. 422-424/1990, Aduayom et al. v. Togo. Retrieved
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論的文件(例如批評政府與其把錢浪費在政治宣傳上，不如拿來改善多哥的高等教 育環境)而被逮捕，雖然在後來的程序中被釋放，但要求復職均未成功。委員會在 決定中指出，資訊與意見的自由表達是任何一個自由民主社會的基石，公民能夠 認知到當權者將會輪替，以及在公約第 19 條第 3 項的限度內他們可以公開評價他 們的政府並免於被處罰的恐懼，是此類社會的基本要件。就該案的情況而言，委 員會認為申訴人閱讀或傳播批評多哥政府的資訊，並不構成對他人權利、名譽，
或國家安全、公共秩序的威脅，因而多哥政府的行為有違公政公約第 19 條。
(二)冒犯：
關於｢冒犯｣的法律規範，一般性意見則係引用 2001 年所作成，對於多明尼加 共和國第四次國家報告的觀察結論379，在該結論的第 22 段中，較為簡略地提及委 員會注意到該國仍存在｢冒犯罪｣，藉以規制對當局不尊重的行為 (disrespect of authority)。委員會並明確指出該罪違反公約第 19 條，多明尼加政府應採取措施予 以廢除。
(三)不尊重當局：
關於｢不尊重當局｣的法律規範，一般性意見引用的是 2006 年所作成，對於宏 都拉斯初次國家報告的觀察結論380。在宏都拉斯的初次國家報告第 176 段中，說 明針對該國刑法第 345 條｢任何人透過語言、行為或文字，威脅、誹謗、侮辱，或 其他任何方式侵犯機關(public authority)尊嚴者，處二到四年有期徒刑｣的規定，已
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https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2fC%2f57%2fD
%2f423%2f1990&Lang=en.
379 Human Rights Committee(2001). Concluding observations on the Dominican Republic (CCPR/CO/71/DOM),para.22. Retrieved from
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380 Human Rights Committee(2006). Concluding observations on Honduras (CCPR/C/HND/CO/1),para.17.
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https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2FHND%
2FCO%2F1&Lang=en.
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經因為侵犯思想與表達自由而有違憲之虞，由該國最高法院進行違憲審查中，且 直至 2005 年 2 月提交審查報告當時尚未作出裁判381。直到同年 5 月，該國最高法 院宣告系爭規定違憲，因而在 2006 年作成的觀察結論第 17 段中，委員會即表示 肯定宏都拉斯最高法院最終認定｢『不尊重當局罪』違反憲法｣的結論，足認委員 會亦認為該規定不符合公約第 19 條第 3 項的例外限制條件。
(四)禁止對軍隊或行政管理部門等機構提出批評：
在此部分，一般性意見係引用委員會對突尼西亞第五次國家報告的觀察結論
在此部分，一般性意見係引用委員會對突尼西亞第五次國家報告的觀察結論