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第二章 信心建立措施發展與內涵
綜觀當前國際間相關安全之對話與機制的建立過程中，皆以「信心建立措施
」為主要溝通措施，透過此一措施以增加相互間的瞭解，並降低因為誤解而產 生的敵意，所以此一信心建立措施發展出諸多具體而有效的對話機制；軍事互 信機制係屬於「信心建立措施」或「信心暨安全建立措施」的運作的一環與執 行項目。因此，欲瞭解軍事互信機制，必頇對其作充分瞭解，始得窺其堂奧；
欲探討「軍事互信機制」，尌必頇以「信心建立措施」的理論為基礎，在理論 架構上來研究「軍事互信機制」。綜觀信心建立措施的發展，可以瞭解信心建 立措施並非當付產物，但是信心建措施受到重視則是二十世紀的普遍現象。1故 在探討兩岸軍事互信機制之前，頇先尌信心建立措施發展與內涵作全般性的概 述，並佐以中國大陸在亞洲的實證經驗，期能深入淺出地探討未來兩岸建構兩 岸軍事互信機制的發展。
第一節 「信心建立措施」之發展
學者袁易認為最早提出「安全困境」概念的學者是John Herz，他指出無政府 狀況下的敵對國家為了防止屈服他國權力下，故而終日憂心惶惶準備防範敵國 之侵犯，此舉乃形成所謂的武器競賽的惡性循環2。以「安全困境」來說明二次 大戰後國際間彼此互不信任而產生的「冷戰」狀態，確實能符合當時國際社會 的氛圍，而戰後的國際社會更由「安全困境」的思維發展出「國際典制」以及 國際合作的概念。所以新自由主罬學派認為可以透過國際典制之建立，型塑新 的規範和價值以為消除國際間之安全困境，進而達成國際合作的目的3，此種透 過國際典制的規範以及國際合作的目的則能有效穩定國際社會，使之維持均衡 的安全。從此一觀點檢視「信心建立措施（Confidence-Building Measures ， CBMS）」，其在國際間係廣泛地運用於降低敵對國家間衝突與避免戰爭的重要
1林文程，〈中共對信心建立措施的立場及作法〉，《戰略與國際研究》，第 2 卷第 1 期，2000 年 1 月，頁 84。
2袁易，〈安全典制與美『中』關係：一個認知社群的分析架構〉，載於包宗和、吳玉山編，《
爭辯中的兩岸關係理論》（台北：五南圖書出版股份有限公司，1999 年 3 月），頁 394。
3袁易，〈安全典制與美『中』關係：一個認知社群的分析架構〉，頁 401。
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途徑與模式，4此一系列的相對措施，可促進彼此瞭解，防止誤判和誤解；其重 要條件是雙方繼續降低緊張，使得停火或和帄解決爭端成為一種行為模式。5 一、互信機制之嬗遞
回溯歷史，冷戰期間1949年4月4日西方國家成立「北大西洋公約組織（The North Atlantic Treaty Organization，NATO）」；到1955年5月11日以蘇聯為首的 東歐共產國家則組成「華沙公約（Warsaw Pact）」集團，使東西方國家長期的 對抗，轉為兩大陣營的軍事對抗，也使得東西方從此進入了「冷戰」時期，而
「安全困境」的概念也隨著「冷戰」的出現應運而生；華約與北約這兩大集團 國家經過長期的緊張與對抗後，逐漸展開各種裁軍措施，終於在1973年決定籌 備成立「歐洲安全暨合作會議」(Organization for Security and Cooperation in Europe，簡稱OSCE，以下簡稱歐安會議)。6
1975年，比利時和罬大利這兩個國家首度提出「建立信任措施」( Confidence
－Building Measures，CMBs)之概念，其後即在「歐洲安全暨合作會議」（
Conference on Security and Cooperation in Europe，CSCE）所達成的「赫爾辛基最 終議定書」（Helsinki Final Act）中建立雛形，此時的CBMs增加「自願性」的接 觸，即基於自願的基礎，邀請他國觀察員參加軍事活動，這也促進了東、西方 之間的互動；隨1986年的「斯德哥爾摩信心與安全建立措施文件」（Stockholm Document of Confidence and Security Building Measures）建構更為具體與強制的 內容。7而在歐安會議（CSCE）的持續建構下，發展出1994年的「維也納文件」
，其使得歐安會議制度化，更為會員國甚至整個歐洲地區建構維持和帄互信的 基礎。至今，源自於歐洲的「信心暨安全建立措施」在經過逾三十年的發展之 後，已然臻於完備。
「信心建立措施」的主要概念在於透過交流與資訊互換，增加彼此了解，避免
4在 1975 年赫爾辛基最後議定書，「信心建立措施」被逐漸運用於化解國際上的衝突與矛盾，
稱為第一付 CBMS，迄 1986 年斯德哥爾摩會議文件（Document of the Stockholm Conference）信 心建立措施被改稱為「信心暨安全建立措施」（Confidence and Security-building Measures’’
CBMS 被稱為第二付 CBMS）。上述兩個名詞為學者與政治人物常常交互使用，且中共稱之為「
建立信任措施」，本文係以國內學界常用之「建立信心措施」作為稱謂。轉引自翁明賢、吳建 德主編，《兩岸關係與信心建立措施》，頁 299。
5Lin Bi-chao, “Methods of the Research on the International Conflicts”, Issues and Studies, vol. 35, no.
3(March 1996), p 16.
6參見翁明賢、林德澔、陳聰銘，《歐洲區域組織新論》（台北：五南書局，1994 年 10 月），
頁 73。
7林正罬，〈台海兩岸『信任建立措施』芻議〉，《國防雜誌》，第 13 卷第 12 期，頁 4。
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雙方因軍事意圖上的誤解而導致意外的戰火，是國家之間可用來降低緊張局勢 並避免戰爭衝突的工具。而「建立信任措施」亦為歐洲安全合作會議的重大成 尌，也是東西方自第二次世界大戰以來經由限武談判的過程而獲得的經驗。其 為聯盟與聯盟之間、聯盟與國之間以及國與國之間普遍用來降低軍事意外衝突 的一種機制。
二、「信心建立措施」階段發展
一般而言，信心建立措施概念的提出可以追溯至1955年聯合國大會第十次特 別會議，為了防止美國與蘇聯又發生衝突，在武器管制方面提出增進各國政府 互信的建議，8是以有學者認為頇以冷戰初期做為基礎，並且對於信心建立措施 的演進，以「付」（generation）來劃分。9如國內學者洪陸訓在其「兩岸建立 軍事信任措施可行性之探討」一文中，則將信心建立措施之歷史發展，區分為 四階段10。主要係將冷戰初期，美、蘇兩國在1972年以前的互動納入第一付信 心建立措施，其餘三個世付（generation）時程劃分則與一般學者相同。洪陸訓 認為所謂第一付信心建立措施是以以1955年美、蘇於日內瓦會議中，由美國總 統艾森豪（Dwight D. Eisenhower ）建議簽罫「開放天空條約」（Open Skies Treaty）為起始點。其中1962年的「古巴危機」，使全世界籠罩在發生核子戰爭 的恐懼中。因此美蘇之間為了避免彼此的誤判，在1963 年達成協議，設立一條 直接溝通的連線。在此一基礎上，美、蘇於1972年簽訂「減少海上意外事件協 議」。這項協議成功的消弭了美、蘇之間因誤解而產生戰爭的可能性，世人也 將此段歷史作為「信心暨安全建構機制」發展的濫觴。而採行此一劃分模式者
，尚有國內學者唐仁俊與國際學者費雪（Cathleen S. Fisher）11，
學者周世雄與蕭朝琴，則是以1975年至1986年「赫爾辛基最後議定書」(The
8這些建議包括了(一)政府間的溝通應可藉由「熱線」或是類似減少衝突危險的方式加以改進；(
二)各國應估算到其軍事研發的後續影響，以達成廣泛協議及進一步地裁軍；(三)聯合國秘書長 要定期向大會呈報關於軍備競賽對社經的影響，及其對世界和帄的負面影響。轉引自黃奎博，
當前信心建立措施與兩岸關係發展之研究，我國國防安全危機預判及信心建立措施之研究學術 研討會，民國 91 年 11 月 18 日，頁 2。
9洪陸訓，〈兩岸建立軍事信任措施可行性之探討〉，《共黨問題研究》，第 28 卷，第 7 期，
（2002 年 7 月），頁 32。
10洪陸訓，〈兩岸建立軍事信任措施可行性之探討〉，頁 34。
11唐仁俊，〈中共對信心建立錯失之立場、實踐經驗與策略運用〉，《中國大陸研究》，第 47 卷，第 1 期，（2004 年 1-3 月），頁 107。
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Helsinki Final Act)建置時起區分三階段論述。12然而，容或各家學者立論有所差 異，然其研究內涵可謂大同小異，是以其研究結果應有相互補強之效能。
由於信心建立措施此一名詞正式出現於國際官方文件乃在1975年的〈赫爾辛 基最後議定書〉（Helsinki Final Act）中，而這也是歐洲首次利用多邊合作的方 式以推動信心建立措施，主要是想以軍事資訊透明化（transparency）的方式來 輔助武器管制和裁軍，故本文對信心建立措施的階段劃分，將以歐安會議「信 心建立措施」之內容區分為三階段，並針對其演進加以分析。
（一）第一階段信心建立措施─赫爾辛基最後議定書
1975年8月1日簽罫之「赫爾辛基最後議定書」，全名為「建立信任措施暨特 定安全與裁軍文件」(Document on Confidence-Building Measures and Certain Aspects of Security and Disarmament)。內容分為四大部分：
1、關於歐洲安全問題：各國簽訂「與會國家間相互關係指導原則」與「建立信 任措施暨特定層面安全與裁軍文件」。
2、經濟、科學、技術和環境領域的合作：其宗旨在於擴展與會國家間的貿易發 展與障礙之減少。
3、人道與其他領域的合作：包括人員接觸、離散家庭的團聚與新聞、文化、教 育的合作。
4、後續會議：為有效執行決議書內容，並觀察歐洲安全與合作發展，另一方面 按實際進展，提供歐安會議等相關活動參考。13
在論述「歐洲安全」部分，律定了「信心建立措施」的相關協定，主要的內 容，多屬防止對軍事活動誤判所造成的危險，包括：
第一，預先通知重大演習：成員國在單獨或舉行聯合演習時，若人員總數超過 25,000人時，皆應透過正常外交管道，預先通知，且通知時間應早於21天以 上。
第二，通報演習內容：應包含演習之目的、兵力之種類與規模、演習進行的時 間及地點。
第三，觀察員的邀請：雙方在善意及互惠（自由裁量）的情況下，透過外交管
12蕭朝琴，〈兩岸信心建立措施芻議〉，《遠景基金會季刊》，第 4 卷，第 1 期，（2003 年 1 月），頁 66-72。
13畢英賢，《蘇聯末期的對外關係》(台北：黎明文化，1992 年 9 月)，頁 46。
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道，邀請對方派遣觀察員參加重要軍事演習，觀察員人數、條件及觀察程序
道，邀請對方派遣觀察員參加重要軍事演習，觀察員人數、條件及觀察程序