第三章 研究方法
第一節 個案選取
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
來，推動行政部門組織改造的歷史，以及對 2010 年迄今行政院組織改造的推動 進行梳理。在研究資料的蒐集上，為了達成各項研究目的，本研究除了進行理論 與文獻回顧外，也採取次級資料分析及深度訪談的方式，作為研究資料蒐集方 法。次級資料分析主要是運用陳敦源等學者於 2011 年主持之「臺灣民主治理績 效之研究」研究計畫，針對行政院所屬各部會及所屬機關公務人員的主觀認知所 進行的實證調查結果進行分析。而在次級資料分析後，本研究將進行深度訪談，
主要目的在於輔助次級資料分析的結果，借重組織改造中主要行動者的經驗，更 深入地了解行政院組織改造政策運作的動態，使組織變革推動對於組織運作影響 形貌的詮釋，能夠更具系統性與完整性。最後並將透過對於前述調查與訪談資料 的分析，解答本研究希望回答的問題。以下各節將就本研究的研究方法依序進行 說明。
第一節 個案選取
壹、 個案選取的理由
進行個案研究的理由，是希望針對個別單位進行綿密的研究，目的在於對更 大的單位層次有所理解，或進而加以通則化（J. Gerring, 2004）。本研究以中央行 政機關的組織改造推動為組織變革分析對象，選擇理由包括「議題的重要性」與
「資料的可及性」兩項主要的考慮。
就議題的重要性而言，行政院組織改造是我國截至目前為止範圍最大的一次 公部門組織變革工作，解嚴後，我國雖然曾經為了精簡政府層級及建立新地方自 治制度，在 1990 年代進行臺灣省政府的功能業務與組織調整工作。但是臺灣省 政府進行功能業務與組織調整的過程，事實上是將所有原省屬的廳處局業務移撥 調整至各中央機關內，範圍未必及於所有中央部會功能業務與組織的調整，而且 原省屬的廳處局在調整當時亦未有實質裁撤的情形。因此，臺灣省政府的功能業 務與組織調整，雖然是我國首次大型的公部門組織業務功能調整，但就實質檢討 範圍及程度來看，仍不若行政院組織改造範圍來得全面且深入。因此，不論是組 織變革理論的充實，或做為實務運作上觀察的個案重點，行政院組織改造的推動 均具有相當程度的指標性，也因為這種全面性的特質，使得不論是在個案範圍、
機關數目等考量上，都具有相當程度的規模可供觀察。
就資料的可及性而言，由於為了達成計畫性變革既定的目標，領導變革機關 通常都會盡量避免變革過程中不必要的干擾，而研究者如無法事先瞭解研究個案 的動態及氛圍，以及具備適當的人際網絡接近研究資料，則將難以釐清研究個案 的脈絡，和取得研究資料。基於研究者本身在行政院人事行政主管機關任職多 年，且自任職以來即參與多項政府組織及人事制度建構的經驗，對於中央政府組 織改造及相關人際網絡及研究資料均有一定程度的掌握，因此，選擇以行政院組
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
織改造做為本研究的個案，可以在資料蒐集阻力較小的情況之下，適切達成回應 組織變革問題實務意涵的目標。
回應到前述 J. Gerring 對於個案研究的描述，本研究將組織變革的實務包裹 在特定的時空系絡下來觀察，是因為當前時空環境正好面臨了我國有史以來最大 幅度的政府組織改造工程，而這項工程在當前時空系絡下來觀察，有其重要的意 義。但本研究結果所透露的訊息，是不是就能夠順利地推論到其他層次的政府組 織變革，則還需要進一步檢視。畢竟不同個案有其不同的歷史、文化、法令、領 導風格以及不同行動者的行為態度等，除非對於不同個案的脈絡同時有著相當程 度的了解，不然這類推論勢必產生相當的風險。例如與中央行政機關組織變革同 時期，我國地方制度同樣在 2010 年底產生重大的全面性變革，但由於中央和地 方政府在時空脈絡、變革發生的原因、組織特性與管理方式等，均有截然的不同，
因此如要對地方政府組織變革進行研究，必須另外設計一套適合的研究架構。因 此，可推論性或通則化並不完全是本研究主要的重點，本研究進行個案研究的目 的，是希望回歸到研究個案本身好好了解，聚焦於特定的研究對象、理解其行為 的脈絡。
貳、 個案介紹-我國行政院組織改造的歷程與現況
1980 年代以來，世界先進國家多致力於推動組織變革，透過政府組織結構、
業務流程的改善，希望進而提升施政績效。美國自 1993 年起進行政府改造運動，
以企業型政府理念推動新公共管理，多年來領袖群倫；加拿大 1993 年因應全球 化、國際化，力倡「讓政府做對的事」，加強控制政府支出及轉變公共服務結構，
並自 1994 年起開始精簡內閣部會數目；日本自 2001 年開始執行中央省廳改革，
將「 一府 22 省」大幅精簡為「 一府 12 省」，2008 年 2 月中央政府組織架構並 已調整為「一府一會 11 省」；韓國政府的組織調整於 1997 年開始進行，2008 年 2 月 29 日將中央政府組織架構由原 2 院 18 部 4 處 18 廳 4 室 10 委員會（共 56 個機關）精簡為 2 院 15 部 2 處 18 廳 3 室 5 委員會（共 45 個機關）；中國大陸於 1998 年依據「國務院機構改革方案」進行大規模的機構改革，2004 年為 22 部 4 會 1 行 1 署，2008 年為 22 部 3 會 1 行 1 署（朱景鵬，2011）。根據彭錦鵬（2009）
的統計，各國中央政府部會組織數目在各項改造過程中，有趨向精簡並且高度趨 中的情況，政府部會功能聚焦於內政、外交、國防、財政、教育、經濟、農業、
法務、健康與社會福利、運輸、勞動、環境、文化等 13 項核心功能。
在全球化的脈絡之下，轉型社會的特質也強烈影響著臺灣政府組織改造議 題。臺灣過去在政治威權統治體制下，以及經濟起飛時期，政府以高密度管理體 制進行統治工作，將許多可以歸屬民間經營的產業，以及可以利用市場機制決定 的事務，成立機關或國營事業加以管理，納入政府的控制範圍。1980 年代臺灣
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
從經濟轉型、社會轉型到政治轉型，儘管從重要的政治時點來看19，臺灣重要的 轉型工作都已經完成，並進入民主鞏固時期（democratic consolidation），但實際 上，不論在制度或是文化上，轉型前後都並非截然割裂的過程，而是充斥著延續 性；政府部門的民主行政價值沒有辦法立刻跟著轉型，政府行政組織與法令也大 多維持著轉型前的運作模式。此外，在政黨輪替後，過去的積累使得執政者面臨 許多制度調整的成本，也都反應在政府施政績效及競爭力的展現上。這樣的情況 導致民主轉型過程中，臺灣不但面臨著全球化（globalization）的壓力，還同時 面對著尋求國家主體性的任務，重新尋求對本土的認同。在全球化與在地化
（localization）兩波趨勢的激盪下，公私領域的資源面臨整合的訴求；政策資源 的提供者不能再侷限於公部門，對於龐大的民間資源運用，也要透過制度性的安 排納入政策思維，使得施政能夠更有效能，進而促使社會發展更具永續性。在此 過程中，政府的重要性一方面會被弱化，但是弔詭地也會在另一方面被強化。在 政府推動各項改革時，仍須回歸到政府本身才能真正發揮作用的前提下，這些現 象成為政府思考其職能必須與時俱進進行調整的背景（葉俊榮，2004）。
行政院為國家最高行政機關，也是國家施政的核心所在。行政院的組織結 構與職能分工應鑲嵌於實存的政治經濟結構與脈絡之中，而且必須動態地反應國 內外政治經濟變遷中的角色與功能（蕭全政，2012）。行政院組織法是規範我國 行政院及所屬機關設置的法源。在行政院在歷次提出修法的過程中，明定於行政 院組織法中的部會數並未大幅變動，但基於實際推動政務的需要，以及行政業務 日益專業化的趨勢，在行政院組織法的授權下，行政院陸續增設了二十個委員會
20，組織架構亦大幅增加到八部、二會、一行、一處、二局、三署、一院、二十 個委員會等三十八個中央機關；其下又設三個機關層級，下轄的機關總數超過七 百個。即使是在歷次行政院組織法的研議修正過程中，部會還是不斷增設21。數 十年來行政組織只增不減的結果，不但造成組織結構日益複雜膨脹，而且部會間 也產生職掌重疊、權責不清的情形，增加跨部會協調溝通成本。
歷經 22 年行政院組織架構的法制研修工作後，行政院組織改造五法於 2010 年 1 月及 2011 年 4 月陸續完成立法22。以下謹將我國近六十餘年的行政院組織 改造推動歷史，分為解嚴前的政府組織改造、民主轉型過程的政府組織改造、以 總量管制的政府組織改造，以及全面啟動的政府組織改造四個時期討論。
一、 解嚴前的政府組織改造（1947～1987）
任何政府組織變革均有一定的起源，促成政體政府組織變革的因素也絕非單
19 例如 1987 年解除戒嚴與 1991 年動員戡亂時期的終止。
202010 年 2 月 3 日公布前的原行政院組織法第五條規定，行政院經行政會議及立法院之議決，得 增設、裁併各部、委員會及其所屬機關。而上述規定，也是數十年來我國除了行政院組織法明定 的機關外，機關設立得以大幅成長的法源依據。
21 完整的行政院組織改革大事紀與 1947 年以來我國成立部會情形表，請參閱附錄一與附錄二。
22 係指中央行政機關組織基準法、中央政府機關總員額法、行政院組織法、行政院功能業務與
22 係指中央行政機關組織基準法、中央政府機關總員額法、行政院組織法、行政院功能業務與