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組織變革推動對組織運作影響之研究:行政院組織改造之實證分析 - 政大學術集成

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Academic year: 2021

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(1)國立政治大學公共行政學系博士論文. 指導教授:陳敦源博士. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學 ‧. 組織變革推動對組織運作影響之研究: sit. y. Nat. 行政院組織改造之實證分析 n. er. io. A Study on the Effect of Organizational Change on. 研 究 生:林靜玟. 撰. al v i Organizational Arrangement:The Emperical Study n Ch U i e n g c hYuan of Reorganization of Executive. 中華民國 103 年 9 月.

(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭 就讀博士學位的過程宛如攀登連緜高山,一路的變化與高低起伏, 除了需要有強韌的意志力外,也要感謝路程中每一張和煦的面孔、每 一雙溫暖的手、以及每一句幽默的話語帶來的鼓勵。 感謝我的指導教授陳敦源博士,一路以治學嚴謹、思路敏捷的方 式,帶領我不斷見識學習的高度、廣度與深度;而作為一個工作忙碌 的博士生,老師總是給我最大的鼓勵與包容,一切領受盡在不言中, 這也都是我能夠走完這階段漫長學習歷程的重要動力。感謝口試委員. 政 治 大. 史美強博士、江大樹博士、呂育誠博士、黃榮護博士、蔡秀涓博士辛. 立. 以更為完善,使我獲益良多,在此衷心感謝。. 學. ‧ 國. 勞審閱論文計畫與初稿,並提出諸多寶貴的建議與指正,使本論文得. ‧. 還要謝謝行政院人事行政總處人事長黃富源博士在我撰寫論文過 程中,不時的討論、叮囑與關懷,這本論文完成了,我想他也鬆了一. y. Nat. io. sit. 口氣;謝謝組編人力處前處長懷敍同時扮演了我的長官、業師以及朋. er. 友的角色,也提供了最實際的支持,讓我能夠在兼顧繁重工作的同時,. n. a. v. l C 順利完成學位;感謝接受訪談的參與者在受訪過程中願意對我知無不 ni. hengchi U. 言、言無不盡,你們提供的寶貴經驗,是這本論文得以完成的重要功 臣。 撰寫博士論文期間,正好面臨了行政院組織改造業務推動的高峰 期,讓我經常在繁重工作與論文撰寫間兩頭燒。然而我仍然慶幸有這 個機會親眼見證參與歷史,並將這個難得的近身觀察結果融入博士論 文中。論文完成了,我卻更深刻體會到文字能寫出來的是多麼有限。 博士論文的完成只是階段性的終點,我會帶著這個階段的淬鍊,走入 另一個持續不間斷的學習路程。 林靜玟. 103 年 9 月於新店.

(4) 摘要 政府改造被定義為一種對公部門運作績效有系統的誘導改進作為,試圖以縮 減政府規模及調整功能的方式,創造更具優勢的政府競爭能力,達成提升政府績 效的目標。但希望藉由政府改造的推動來改善政府績效,必須是建立在個別員工 對於工作均能充分投入的前提上。而改造過程多必須透過機關功能整合強化、單 位的合併、裁撤、增設、分設、縮編、改隸、人員的移撥、擴編、精簡等政策工 具來完成,這些工具的執行大多涉及了各項組織資源的重分配以及組織成員職涯 規劃的變動,正是員工在變革過程中產生不確定感的主要來源。在政府部門的組 織變革中,員工往往兼具改革執行者與改革接受者的雙重角色,當不確定感對於 員工的工作行為造成負面影響,使員工在變革過程中不配合或消極面對時,提升 機關績效的期望是否能一如預期般樂觀,答案似乎並非想當然爾。在此觀察下, 本研究希望知道,組織變革的推動過程中,是什麼因素決定了組織成員對於變革 的認知?組織成員對於變革的認知,如何影響組織成員的工作行為?對於機關績 效提升的影響又為何?. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 在文獻回顧方面,首先是對於組織變革的理論進行回顧,包括組織變革相關 理論的內涵與演進、組織變革的驅動力量、組織進行變革的程序與內容、公共組 織的設計與重整等。接下來是以本研究設定的變項及其間關係為基準,依次檢視. er. io. sit. y. Nat. 相關研究成果,包括影響組織成員變革認知的形成與選擇的因素、工作行為、機 關績效等文獻。整體而言,充分的文獻回顧,對於了解前人對相關議題的研究成 果、建立後續研究正當性,或是在資料的分析與討論上,均帶來相當程度的幫助。 在研究方法方面,本研究交代了如何進行研究,以回應研究初始設定的研究 目的與研究問題。其內容包括本研究為何選擇以中央行政機關的組織改造推動歷 程做為研究個案?本研究為何採取次級資料分析及深度訪談的方法做為研究資 料蒐集方法?本研究運用的研究計畫問卷,如何進行設計、抽樣、施測及分析? 如何進行深度訪談?. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 在研究結果方面,本研究所設定的變項間關聯性假設,以下情形是獲得支持 的。在「不同組織調整結果在各項組織變革認知上有顯著差異,且會對組織成員 的變革認知產生影響」方面,不同組織調整結果在組織成員的工作保障、資源變 動、資訊流通、變革預期四種變革認知上均產生顯著差異,且不同組織調整結果 對於組織成員工作保障認知均產生影響,其中組織調整結果對於資訊流通認知是 正面影響,對於工作保障、資源變動、變革預期三種變革認知則是負面影響。在 「組織成員的背景,會對其變革認知產生影響」方面,教育程度愈高、公務年資 愈長,對於工作保障的認知愈好;教育程度愈高,對於資源變動的認知愈好;官 等愈高、擔任主管的人員,對於資訊流通的認知愈好;男性、年紀愈大者、對於 變革預期的認知愈好。在「組織成員的變革認知會對其工作投入產生影響」方面,.

(5) 組織成員對於資訊流通以及變革預期的認知愈好,對於工作就愈投入。而在「組 織成員的變革認知會對機關績效產生影響」方面,組織成員對於資訊流通及變革 預期的認知愈好,對於機關達成效率、效能目標的評價就愈高;而組織成員對於 工作保障、資訊流通及變革預期的認知愈好,對於機關達成公平目標的評價就愈 高。此外,從深度訪談的結果大致上可以發現,影響組織變革認知的因素除了本 研究設定的組織調整結果與組織成員背景因素外,尚包括政治妥協情形及立法時 程延宕的因素。而臺灣文官對於組織變革不認同時,其回應方式除了主動表示異 議外,也會私下結合相關力量運作,更大部分的公務人員則是選擇默默順服。而 在公務人員組織變革認知對於工作行為及機關績效的影響部分,發現政府對於減 少公務人員不安的努力,其實無法激發公務人員在工作上更努力投入或認同機關 績效的提升,過度妥協的結果甚至可能造成公務人員對於變革的目標無感,進而 使變革的結果與原本的藍圖漸行漸遠。如果希望公務人員更努力投入工作並更認 同組織變革的目標,除了減少抗拒外,還需要更積極因素的搭配,例如確實揭露 正確的變革資訊,激發公務人員對於變革目標的認同,才能使公務人員在理解變 革目標的情況下,自發性地投入於工作上。最後,本研究也從研究結論中,提出 若干公共行政領域實務取向與學術取向的思考連結,並探討這些連結與研究結果 間的重要關聯與啟發。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 關鍵字︰組織變革、行政院組織改造、組織調整結果、變革認知、工作投入、機 關績效、抗拒. Ch. engchi. i n U. v.

(6) 總目次 第一章 緒論..............................................................................................................11 第一節 研究動機..................................................................................................11 第二節. 研究目的..................................................................................................17 第三節 問題意識..................................................................................................19 第二章 文獻回顧......................................................................................................21 第一節 組織變革的理論觀點回顧......................................................................21 第二節 組織變革認知與態度的形成與選擇......................................................50 第三節 組織變革推動對組織成員工作行為與機關績效的影響......................61 第三章 研究方法......................................................................................................75 第一節 個案選取..................................................................................................76 第二節 研究架構、研究假設與研究資料蒐集....................................................88 第四章 研究結果(一) :次級資料分析結果..........................................................113 第一節 受測樣本資料分析................................................................................113 第二節 不同組織調整結果對組織變革認知的影響........................................117 第三節 組織成員不同背景對組織變革認知的影響........................................143 第四節 組織變革認知對於工作投入及機關績效的影響................................203 第五章 研究結果(二) :深度訪談結果..................................................................223. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節 對組織及業務調整結果的認同情形....................................................223 第二節 對於變革政策的感受............................................................................231 第三節 對工作投入與機關績效的影響............................................................240 第四節 小結........................................................................................................246 第六章 研究結論與意涵........................................................................................249 第一節 研究結論................................................................................................249 第二節 意涵與討論............................................................................................264 第三節 研究限制與未來研究建議....................................................................272 參考書目....................................................................................................................276 附錄一:我國推動行政院組織法修法及相關政府改造工作大事紀......................300 附錄二:1947 年以來成立部會情形表......................................................................313 附錄三:組織改造前後組織業務調整情形對照表..................................................316 附錄四:本研究問卷..................................................................................................318 附錄五:訪談說明及同意書......................................................................................337. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(7) 分目次 第一章 緒論..............................................................................................................11 第一節 研究動機..................................................................................................11 第二節. 研究目的..................................................................................................17 第三節 問題意識..................................................................................................19 第二章 文獻回顧......................................................................................................21 第一節 組織變革的理論觀點回顧......................................................................21 壹、組織生命週期..............................................................................................24 一、理論內涵..................................................................................................24 二、研究成果..................................................................................................25 貳、組織變革的推進力量..................................................................................31 一、組織本身生命週期的推動力量..............................................................32 二、計畫性變革的推動力量..........................................................................32 三、互動對話的推進力量..............................................................................32 四、演化競爭的推進力量..............................................................................33 參、組織變革的程序與內容..............................................................................33 一、組織變革的程序......................................................................................34 二、組織變革的內容......................................................................................37. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 肆、公共組織的設計與重整..............................................................................39 一、公共組織運作範圍的界定......................................................................39 二、公共組織的設計考量..............................................................................41 三、公共組織的重整......................................................................................42 第二節 組織變革認知的形成與選擇..................................................................50 壹、組織成員變革認知的形成..........................................................................50 貳、組織調整結果對於組織變革認知的影響..................................................55 參、組織成員背景差異對於組織變革認知的影響..........................................58 第三節 組織變革推動對組織成員工作行為與機關績效的影響......................61 壹、組織變革認知對於組織成員工作行為的影響..........................................61 一、工作投入的理論意涵..............................................................................61 二、組織變革過程中的抗拒現象的探討......................................................64 貳、組織變革認知對於機關績效的影響..........................................................69 第三章 研究方法......................................................................................................75 第一節 個案選取..................................................................................................76 壹、個案選取的理由..........................................................................................76. Ch. engchi. i n U. v. 貳、個案介紹-我國行政院組織改造的歷程與現況.........................................77 一、解嚴前的政府組織改造(1947~1987)..................................................78 二、民主轉型階段的政府組織改造(1987~2004)......................................80 三、組織總量管制時期的政府組織改造(2004~2010)..............................84 2.

(8) 四、全面啟動時期的政府組織改造(2010~)..............................................86 第二節 研究架構、研究假設與資料蒐集............................................................88 壹、研究架構......................................................................................................88 貳、研究假設......................................................................................................89 一、組織調整結果、組織成員背景與組織變革認知的關聯性假設............90 二、組織變革認知與工作投入的關聯性假設..............................................91 三、組織變革認知與機關績效的關聯性假設..............................................92 參、研究變項之操作型定義..............................................................................93 一、組織調整結果..........................................................................................93 二、組織成員背景..........................................................................................93 三、組織變革認知..........................................................................................94 四、工作行為..................................................................................................94 五、機關績效..................................................................................................94 肆、研究資料蒐集..............................................................................................95 一、資料蒐集方法..........................................................................................95 二、資料蒐集工具..........................................................................................96 (一)次級資料分析......................................................................................96 1、問卷施測對象與結構設計................................................................96 2、問卷測量指標的發展........................................................................97. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 3、樣本的抽選與執行..........................................................................101 4、問卷分析結果..................................................................................103 (二)深度訪談............................................................................................104 1、樣本選擇..........................................................................................105 2、訪談題綱..........................................................................................106 3、數位錄音..........................................................................................110 4、人工閱讀..........................................................................................110 5、研究者的角色..................................................................................111 第四章 研究結果(一) :次級資料分析結果.........................................................113 第一節 受測樣本資料分析................................................................................113 壹、性別............................................................................................................113 貳、年齡............................................................................................................113 參、教育程度....................................................................................................114 肆、官(職)等.......... .........................................................................................114 伍、職務............................................................................................................115 陸、公務年資....................................................................................................115. Ch. engchi. i n U. v. 第二節 不同組織調整結果對組織變革認知的影響........................................117 壹、不同組織調整結果在組織變革認知各題之次數分配............................117 貳、不同組織調整結果對組織變革認知各因素之次數分配........................131 參、不同組織調整結果對於組織成員的變革認知之影響分析....................134 3.

(9) 一、不同組織調整結果對於變革認知的變異數分析................................134 二、不同組織調整結果對於變革認知的迴歸分析....................................137 肆、小結..................................................... ......................................................139 第三節 組織成員不同背景對組織變革認知的影響........................................143 壹、組織成員不同背景在組織變革認知各題之次數分配............................143 貳、組織成員背景對組織變革認知各因素之次數分配................................186 參、組織成員背景對於組織變革認知之影響分析........................................192 一、不同組織調整結果對於變革認知的變異數分析................................192 二、不同組織成員背景對於變革認知的迴歸分析....................................198 肆、小結.................................................... .......................................................199 第四節 組織變革認知對於工作投入及機關績效的影響................................203 壹、組織變革認知對於工作投入的影響........................................................204 一、組織變革認知對於工作投入的次數分配............................................204 二、組織變革認知對於工作投入的變異數分析........................................206 三、組織變革認知對於工作投入的迴歸分析............................................208 貳、組織變革認知對於機關績效的影響........................................................209 一、組織變革認知對於機關效率的次數分配............................................209 二、組織變革認知對於機關效能的次數分配............................................210 三、組織變革認知對於機關公平的次數分配............................................211. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 四、組織變革認知對於機關績效的變異數分析........................................212 五、組織變革認知對於機關績效的迴歸分析............................................216 參、小結..................................................... ......................................................218 第五章 研究結果(二) :深度訪談結果..................................................................223 第一節 對組織及業務調整結果的認同情形....................................................223 壹、影響公務人員對於組織及業務調整結果認同的因素............................223 一、原機關組織業務受到調整的幅度........................................................224 二、業務與權責劃分結果............................................................................225 三、政治妥協情形........................................................................................226 貳、對於組織及業務調整結果不認同時之作法............................................228 一、向高層爭取............................................................................................228 二、遊說立法機關或監督部門....................................................................228 三、援引外部特定團體的力量....................................................................230 四、默默忍受................................................................................................230 第二節 對於變革政策的感受............................................................................231 壹、影響公務人員對於變革政策感受的因素................................................231. Ch. engchi. i n U. v. 一、權益保障情形........................................................................................232 二、可運用資源變動情形............................................................................234 三、變革資訊流通情形................................................................................234 四、未來工作網絡與生涯發展....................................................................236 4.

(10) 五、立法時程因素........................................................................................236 貳、對於變革政策產生負面感受時之作法....................................................238 一、調(離)職................................................................................................238 二、提出異議................................................................................................239 三、默默忍受................................................................................................239 第三節 對工作投入與機關績效的影響............................................................240 壹、組織變革認知對於工作投入的影響如何呈現........................................240 貳、我國政府組織改造是否存在抗拒現象....................................................241 參、對於機關績效的評估................................................................................243 第四節 小結........................................................................................................246 第六章 研究結論與意涵........................................................................................249 第一節 研究結論................................................................................................249 壹、組織調整結果對組織成員變革認知的影響情形....................................249 貳、組織成員背景對組織成員變革認知的影響情形....................................252 參、組織成員變革認知對於工作投入的影響情形........................................258 肆、組織成員變革認知對於機關績效的影響情形........................................260 第二節 意涵與討論............................................................................................264 壹、實務取向的思考連結................................................................................265 一、組織改造真的是同床異夢嗎?............................................................265. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 二、組織改造真的是虛假的期待嗎?........................................................266 貳、學術取向的思考連結................................................................................267 一、組織變革過程中影響組織成員「作為」及「不作為」的因素................267 二、抗拒現象的存在是組織改造過程中影響組織運作的核心................268 三、公私部門對於處理變革抗拒的差異....................................................269 四、組織變革的推動是否回應了新公共管理的假定?............................271 第三節 研究限制與未來研究建議....................................................................272 壹、研究限制....................................................................................................272 一、資料蒐集的限制....................................................................................272 二、欠缺個別部會組織改造個案的解釋力................................................273 三、無法具體量化組織業務調整幅度........................................................274 貳、未來研究建議............................................................................................274 一、可針對公部門的抗拒現象設計專屬的調查內容................................274 二、可俟所有組織法完成立法後一段時間再進行追蹤觀察....................274 三、增加外部民眾對於機關績效的評估....................................................275 四、國外理論 在台灣個 案的應用 沒有特別 明顯的部 分值得再 深入探. Ch. engchi. i n U. v. 討............................................................................................................275 參考書目....................................................................................................................276 附錄一:我國推動行政院組織法修法及相關政府改造工作大事紀......................300 附錄二:1947 年以來成立部會情形表......................................................................313 5.

(11) 附錄三:組織改造前後組織業務調整情形對照表..................................................316 附錄四:本研究問卷..................................................................................................318 附錄五:訪談說明及同意書......................................................................................337. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(12) 圖目次 圖 2-1-1:Greiner 的組織成長模式…………………………………………………..25 圖 2-1-2:Weitzel 與 Jonsson 的組織衰退模式………………………………………29 圖 2-1-3:Lewin 的變革力場理論……………………………………………………34 圖 2-1-4:Lewin 的變革三步驟………………………………………………………35 圖 2-2-1:Tichy and Ulrich (1984)組織成員面對變革的心理歷程…………………52 圖 2-3-1:圖 2-4-1:澳洲政府服務報告(SCRGSP)之指標架構圖………………….72 圖 2-3-2:約克斯杜森法則解釋壓力與工作表現示意圖………………………….73 圖 3-2-1:本研究架構圖……………………………………………………………...89. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(13) 表目次 表 3-2-1:本研究運用「臺灣民主治理績效之研究」研究計畫之問卷構面及施測 題目…………....................................………………………………..….99 表 3-2-2 :「 臺 灣 民 主 治 理 績 效 之 研 究 」 研 究 計 畫 之 問 卷 發 放 部 會 及 問 卷 數…………............................................……………………………….102 表 3-2-3:組織變革認知各因素信度分析………………………………………….103 表 3-2-4:工作投入因素信度分析………………………………………………….104 表 3-2-5:機關績效各因素信度分析……………………………………………….104 表 3-2-6:本研究深度訪談受訪者樣本特徵描述………………………………….106 表 3-2-7:本研究深度訪談題綱…………………………………………………….106 表 4-1-1:本研究運用「臺灣民主治理績效之研究」研究計畫之問卷調查受測樣 本特徵分布一覽表………………............................………………….115 表 4-1-2:組織調整結果樣本分布一覽表………………………………………….117 表 4-2-1:不同組織調整結果下的公務人員對「行政院組織改造的推動令我的工 作士氣受到打擊」認知情形表….....................................................….118 表 4-2-2:不同組織調整結果下的公務人員對「我擔心行政院組織改造後,未來 工作生涯的發展圖像愈來愈不確定」認知情形表………..................119 表 4-2-3:不同組織調整結果下的公務人員對「我擔心行政院組織改造後,無法. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 適應新的工作環境」認知情形表…............................................….…120 表 4-2-4:不同組織調整結果下的公務人員對「我擔心行政院組織改造後,原有 的業務合作關係將會遭到破壞」認知情形表….........................….…121 表 4-2-5:不同組織調整結果下的公務人員對「行政院組織改造過程中,我所服 務的機關原本掌控的預算有流失的現象」認知情形表….....…….…122 表 4-2-6:不同組織調整結果下的公務人員對「行政院組織改造過程中,我所服 務的機關沒有獲得足夠的人力配置」認知情形表……….........….…..124 表 4-2-7:不同組織調整結果下的公務人員對「我清楚被告知服務機關在行政院 組織改造後的變動結果」認知情形表……………….................….…125 表 4-2-8:不同組織調整結果下的公務人員對「我清楚被告知行政院組織改造對 於員工的權益保障內容」認知情形表…………….................….……126 表 4-2-9:不同組織調整結果下的公務人員對「我所服務的機關有確實傳達行政 院組織改造的完整資訊」認知情形表…………...................…...……127 表 4-2-10:不同組織調整結果下的公務人員對「我認為行政院組織改造可以達成 行政組織精實的目的」認知情形表………….......................…...……128 表 4-2-11:不同組織調整結果下的公務人員對「我認為行政院組織改造可以達成. Ch. engchi. i n U. v. 行政組織彈性化的目的」認知情形表………….......................………129 表 4-2-12:不同組織調整結果下的公務人員對「我認為行政院組織改造可以達成 提升行政組織效能的目的」認知情形表…………...........................…130 表 4-2-13:不同組織調整結果下的公務人員對工作保障認知情形一覽表.......…131 8.

(14) 表 4-2-14:不同組織調整結果下的公務人員對資源變動認知情形一覽表.......…132 表 4-2-15:不同組織調整結果下的公務人員對資訊流通認知情形一覽表.......…133 表 4-2-16:不同組織調整結果下的公務人員對變革預期認知情形一覽表.......…134 表 4-2-17:不同組織調整結果與工作保障認知的變異數分析...........................…135 表 4-2-18:不同組織調整結果與資源變動認知的變異數分析...........................…135 表 4-2-19:不同組織調整結果與資訊流通認知的變異數分析...........................…136 表 4-2-20:不同組織調整結果與變革預期認知的變異數分析...........................…136 表 4-2-21:不同組織調整結果下的公務人員對於組織變革認知的迴歸分析...…138 表 4-3-1:不同組織成員背景對「行政院組織改造的推動令我的工作士氣受到打 擊」認知情形表...................................................................................…144 表 4-3-2:不同組織成員背景對「我擔心行政院組織改造後,未來工作生涯的發 展圖像愈來愈不確定」認知情形表...................................................…148 表 4-3-3:不同組織成員背景對「我擔心行政院組織改造後,無法適應新的工作 環境」認知情形表……………….............................................….……..151 表 4-3-4:不同組織成員背景對「我擔心行政院組織改造後,原有的業務合作關 係將會遭到破壞」認知情形表…………………..........................…..…155 表 4-3-5:不同組織成員背景對「行政院組織改造過程中,我所服務的機關原本 掌控的預算有流失的現象」認知情形表……………...........…….……158 表 4-3-6:不同組織成員背景對「行政院組織改造過程中,我所服務的機關沒有. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 獲得足夠的人力配置」認知情形表…………….................……….…162 表 4-3-7:不同組織成員背景對「我清楚被告知服務機關在行政院組織改造後的 變動結果」認知情形表……….........................................................…...166 表 4-3-8:不同組織成員背景對「我清楚被告知行政院組織改造對於員工的權益 保障內容」認知情形表…………............................................................169 表 4-3-9:不同組織成員背景對「我所服務的機關有確實傳達行政院組織改造的 完整資訊」認知情形表…….........................................................……...173 表 4-3-10:不同組織成員背景對「我認為行政院組織改造可以達成行政組織精實 的目的」認知情形表……............................................................……...176 表 4-3-11:不同組織成員背景對「我認為行政院組織改造可以達成行政組織彈性 化的目的」認知情形表……...........................................……........….....180 表 4-3-12:不同組織成員背景對「我認為行政院組織改造可以達成提升行政組織 效能的目的」認知情形……...........................................…………….....183 表 4-3-13:不同組織成員背景對工作保障認知情形一覽表..........................….....186 表 4-3-14:不同組織成員背景對資源變動認知情形一覽表..........................….....188 表 4-3-15:不同組織成員背景對資訊流通認知情形一覽表..........................….....189. Ch. engchi. i n U. v. 表 4-3-16:不同組織成員背景對變革預期認知情形一覽表..........................….....191 表 4-3-17:不同組織成員背景與工作保障認知平均數及差異比較表...................192 表 4-3-18:不同組織成員背景與資源變動認知平均數及差異比較表...................193 表 4-3-19:不同組織成員背景與資訊流通認知平均數及差異比較表...................195 9.

(15) 表 4-3-20:不同組織成員背景與變革預期認知平均數及差異比較表...................197 表 4-3-21:不同背景組織成員對於組織變革認知的迴歸分析...............................199 表 4-4-1:不同工作保障認知分組對工作投入次數分配情形一覽表………….....204 表 4-4-2:不同資源變動認知分組對工作投入次數分配情形一覽表………….....205 表 4-4-3:不同資訊流通認知分組對工作投入次數分配情形一覽表………….....205 表 4-4-4:不同變革預期認知分組對工作投入次數分配情形一覽表………….....206 表 4-4-5:不同工作保障認知分組與工作投入平均數及差異比較表……...…......206 表 4-4-6:不同資源變動認知分組與工作投入平均數及差異比較表………….....207 表 4-4-7:不同資訊流通認知分組與工作投入平均數及差異比較表………….....207 表 4-4-8:不同變革預期認知分組與工作投入平均數及差異比較表………….....208 表 4-4-9:組織變革認知對於工作投入的迴歸分析……………………………….208 表 4-4-10:不同組織變革認知分組對機關效率次數分配情形一覽表…………...210 表 4-4-11:不同組織變革認知分組對機關效能次數分配情形一覽表…………...211 表 4-4-12:不同組織變革認知分組對機關公平次數分配情形一覽表…………...212 表 4-4-13:不同工作保障認知分組與機關績效平均數及差異比較表…………...213 表 4-4-14:不同資源變動認知分組與機關績效平均數及差異比較表…………...214 表 4-4-15:不同資訊流通認知分組與機關績效平均數及差異比較表…………...215 表 4-4-16:不同變革預期認知分組與機關績效平均數及差異比較表…………...216 表 4-4-17:組織變革認知對於機關績效的迴歸分析…………...............................217. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 表 6-1-1:本研究各項研究假設驗證結果一覽表………….....................................262. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(16) 第一章 緒論 第一節 研究動機 公共行政肇始於美國公共行政之父 Thomas Woodrow Wilson 的政治與行政 分離觀點,他主張行政應該在政治領域之外找尋適當定位;雖然政治設定了行政 部門應該完成的任務,但行政問題不應該被視為政治問題,政治自然也不宜操縱 其內部運作(Wilson, 1941)。20 世紀末之前,整個公共行政的研究都是在這樣 的穩定環境所形塑的典範下發展,並支配了所有公共服務的理論與實務(Hughes, 1998;林鍾沂、林文斌譯,2003)。然而到了 1960 年代至 1980 年代,全球環境 開始發生劇烈變化,在政治上發生了美國總統尼克森水門事件(Watergate scandal),造成政府聲望大跌;經濟上則面臨了石油危機,帶來全球性的經濟不 景氣;社會上則面臨了失業率提高,窮人遊民增加,形成人民要求政府應減稅或 杜絕浪費的聲浪。上述事件最主要的影響,為對於政府的不信任感提高;政府雖 然仍然扮演主要的治理角色,但各國多興起了要求政府角色日漸縮減、民營化 (Privatization)、外包(Contract Out)、志願主義(Voluntarism)的省思。此 種畏懼官僚體系膨脹擴權的論點,伴隨著自由主義市場機制思潮的興起,在 20 世紀末結合成為推崇「小而美政府」的價值,同時也落實在實際的政府改革作為 上。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 對於公共行政的學術研究者或是行政管理實務者而言,這股改革風潮最重 要的影響,是將傳統公共行政典範轉移至公共管理(Hood, 1991;Farnham and Horton, 1996;Hughes, 1998;孫本初,2009),一般統稱為「新公共管理」(New Public Management)1。1980 年代以來的新公共管理改革,其範圍幾乎是全球性 的運動,涵蓋層面更是史無前例地檢討政府運作的本質。這股政府改革風潮,隱 然成為官僚體系提升績效的改革聖杯,甚至轉化成象徵治理能力的政治圖騰(江 岷欽、劉坤億,2000)。綜觀各國對政府改革的因素,大致可以歸納為以下四點: (一)政府部門功能不彰:對於政府部門的規模、範圍與運作方法提出抨擊,同 時提供充分的理由從事政府的縮減,改變政府的治理模式與管理作為;(二)經 濟理論的論證:在 1970 年代,經濟學家發動知識上的論辯,認為政府本身就是 限制經濟成長與自由經濟的問題所在,並進一步提出證據並引用模型,作為立論 的基礎,指出小規模政府可以透過經濟效率的改善,來增進總體的福利水準; (三). Ch. engchi. 1. i n U. v. 公共管理興起主要可溯自 1887 年 W.Wilson 發表《行政研究》 (The Study Administration)一文。 當時 Wilson 倡議將行政的領域當作企業的管理來看,以排除政治的糾葛與干擾(The field of administration is a field of business.It is removed from the hurry and strife of politics.)。但 1980 年代 以後興起的公共管理,旨在轉化管理者的角色和組織文化來提振政府績效,並未排斥政治系絡(孫 本初、劉坤億,1997b)。概括而言,二次世界大戰後、後工業時代來臨之際出現的新公共管理, 主要是因為理論界與實務界均普遍感受到,建構在韋伯式系絡的公共行政已經出現「合法性危機」 (crisis of legitimacy),在偏狹的理性主義之下,發現知識已無法指引行動、理論缺乏解釋力及 無法忠實體現人民需求等現象(Denhardt, 1993;孫本初、劉坤億,1997a;孫本初,2009)。 11.

(17) 企業部門的變化,刺激政府跟進:政府部門警覺到本身的管理及效率會影響到私 人經濟及國家競爭力;(四)資訊科技使管理產生變化:電腦的普及與網際網路 的無遠弗屆,改變了層級節制的組織結構,所短政府與民眾的距離(Hughes, 1998;林鍾沂、林文斌譯,2003)。 到了 1990 年代,政府部門管理模式的變革研究也出現了不同的名稱,例如 管理主義(managerialism)(Pollitt, 1993)、市場導向的公共行政(market-based public administration ) ( Lan and Rosenbloom, 1992 ) 、 後 官 僚 主 義 典 範 (Post-Bureaucratic paradigm)(Barzelay, 1992)、企業型政府(entrepreneurial government)(Osborne and Gaebler, 1992)等,甚至於是較具有政治色彩的新右 派(The New Right)、新治理(New Governance)等稱呼(轉引自孫本初、劉 坤億,1997b)等。儘管名稱各有所異,但是其所指涉的意涵卻是大同小異 (Hughes,1998;林鍾沂、林文斌譯,2003;吳瓊恩:2008)。新公共管理的出 現,不僅意味著公共行政典範轉移時代的來臨,同時也代表著公共行政學者對於 政府治理研究的新知識架構(intellectual framework)的產生。更廣泛地說,它所 涉及的不只是公共行政理論的演變,更呈現了公部門、私部門與社會三者間關係 的實際轉變。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 就理論層面而言,新公共管理的出現,代表著對於傳統公共行政典範進行 挑戰的後官僚主義典範的浮現。不同於傳統公共行政,新公共管理企圖跳脫傳統. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 官僚典範陷溺於層級節制的嚴密控制、狹隘的效率觀、空泛的行政執行程序與抽 象的公共利益等問題,轉而強調以預見性、策略性、結果性、市場性、顧客性及 企業性的觀念,做為政府治理的觀念。就實務層面而言,二次世界大戰後,進入 後工業社會(Postindustrial Society),其特徵為快速變遷,複雜的內外在環境, 以及有增無減的公民需求。雖然此時政府職權不斷擴張,但仍難以符合人民的需 求與期望,各國政府陷於「社會福利的供給者」與「經濟成長的舵手」兩相矛盾 的緊張關係之中,同時面臨嚴重的財政危機與公民需求持續擴張的雙重困境(孫 本初,2005)。而即使是在政府機關彼此之間的互動方面,由於公共議題多半已 經不是單一機關所能獨力承擔,因此也導致不同管轄權的政府機關面臨了上下級 政府、跨機關之間應如何適應與共同合作的問題2。為了解決無法治理 (Ungovernabiity)的窘境,各國政府莫不致力於從事改革,希望透過提升施政 績效,鞏固政權的正當性與合法性,以獲得公民的普遍支持,也因此形成 1980 年代以來各國政府紛紛進 行的「政府再造運動」 (Reinventing Government Movement)3。. Ch. engchi. i n U. v. 政府再造是以「新古典經濟主義」的思維為基礎,將市場經濟效率和競爭 2. 一般稱之為「府際關係」(intergovernmental rlationalship)。 依據孫本初(2009)的分析,1980 年代以來各國風起雲湧所從事的政府改造運動,大致有四 項原因:(一)政府功能不彰,統治正當性遽降;(二)新古典經濟學的崛起,包括公共選擇理 論、代理人理論、交易成本理論等;(三)企業部門變革成功,刺激公部門跟進;(四)科技環 境快速變遷,衝激政府的運作方式。 3. 12.

(18) 觀點引進政府管理機制,並以這樣的思維為基礎,對政府組織與運作再檢討與重 設計,希望以這些重組的結果,解決政府在治理上面臨的難題,提升政府施政績 效。影響政府績效的因素很多,其中政府組織規模的過於龐大,往往是政府效率 未能大幅提升的關鍵因素之一。 組 織 是 人 類 精 心 建 構 以 實 現 特 定 目 標 的 社 會 單 元 ( Rosenbloom and Kravchuch, 2002),二次世界大戰結束以後,各國政府為了因應外部變遷劇烈環 境所產生的壓力,以及內部運作能力提升的需求,大多採用了擴張政府組織規模 與職能的策略來因應。然而隨著官僚體系的快速擴張,預期的效率與效能卻沒有 相對明顯上升。政府組織的愈趨擴大,反而造成了財政上的龐大負擔,也因為個 別政府部門追求的組織目標分歧,組織數量的增加也造成了政府部門間的溝通協 調更為不易,更嚴重的是造成公民對政府的信心益形低落,形成 A. Wildavsky 所說的「政府作為越多,公民觀感越壞」(doing better, feeling worse)的弔詭現 象(林鍾沂譯,1994)。學界紛紛提出創新與實用的政府再造論述,例如 Osborne and Gaebler(1992)所著「新政府運動(Reinventing Government)」 ,Caiden(1991) 的「行政革新年代之來臨(Administrative Reform Comes of Age)」等。力求革 新的各國政府乃以之為理論基礎,相繼推出了許多的政府再造的行政革新計畫, 政府再造成為世界各國政府競相推動的風潮4。各國政府莫不希望藉由再造工程 的推動,構築國家未來的願景,提供人民和政府共同努力的目標和方向,進一步 提升國家的競爭力。綜觀各國的政府再造及行政革新方案,主要根據下列兩項原. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 則而定:一、撙節施政成本(cost less) ;二、提高服務效能(works better) (Osborne and Gaebler, 1992;Schachter, 1997)。. n. al. er. io. 組織改造是政府改造中很重要的一環,它是有意識地改變政府的結構、做 事程序以及責任(Downs and Larkey, 1986)。而在任何的組織變革(organization change)中,組織結構的調整不但是必然要素,同時也是組織變革的所有面向中 最外顯的部分。觀察 1980 年代以來各國政府進行改造對於政府組織調整的內 涵,一方面是透過「量」的層面,減少政府組織部門的數目,或縮減政府組織規 模,大部分是裁減整併原有組織,也有一部分是因應新興重大社會事務設置新組 織;另一方面則是表現在「質」的層面,以「去科層制」 (de-bureaucracy)為大 原則,並在此大原則下鬆綁組織設置程序及採取多元組織型態(organizational pattern),希望使政府整體運作更具彈性與效能。. Ch. engchi. i n U. v. 組織變革的推動雖然有降低政府機關組織官僚化程度、促進人力資源運用 效率、提升決策品質等預期正面效益,然而啟動組織變革同時也意味著機關原有 4. 包括美國的「國家績效評估」 (National Performance Review,簡稱 NPR)與政府再造(Reinventing Government),英國的「續階計劃」(The Next Steps)、「公民憲章」(Citizen Charter)、「服 務品質競賽」(Service Quality Competition )、「解除管制」(Deregulation Initiation),德國 的「行政彈性工時」(Administration Flexible Time),加拿大的「政府服務革新白皮書」,新加 坡的「智慧島計劃」 (IT2000) ,紐西蘭的「行政文化重塑運動」 (Reshaping Administrative Culture) 等。 13.

(19) 的組織架構、人員配置、業務職掌、工作流程將面臨改變,對於組織本身以及成 員而言,不免將受到程度不一的衝擊。過去諸多研究發現,在組織層次上,包括 現狀投入所產生的組織沈澱成本、歷史記憶、經驗傳承、與環境的權力關係等, 都會因為組織變革的推動而遭遇到極大的挑戰(Hariopal, 2006) 。在個人層次上, 組織成員對於組織變革的主觀感受所激發出的反應刺激,將影響組織成員的士 氣,進而產生工作負荷、壓力驟增、工作效率低落、對組織的忠誠度瓦解等現象 (尹衍樑,1988);基層員工在組織進行變革的過程中,大多會產生震驚、無法 置信、茫然失落、自卑甚至憤怒的強烈情緒,甚至於會產生攻擊行為(徐聯恩, 1996)。組織成員大多珍惜其既有利益(Reitz, 1981),尤其是對工作生涯相對 穩定的政府機關員工而言。當組織及成員感覺到既有現狀及預期利益將會因變革 而受到損害,或對變革方向無法掌握時,所產生的恐懼、害怕、焦慮甚至憤怒, 將會形成一股力量,抵擋所有改變現狀的變革(吳定,1996),凡此現象均成為 影響變革政策能否順推動相當關鍵的影響因素。. 政 治 大. 我國目前也正在進行歷來最大規模的公部門組織改造工作5。行政院組織法 是行政院各部會設置的法源依據,由國民政府於 1947 年 3 月 31 日制定公布,制 定之初僅在法中明定設置十四部三會。但幾十年的發展下來,基於實際推動政務 的需要,以及行政業務日益專業化的趨勢,行政院在組織法的授權下陸續增設了 二十個委員會6,使部會層級組織架構大幅增加到八部、二會、一行、一處、二 局、三署、一院、二十個委員會;其下又設三個機關層級,下轄的機關總數超過. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 七百個。水平組織太多,衍生了政策統合機制薄弱、組織未能適切對應政府核心 職能的轉變、合議制組織過多,部與會的功能分際混淆、獨立機關設計原理不彰 等問題。隨著各界對於政府機關績效表現的期待,各界多建議上述問題應透過精 簡組織、合理建制、強化政策領導統合、落實業務與組織合理劃分,及組織彈性 化等各種管道來改善(陳敦源、林靜玟,2006)。. Ch. engchi. i n U. v. 雖然不同時期執政者啟動組織改造的動機以及所援引的理由未必完全相 同,但行政機關組織結構日益複雜膨脹所衍生的困境,使後續不分政黨的歷任執 政者,均將推動行政院組織改造工作列為施政重點。臺灣推動行政院組織改造工 作最早可以追溯到政府遷台後,但比較有系統地檢討行政院組織架構,一直要到 1987 年行政院院長俞國華指示時任副院長連戰成立專案小組進行行政院組織法 研修工作,並研擬行政院組織法修正草案送立法院審議才開始。綜觀 2000 年首. 5. 在新公共管理思潮的引領下,各國政府紛紛開展政府再造工作。依照行政院研究發展考核委員 會對於行政院組織改造擬具的說帖顯示,世界各先進國家面對日益艱鉅的國際環境,以及國內外 情勢的變遷,莫不盡力透過政府再造的推動,提升國家競爭力,強化政府治理績效,而由各國的 推動經驗可看出,政府改造工程的進行對於施政效率及國際競爭力的提升具有正面效益,凡此均 與新公共管理所強調的改革理念不謀而合。我國推動行政院組織改造,採取檢討政府組織規模與 提升行政效能的作法,也正是承襲新公共管理的改革理念而來。 6 修正前的行政院組織法第 6 條規定,行政院經院會通過及立法院之決議者,得增設、裁併各部、 委員會或其他所屬機關。上述規定即是數十年來我國除了行政院組織法明定的機關外,機關設立 得以大幅成長的法源依據。 14.

(20) 次政黨輪替之前的行政組織調整工作,較偏重於既存組織的邊際調整,而非經由 對整體組織架構重新設計歸零思考,因此,對於解決整個行政院組織膨脹及業務 流程重整的問題實質助益並不明顯7。2000 年 5 月政黨首度輪替後,民進黨政府 持續推動政府改造工作,於 2001 年 8 月 24 日至 26 日召開「經濟發展諮詢委 員會議」,其中投資組總結報告共同意見第二點,即為呼籲政府推動政府改造, 儘速完成「中央政府機關組織基準法」及「中央政府機關總員額法」等組織改造 法案的立法工作。2001 年 10 月 25 日,總統邀集社會各界人士組成「政府改造 委員會」,開啟了另一階段的政府改造推動,並將行政院組織改造列為優先推動 的工作。 組織改造是一項高難度的政治和社會工程,除了需要有魄力和決心外,更 必須有一套明確具體的改造目標與運作原則提供遵循,以凝聚改革的量能。為了 對改革工程提出清楚的願景,提出確立明確的修法原則,行政院研究發展考核委 員會於 2002 年 4 月 21 日第四次政府改造委員會議中提出了「行政院組織改造的 目標與原則」,內容包含規模精簡化、建制合理化、強化政策的領導與統合、落 實業務與組織的合理劃分及組織彈性化等五大目標及對應的二十項原則。2004 年 6 月 23 日「中央行政機關組織基準法」公布施行,這是組織改造四法中第一 個完成立法的法律8,具體地將行政院組織限定在十三部、四委員會及五獨立 機關,並將三級機關數定為五十個。中央行政機關組織基準法經由明定行政院 及所屬機關的組織規模及數量,大致確立了行政院組織架構的藍圖。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 2010 年 1 月 12 日、13 日,立法院完成其他三個組織改造法案的三讀工作, 並連動修正先前已經完成立法的中央行政機關組織基準法,完成組織改造的整體 性法制工作;二級機關數由三十七個部會精實為二十九個,三級機關由約二八0 個精實為七十個。此外,由於政府進行組織改造的目的,是要打造一個「精簡、 彈性、效能的政府」 ,以提升國家的競爭力9,所以組織改造不單單只是機關數量 的調整,更是職能的改造與效能的提升10,必須要從整體性的觀點進行打造,才 能完整詮釋提升競爭力的目標。因此,除了在法制上明定組織的縮減外,組織改 造並以檢討政府角色及核心職能的角度為出發點,採取漸進式、計畫性的變革方 式,採取「去任務化」、「地方化」、「法人化」及「委外辦理」等四化的方式 為執行主軸11,持續進行政府業務的全面性梳理。經四化檢討後確定保留必須由. Ch. engchi. 7. i n U. v. 從 1987 年至 2000 年間,除了行政院長俞國華指示成立專案小組進行行政院組織法研修工作外, 後續尚有 1993 年行政院副院長施啟揚再度成立行政組織法研修小組,配合當年度修憲結果進行 行政院組織架構及職掌的劃分;以及 1993 年 9 月行政院長連戰於行政院院會提出「行政革新方 案」,初步完成了行政院組織架構的調整基礎。 8 所謂組織改造四法,即 2004 年 6 月 23 日公布施行的「中央行政機關組織基準法」,以及「行 政院組織法修正」、「中央政府機關總員額法」及「行政院功能業務與組織調整暫行條例」。 9 總統馬英九在第 14 屆傑出公務人員表揚頒獎典禮上的談話,詳見 http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=1080 10 詳見行政院研究發展考核委員會編印「打造精簡、彈性、效能的政府-行政院組織法修正草案 總說明」。 11 行政院組織改造推動的四化政策,是以新制度經濟學的理論為基礎,並移植歐、美、日等先進 15.

(21) 機關執行的業務,才能決定是否確有單獨成立機關來執行的必要。在此過程下, 機關必然需要透過精簡、整併、改隸、改制、裁撤或業務調整等不同變革型態進 行組織重組,而其內部的職掌、業務、資源、人員的移撥、員額的調配等,也勢 須隨之進行同步轉換及適度精簡,而這些過程均不可避免地將對官僚體系的員工 造成衝擊。 新公共管理將政府改造定義為一種對公部門運作績效有系統的誘導改進作 為,試圖以縮減政府規模及調整功能的方式,創造更具優勢的政府競爭能力,以 確保組織生命的延續,並達成提升政府績效的目標。但由於官僚體系員工同時兼 具組織變革的推動者與被改革者的雙重身份,在自我利益的驅使下,面對改革過 程中無可避免的不確定感對於官僚體系員工日常的工作行為,以及員工對於機關 績效的評價而言,究竟是一種正面或負面的訊號(signals)?在公部門組織變革 過程中,真正影響官僚體系員工投入工作的關鍵點,以及觸發機關績效提升的原 因是什麼?這些問題的答案與新公共管理企圖透過對組織變革提升政府施政績 效的理性期待,其間的正負向關聯,顯然都還有進一步以較有系統的方式檢證的 空間,這也是本研究認為進行組織變革研究應回歸思考的理論本質。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 如果我們將政府改造視為是社會改革中的結構工程,要探究其發生過程及 成效,一方面必須有堅強的理論背景作為支撐基礎,另一方面也需要充足的證據 作為其基石(evidence-base)。行政院組織改造是我國截至目前範圍最大的公部. n. al. er. io. sit. y. Nat. 門組織變革工作,改革的結果對於公部門整體運作影響深遠,因此本研究認為, 不論是對於組織變革理論的驗證,或做為實務運作上觀察的重點,在這個時間點 上,對我國行政院組織改造個案的實施過程進行全面性的觀察研究,都可以說是 極佳的契機。. Ch. engchi. i n U. v. 國家一九九○年代以來的改造作法,其主張應促使市場機制極大化,政府角色極小化,但政府仍 須負擔管理、政策規劃的職能,目的在建立一個「撙節施政成本」 、 「提升施政績效」的政府。依 據 2002 年 8 月 24 日行政院組織改造推動委員會第 2 次委員會議通過的「機關業務檢討原則」 , 四化內涵分別如下: (一)去任務化:即「解除管制」 ,意指此項業務應自國家任務中予以排除, 去任務化後,政府機關不再負有執行該項業務之任務。 (二)地方化:意指將現行中央機關辦理 之業務,改由地方辦理,亦即「業務下放」 ,係以地域性及親近性等因地制宜因素為主要考量。 (三) 法人化:係將仍屬國家任務而無自行實施必要之業務,設立法人交由其實施,該法人應屬公法性 質之行政法人;如屬可交由民法性質之法人辦理,而並無繼續列為國家任務必要,從而屬於去任 務化之範疇。 (四)委外辦理:將業務委託民間辦理。依其委託辦理之內容又可分成機關委外及 業務項目委外兩類。機關委外係指機關整體業務委託民間辦理而言,主要係對於非公權力本質之 業務,業務雖可完全由市場機能取代,但有市場失靈之虞,且民眾仍有此一業務應屬國家責任, 須由國家自任或委託實施之強烈信賴及觀感時,宜採機關委外方式辦理;業務項目委外主要係只 業務項目仍保留由國家機關自行處理,惟如係屬公權力本質業務,民間具有處理之能力且適宜由 其處理者;非公權力本質業務,可以引用企業精神管理降低經營成本者,均可推動對特定業務項 目委外處理。 16.

(22) 第二節 研究目的 組織理論的核心觀點認為,組織是生產服務或產品的場域,透過實體組織 將各項生產要素轉化為提供使用的服務、勞務或產品。研究政府運作也必須把實 體組織當作是公共服務提供的基本樑柱(building blocks)(Peters, 1988)。 組織的數量與規模經常是外界檢視一個政府規模大小的外顯指標。呼應各 界對於縮減政府規模、撙節政府支出的要求,各國在 1980 年代所推動的行政革 新,即是以組織精簡為達成目標的主要策略,就大戰後數十年來迅速擴大的政府 角色職能與組織數量規模,進行有計畫的調整。然而,組織並非真空物,造就組 織運作現狀的各種歷史記憶、資源投入、人際網絡等,都有其既定且固著的運作 邏輯,組織慣性(organizational inertia)的存在,經常會與組織變革所期待的創 新力量產生緊張與矛盾。因此,組織在推動變革時,往往必須對現狀進行一定的 解構與重構,而在解構與重構的同時,所帶來迥異於現狀的變動,無可避免地將 導致組織成員在認知上、情感上及評價上,與變革計畫的目標之間,存在了一定 程度的落差。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 組織變革對於現狀的變動,將帶給組織成員不確定感,並採取一定的因應 行為及策略,在現有的研究上已經累積相當程度的成果。而組織變革的推動之於 機關績效的提升,兩者之間是否一如預期般產生正向的關聯?答案似乎並非想當. n. al. er. io. sit. y. Nat. 然爾。新公共管理希望透過組織變革的推動以改善政府績效的假設,必須是建立 在個別員工對於自身工作均能充分投入的基本前提上,然而推動變革的過程,多 必須透過機關功能整合、協調、強化,單位的合併、裁撤、增設、分設、縮編、 改隸,人員的移撥、擴編、精簡等管理工具來完成,這些管理工具的執行大多涉 及了各項組織資源的重分配以及組織成員職涯規劃的變動,正是員工在變革過程 中產生不確定感的主要來源。變革方案的實施,將漸次影響組織工作環境,再觸 及個體,最後對變革方案執行成效造成影響,大致已受到組織變革實證研究上的 支持(Roberts and Porras, 1993),而其中員工工作行為的轉變,是整個模式運作 的核心。在政府部門的組織變革中,員工往往兼具改革執行者與改革接受者的雙 重角色,當不確定感對於員工的工作行為造成負面影響,使員工在變革過程中, 處處顯現或暗地裡不配合或消極面對時,提升機關績效的期望是否能一如預期般 樂觀,不免將遭受到質疑。. Ch. engchi. i n U. v. 其實組織變革的研究者並非完全沒有意識到變革過程中,員工對於安定感 的追求,將可能造成其對於變革採取抗拒的態度與行為。因此,多數變革研究也 提出最好的解決之道,是致力於尋找降低變革執行阻力的方式(Daly, et al., 2003; Wim, 2005;陳焜元,2012),這也是為什麼在變革的過程中,可以常常見到變 革領導者除了積極進行各項組織結構與業務功能的調整外,對於員工權益的保障 也著力甚深的原因,主要目的即希望減少員工在變革過程中的可能產生的抗拒 (resistrnce),甚至希望進一步取得支持。但降低變革阻力後,是否就意味著官 17.

(23) 僚體系員工會積極投入工作中,而預期的政府機關績效也會隨之提升?邏輯上恐 怕還值得商榷。主要的關鍵在於官僚體系組織成員如何將對於變革的認知投射到 工作的行為中。 變革領導者為了要化解變革過程中的阻力,經常採取向組織成員妥協的方 式,期望化解組織成員的不安,以換取其對於變革的支持。然而如果變革是以改 變現狀提升績效為運作目標,對於現狀基礎自然不可能全然妥協而不變動,因為 這不但有可能會扭曲計畫性變革原本預定的目的,也可能因為過度妥協而導致組 織成員對於變革無感或漠不關心,從而很難預期組織成員會加倍努力於工作上。 當組織成員不願意或不能積極投入工作時,期望組織績效能夠因為變革的推動而 獲得明顯大幅的改善,則無異是緣木求魚。 雖然以往組織變革的相關研究,對於政府部門組織成員變革態度及行為的 研究個案眾多,但對於組織變革的推動與如何觸發、連結到機關績效的提升,其 間相關因素的系統性實證研究尚屬缺乏。此外,本研究也認為,在過去研究行政 改革的過程中,公共行政學界除了不斷從企業部門轉介或移植管理技術外,也應 該有義務對於公部門本身改革的動態複雜內涵、過程、以及策略,進行更深入的 分析。行政院推動組織改造歷程長達數十年,儘管大部分組織成員皆已能認知到 組織變革是現代社會中為使組織永續生存、與時俱進所從事的調整策略,但到了 2010 年組織改造正式推動後,公務人員才必須立即面臨隨著變革而來長久穩定. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 的組織架構、人力配置、工作環境,甚至於是個人職涯或生涯規劃等重大改變, 而這也是組織變革實際動態複雜階段的開始。基於本土個案資料的可及性、研究 者本身經歷政府組織與人事制度多年的經驗,以及過去少有針對我國全面性公部 門組織變革進行實證研究等理由,本研究希望經由我國歷來行政院組織改造推動 歷程的回顧、2010 年以來行政院組織改造推動個案的觀察與分析,分由組織層 次及個體層次出發,探究員工對於組織變革的認知對於其工作行為以及機關績效 影響的分,了解我國行政院組織改造的推動是否有回應提升績效的預設目標。除 了可以對照我國組織改造推動的實況與過去主要研究發現的相符程度外,並可經 由相關理論進行對話,驗證與回應新公共管理假設。. Ch. engchi. 18. i n U. v.

(24) 第三節 問題意識 許多報章媒體報導對本次行政院組織改造有所抨擊。在這些報導內容中,普 遍都以生動的字眼如「潛在災難」 、 「同床異夢」等來形容,但在實質問題的關照 深度上仍屬有限,以致於這些看法只能稱得上是一種規範性的議論,對於實際問 題的診斷,則起不了太大的作用,對於知識的累積增長幫助也屬有限。公共行政 學界對於這些問題如果沒有提出一套系統性的看法,遑論有對症下藥的可能性。 我們迫切需要一套有系統的研究方式,瞭解在外界看來猶如一盤大雜燴的行 政院組織改造作業的全貌與實況、組織改造的推動對於公務人員工作行為產生的 影響,以及組織改造如何觸發組織績效的提升。本研究直覺思考到的問題包括, 行政院組織改造過程中,不同組織調整型態的機關,以及不同人口背景的公務人 員,所導引出來的機關集體行動或個人對於組織變革的認知,為何會選擇特定「作 為」及「不作為」?縱使選擇同一種作為,其程度有何差異?行動者考慮或盤算 的因素為何?為什麼這些因素會造成這麼大的影響?這些因素以及其造成的影 響是否符合以往組織變革研究的結果?我們可以從中發展出一套解釋的架構 嗎?. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 從事本研究之前,由於研究者長年任職於政府人事主管機關之因素,對於前 述問題的想像,其實是抱持較為複雜之預設,主要是因為公務人員的外顯行為,. n. al. er. io. sit. y. Nat. 往往是多重因素組合下的結果,絕不是單純控制一兩項因素後,就可以在公務人 員的外顯行為上發現顯著差異。此外,即使是就變革的推動本身來看,研究期間 面臨的制度變革個案,尚不僅只於行政院組織改造一項,還包括諸如考績法修 正、退休制度修正等人事制度變革個案,須由其間釐清專屬組織調整引發的因素 及影響。換言之,如果不把這些背後盤根錯節的因素作有系統的瞭解,甚至整理 出彼此之間的交互關係,並賦予意義的話,在研究目的的達成上,恐怕也只是淪 於隔靴搔癢的結果。. Ch. engchi. i n U. v. 或者可以這樣說,雖然過去組織變革的研究個案眾多,但現階段學界對於這 類的提問,並沒有一套相對完整的解釋架構,大多數仍停留在一些表象的分析。 雖然多少已觸及到一部份真實,但在學術知識的增長及累積上,仍顯得較為零 星,尤其是針對公部門的組織變革而言。因此,本研究自有必要提出一套較有系 統且不失流於片面的解釋架構。 在此前提之下,本研究主觀認為,要了解公務人員行動邏輯的多樣性,唯有 設法以全面性的研究角度,尋找出組織變革影響公務人員工作行為及機關績效提 升的因素,方足以在一定程度上對這類的知識增長有所幫助。相對地,檢視過去 組織變革的研究,即使研究議題受到關注,但沒有辦法觸及人心的原因,莫不與 對於現象的理解不夠全面有所關聯,例如僅以移植私部門管理技術的角度來詮釋 公部門組織變革的內涵。也因此在改善策略的建議上,如果不是只觸及問題表. 19.

(25) 面,致使組織變革的研究形貌愈趨相似,就是所提出的建議陳義過高,儘管立意 良善,但卻不易落實在實際執行上。主要的原因,還是在於沒有對於變革的過程 有全盤、深入的理解,以致無法點出問題的真正關鍵所在。更重要的是,這些原 因來自各研究者對於官僚行為所抱持理所應然的了解,過度簡化了機關集體行動 背後盤根錯節的成因,以至於所提出的政策建議容易淪於過於樂觀的期待。 綜合上述,本研究擬由計畫性的推動組織變革推動過程中,相關行動者在組 織變革扮演的角色、對於組織變革的反應及對其工作行為的影響觀察中,探究以 下問題: 第一,組織變革的推動過程中,是什麼因素決定了組織成員對於變革的認知? 第二,組織成員對於變革的認知,如何影響組織成員的工作行為? 第三,組織成員對於變革的認知,對機關績效提升的影響為何?. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i n U. v.

參考文獻

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