第二章 文獻回顧
第一節 公共政策主觀規範的影響性
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第二章 文獻回顧
根據聯合國大會於 2006 年通過「身心障礙者權力公約」（Convention on the Rights of Persons with Disabilities, 簡稱 CRPD），以促進、保護與確保身心障礙者平等人權 與基本自由為目的。1藉由具體的作法提倡尊重個體自主平等、反歧視、重視個別化 特性，重視身心障礙者與兒童權益；2我國 2014 年公布的「身心障礙者權利公約實施 辦法」中，其法規及行政措施皆依照 CRPD 規定，3藉由立法程序賦予公共福利政策 訂定的合法性，提供身心障礙者職業訓練或輔導就業保障，並協助自立發展。
本章依照上述公共政策推展脈絡並根據研究議題，以優採政策對義務採購單位
（以下稱「採購者」）在政策認知理解、理性選擇、商品服務評價、行為動機及後續 影響等議題，以學術文獻成果與論述，在公共政策制度規劃、執行者認知態度及消費 行為等層面進行影響因素的探討。
第一節 公共政策主觀規範的影響性
本節以公共政策的外部政策規範與內部依從動機等兩項因素，探討優採政策推動 後對於採購者參與意願的影響，作為後續實務問卷調查的論述基礎。
壹、 公共政策的制度規範
關於公共政策的制度規範，即是政策規劃者藉由目標設定及作業流程規劃，讓執 行者透過外部控制因素，配合或改變行為來滿足目的。表 2-1-1 彙整國內外學者提出 政策規劃執行時常見作法及相關影響。
表 2-1-1 學者對於政策規範的論述
學者 理論或論述
謝明瑞(2007) 認為政策執行乃專業知識為主、實務經驗為輔，再 根據各政策目標，尋找最佳執行策略與成效。
張恒豪(2013) 認為在公共政策規劃或執行時，規劃者或執行者常 陷入制度性歧視。
Pressman、
Wildavsky(1984) 王光旭、陳敦源(2014)
認為在嚴謹政策制度，仍須考量外部不可預期的影 響因素，盡量於可預期的情形下實現政策目標。
1 參考 CRPD 第一條。
2 參考 CRPD 第三條。
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朱鎮明(2015) 認為政策需要隨著實際經驗逐漸累機，不斷地強化 或修正作法，以更加貼近政策預期目標。
Zastrow(1998) 認為社會福利制度區分不同層次，政策規劃時若將
社會福利資源視為施捨同情，將產生負面影響。
Anderson(2009) 認為政策需要經過冗長縝密的流程，提供詳細的規
劃評估及合法性，以實現公益社會的目標。
（資料來源：本研究整理）
在政策起始構想階段，謝明瑞（2007）提出政策規劃者透過專業知識進行規劃及 目標預測，執行者則經由個人生活經驗決定實際行為，尋找對自身有利的最佳策略。
Anderson（2009）提出在民主公民社會發展脈絡下，如圖 2 所示，透過政策議題 設定（Policy agenda）、政策分析與規劃（Policy Formuation）、政策合法化(Policy adopt)、
政策執行(Policy Implementation)與政策評估(Policy Evaluation)等五項公共政策制訂流 程(Policy Process)的前置規劃與經驗回饋，可逐漸調整未來發展方向更貼近實際社會 需要。
圖 2 政策管理的階段論
(改編自國家文官學員，薦任公務人員晉任簡任官等訓練 107 年課程教材，1-6)
而朱鎮明（2015）根據實務研究則發現，大多數的公共政策在規劃設計與成果評 估缺乏系統性的作法，讓執行者產生抱怨或排斥等反效果的機會提高；政策設計缺乏 系統性的原因，可能並非規劃者的專業性不足，而是制度性歧視所致。
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筆者經由歷年實際消費經驗及互動交流過程獲得實務回饋意見得知，部份政府 單位採購者購買商品時，仍然對身心障礙商店的庇護員工，無論在技術能力或產品品 質抱持懷疑態度：因此優採政策規劃者應根據實務中獲得的意見回饋，在規劃階段時 考量採購者可能的反應是否衍生負面效果。
制度性歧視是日常生活中經常被忽視又真實存在的問題，張恒豪(2013)認為制度 性歧視同樣是公共政策設計規劃與執行推動時需要正視的議題，採購者對於「身心障 礙」的認知，可能是基於在法定的障礙類別（表 2-1-2）理解。因此將庇護員工解讀 成具有生理機能異常的疾病患者；進一步延伸到消費行為或商品服務的評價上，作為 身心健全者的採購者，既使本身認知不具惡意或侵略性，也會在制度性歧視下產生對 身心障礙者的偏見或不當聯想。
表 2-1-2 新制身心障礙類別 障礙類別
第一類 神經系統構造及精神、心智功能 第二類 眼、耳及相關構造與感官功能及疼痛 第三類 涉及聲音與言語構造及其功能
第四類 循環、造血、免疫與呼吸系統構造及其功能 第五類 消化、新陳代謝與內分泌系統相關構造及其功能 第六類 泌尿與生殖系統相關構造及其功能
第七類 神經、肌肉、骨骼之移動相關構造及其功能 第八類 皮膚與相關構造及其功能
（資料來源：身心障礙者鑑定作業辦法第五條附表二）
另一種明顯的制度性歧視則是將社會福利制度，視為對弱勢者因為缺乏社會競爭 優勢的補償，Zastrow（1998）提出社會福利制度可區分為殘補 (Residual) 式、工業 成就 (Industrial Achievment) 模式與制度 (Institutional) 式等三類，前者將社會福利 政策視為「對弱者的仁慈」，其次為依照個人功績而論功行賞，後者則定義為「協助 個人自我實現」的社會服務。在殘補式的觀點下，公共政策是給予弱勢者的補償施捨，
卻同樣對受助者背負接受救濟施捨的烙印感(Stigma)；優採政策的規劃者若是基於此
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究並為以討論及評價優採政策規劃設計上涉及制度性歧視的情形，僅就作為影響公共 政策規劃因素之一進行說明。
維持政策的公正客觀不受制度性歧視的影響，除了以嚴謹的學術理論或系統性的 執行作法外，Pressman、Wildavsky(1984)及王光旭、陳敦源（2014）等學者則認為，
評價公共政策是否達成最終目標的關鍵，應著重在政策制度與內部管控之外的各種外 部條件，可能是商店經營者或庇護員工的感受，或是一般消費者的評論。作為政策規 劃者是否能即時對於外部挑戰做出及時妥善的因應或彈性調整作法，減少對採購者或 身心障礙商店產生認知落差或執行障礙情形，使優採政策在理想性與實務面都能在可 控制情況下順利推行。
以我國「海峽兩岸服務貿易協定」爭議事件為例，服貿政策目的是為了減少兩岸 貿易限制，促進自由化、便利化及開展合作契機。經由政策公聽會或說明會等方式期 望可促進政策資訊宣傳及溝通作為，實務上卻遭詬病流於形式毫無政策意見交換的誠 意，加上行政機關對媒體輿論及群眾疑慮的處置及應對措施缺乏統一的論述，使社會 輿論對政策冠上黑箱作業的標籤，而最終也導致臺灣社會極大抗爭風波與紛擾。
由上述學者對於公共政策對於執行者的主觀影響論述，可推論優採政策在自身專 業性上的分析是必要條件外，政策規劃者必須避免不自覺的陷入制度性歧視，對弱勢 者產生應給予社會福利援助的同情心理或負面觀感；同時關注在公部門組織以外的各 種不可預測的外部挑戰，並透過政策不斷修正以貼近採購者與身心障礙商店雙方的實 際需求。本研究在後續調查統計時，將以受訪者對於現行制度的認知程度與整體評價，
作為討論優採政策在規劃設計上否能對執行對象產生正向的引導效果，或是讓採購者 產生自主性的身心障礙產品消費行為。
貳、 政策執行者的依從動機
優採政策具有義務性質及課責機制，王正（2007）經研究認為除非上級指示之外，
在公共資源有限的前提下執行者將衡量機會成本（opportunity cost）、社會風險和福 利需求等要素，做出合理的選擇與優先次序的規劃。因此所謂的依從動機是指執行者 自身願意配合政策規範，進行各種參與行為的影響因素。
由表 2-1-3 彙整學者關於依循動機論述，說明公共政策的規劃方式會如何影響執 行者的參與意願。
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表 2-1-3 學者對於依從動機的論述
學者 理論或論述
吳定(1998) 認為有效的公共行銷方式，能促進內外部執行者對 政策產生共識，提升成功率。
Federickson、曾冠 球、許世雨(2006)
認為實務面上皆有制度的侷限與資源限制，因此尋 求實踐公益的過程中，必須考量將低負面衝擊。
魯炳炎(2007) 認為政府部門除了規劃與行銷政策外，仍需要與外 部私部門或第三部門進行交流互動。
曾冠球(2010)
認為公共政策在執行層面中，透過科層體制作業的 繁文縟節，易於陷入權威化或單一化的作法，阻礙 彼此交流或協力的可能。
薛承泰(2019) 認為政府需要提供立法制度，保障弱勢群體輔導發 展或救濟的依據。
黃俊英(2011) 認為公共政策的資訊流動的單向性，將產生誤解、
溝通不良，及衍生衝突對立。
汪志堅(2015) 認為政策需要考慮對執行者的衝擊性，區分不同層 次的政策創新。
（資料來源：本研究整理）
任何新興制度作法都會對執行者產生內在認知或外在行為上適應調整。討論對於 執行者的衝擊性對參與意願產生影響時，多半是提及負面的影響因素，能實現公共政 策目標的最佳方案確實不常見，然而 Federickson、曾冠球、許世雨等人（2006）認 為政策規劃者及執行者，在實務環境中必然經常處於公共資源有限的情況進行規劃或 選擇。因此必須先考慮先降低對內部的衝擊引發可能的負面效果，再討率如何發揮在 有限資源下的最大效益。
汪志堅（2015）研究認為公共政策應以實務可廣為接納與推動為原則，在此前 提下規劃者應考慮執行者對政策的依從動機是否產生改變，影響接納與參與意願。
依圖3所示，公共政策依照內容變革、調整或創新程度的差異度，由低至高可區分 為連續創新(continuous innovations)、動態創新（dynamically continuous innavations) 與不連續創新(dynamically innovations)三類型。
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圖 3 創新程度的連續性
圖 3 創新程度的連續性