壹、政策問題的探討
日益複雜化的社會使得我們面臨許多越來越難以解決的政策問題，雖然這些問題目 前可能正在處理中，但是它們常常沒有獲得最佳的處理，而這類問題在處理上也經常無 效率，就如同外部性理論中有關於環境品質之爭論問題情況相同。何謂外部性，黃寶嬌 譯自Harvey S. Rosen 之著作中提到，資源的價格若能反應出該資源在某個用途的使用價 值，則該資源便能被有效率地利用；相反的，若資源是大家所共有時，將會造成濫用，
因為沒有人有節省使用資源的誘因。就以本論文探討主題「廚餘」而言，就是屬於外部 性的公共政策，而它的本質為何？為何要由政府介入處理？首先，我們都非常清楚「廚 餘」是經由家戶所產出的，廚餘長期被視為垃圾一樣丟棄，並由地方政府清潔隊負責收 運處理。所以，如果沒有政府介入管制之情況下，垃圾量是有增無減，而且不管丟棄數 量多寡，家戶均無需另行付費，而是由全體納稅人共同來承擔，造成家戶無節制的將「廚 餘」隨意的丟棄，政府為解決過多垃圾也將投入更多資源，因而造成資源的浪費，當然 也會造成其他納稅人之損失，例如政府花費鉅資廣建焚化廠及垃圾掩埋場就是為解決過 多垃圾的問題。然而，當這類的外部性牽涉到全體人民時，難以想像將他們聚在一起談 判需要多少成本，再者，即使建立對廚餘處理的所有權，又如何能夠在成千上萬潛在的 污染者中，確認那些人該為濫丟廚餘負責，且每個人該負擔多少比例的損失。如果個人 行為無法有效率的解決問題，就應該由政府介入，而政府有下列幾種解決方法(黃寶嬌 譯，2002)：
一、課稅
英國經濟學家庇古(A. C. Pigou)於 1930 年代提出課稅的主張，他認為應對污染者課 稅以彌補其過低投入價格。庇古稅(Pigouvian tax)是針對污染者的每單位產出課稅，使其 稅額剛好等於最適產出水準時造成的邊際損失。舉例來說，政府為解決空氣污染問題，
訂定空氣污染防制法，採用污染者付費之方式，向製造污染者收取空氣污染防制費，以 降低因空氣污染而造成其他未污染者之傷害。另外，為遏止垃圾量無限制增加，規定丟 棄垃圾時要購買專用垃圾袋，採取以價制量之措施，除達到垃圾減量之目的，同時也兼 顧使用者付費的精神，並將資源運用在如何妥善解決與大家都有關的垃圾處理問題上，
以避免資源過度浪費。
二、補貼
假設污染者所產出之數量是固定的，付費給污染者使他們污染不要超過控制的一定 比例，雖然這個想法乍看之下有點奇怪，它的運作與課稅計劃其實大同小異，因為對不 污染者的補貼，只不過是另一種提高污染者生產成本的方法。在資源回收中有許多政府 補貼之措施，例如政府規定每人每日廚餘產出量有一定標準，如低於一定標準，則由政 府以補貼做為獎勵，利用此補貼手段，進而達到垃圾減量之目的；又如政府規定已列入 法定回收資源物，於廠商出廠前須預繳一定比例的保證回收金額，以保證該物品出廠使 用後仍可作為回收再利用之獎勵金，而政府即利用此獎勵金依回收數量再對原製造廠商 補貼，但廠商生產數量常遠不及回收數量，以致回收金額少於所預繳的保證金，而廠商 也因生產成本增加，而使他們污染不要超過控制的一定比例。
三、創造市場
外部性造成無效率可能與缺乏相關資源的市場有關，因此政府為提高效率，可以將 污染許可賣給生產者，並創造一個本來不存在的商機。例如，限制溫室氣體排放的聯合 國公約「京都議定書」，允許國家使用市場機制來達成排放減量的目標，其中一個方式 就是允許達成自身排放減量目標的公司將剩餘的排放權賣給自身排放減量不足的公司，
而政府會幫助大型企業建立排放減量的內部稽核系統並建立排放交易系統(高雄市政 府，2004)。
四、管制
在外部性的環保政策問題，常需由政府介入管制才能有效解決，也就是每個污染
者被告知需減少多少污染量，或應依何種方式配合政策執行，否則會面臨法律制裁。例 如，政府為要求所有車輛必須符合排放標準，訂定「交通工具空氣污染物排放標準」， 如果超過排放量，則會處以行政罰鍰，以管制空氣污染排放量並降低空氣污染之情況。
另外，政府為減少使用塑膠袋對環境所造成的污染，因而管制0.06 公釐以下厚度之塑膠 袋不得再使用，違反者將被處以新台幣1200 元到 6000 元的行政罰锾，以達到降低污染 之目標。
貳、政策分析的概念
決策者如何做決策呢﹖他們將依據什麼樣的資訊作決策呢﹖Patton 和 Sawicki 在其 二人合著之政策分析和規劃的初步方法(Basic Methods of Policy Analysis and Planning)中 提出一套系統化的程序，用於處理當今的政策問題，可以產生立即的效果並對做好政策 抉擇在理論上有很好的幫助(Patton & Sawicki, 1993)。一些人可能認為公共政策問題的種 類如此之多，以致沒有一套有系統的程序能被開發來對付所有問題。批評者也說，這些 問題的政治背景差距如此之大，以致它們沒有多少共同特性，因此他們輕忽任何統一的 方法。在政策分析過程中，Patton 和 Sawicki 二人根據他們自己的經驗提出如圖 2-3 所 示的六個步驟：界定問題、建立評估標準、確認備選方案、評估備選方案、比較備選方 案、以及執行選擇的政策方案。
圖2-3 政策分析的基本過程
資料來源：Patton& Sawicki,1993
參、政策分析的定義
政策分析一詞最早於 1958 年由林布隆(Charles E. Lindblom)最先使用，早期對政策 分析之定義眾說紛紜(Lindblom, 1958)。Edward S. Quade 指出，政策分析係一種實用的 研究形式，用以對社會技術問題獲得更深的理解，找到更好的解決之道，另外，政策分 析試圖運用現代科學技術解決社會問題，同時也是研究可行性行動方案的政策分析，並 且對於採用和執行這些方案所帶來的利弊得失加以評估，以幫助政策制定者選擇有力的 行動措施(Quade, 1982)。Weimer 及 Vining 則認為政策分析是一種以顧客（client）為導 向的建議，這些建議與公共決定(public decisions)有關，並強調社會價值(Weimer&Vining, 1999)。而 William N. Dunn 則認為政策分析乃是一門應用的社會科學，其在論證和公共
1 界定問題
6 執行選擇 的政策方案
5 比較 備選方案
4 評估 備選方案
2 建立 評估標準
3 確認 備選方案
辯論(public debate)中運用多種調查方法，來創造、批判性評價(critically assess)及傳播政 策相關知識(Dunn, 1994)。Thomas Dye 認為政策分析就是「描述與解釋政府活動的原因 與結果」。政策分析涉及公共政策因果的系統化認定、應用推理的科學化標準、尋求知 識的可信性與類化性(Dye, 1998)。國內學者吳定認為政策分析是指決策者或政策分析家 為解決某項公共問題，應用科學知識與推理方法，採取分析的理論架構及技術，系統性 的設計並評估比較各種替選方案，以供決策者判斷及作決定之參考的相關活動。其研究 範圍著重於政策問題形成、政策規劃過程與政策合法化過程有關活動之分析研究(吳定，
2000)。Williams 則認為政策分析是一種綜合資訊的方法，含研究結果，以產生一種對備 選方案的排序的決策格式，並確定未來相關政策資訊需求的方法(Williams, 1971)。
肆、建立可行性評估標準
政策分析人員在從事政策方案規劃時，必須從事可行性研究。此項研究的周詳與 否，關係該方案能否被接受，也關係該方案未來能否順利執行。因此在政策規劃過程中，
可以由主管當局的內部專業人才，或是邀請專家學者從事方案設計後，接著應當對各個 替選方案的可行性進行分析研究，並且依據某些標準與技術，評估比較各方案的優缺點
、重要性、價值高低，排出優先順序，供決策者選擇參考(吳定，1997)
。本文引用巴爾達克(Eugene Bardach)彙整之經常使用的評估標準：技術可行性、政治可 行性、經濟可行性及行政可行性（Bardach, 1980）。以下就技術、政治、經濟及行政可 行性等四個類型的可行性評估標準作描述(Patton & Sawicki, 1993）。
一、技術可行性（technical feasibility）：
技術可行性的標準將衡量政策或規劃的產出是否達到了他們的預期目的。這些標準 從技術的角度直接針對方案是否會正常運作的基本問題。如橋樑建設會改善交通狀況嗎
？水處理能達到人們要求的品質嗎？機動車輛能達到每加侖最小的耗油量嗎？雖然標 準的存在是直截了當，但評估工作常常是一個複雜的過程。無論何時，人類的行為都是 紛繁複雜的，我們永遠都不能絶對肯定一項政策或規劃會達到設計所預期的效果。
二、政治可行性（political feasibility）：
政治可行性的標準根據政策或規劃對決策者、立法者、政府管理人員、社會公民、
工會、和其他政治團體的影響來衡量政策或規劃的成效，其核心問題是一個或更多的政 策或規劃方案是否會被與這些方案相關的標的團體所接受。而政治可行性的衡量，一般 是主觀且難以量化的，如果上述的標的團體具有高度政治洞察力，對組織和行政優先順 序有充分的理解，如此政治標準對政策在運用上就具有較高的可行性。
三、經濟可行性（economic feasibility）：
經濟可行性的標準首先衡量的是規劃成本的大小，其次衡量的是規劃產生的收益多 少。收益可能是直接的或間接的、短期的和長期的、可量化的或者不可量化的。經濟可 行性之最重要的是在評估政策財務支出及收入之損益，或者說政策之推動是否會符合經 濟效益。事實上，有很多政策和規劃均兼具財務和經濟作用，因此需要以兩方面的標準 對它們加以評估。
四、行政可行性（administrative feasibility）：
行政可行性的標準衡量特定的政治、社會、尤其重要的是特定的行政環境中，實際 實施既定的政策或規劃到底有多大的可能性。如工作人員配備到位了嗎？雇員在勞務支 出方面會予以合作嗎？我們有對物質設備的需求嗎？能按時完成政策或規劃的實施工 作嗎﹖
另外，國內學者在對政策進行可行性分析時，對上述主要四種類型評估標準也作了 如下的敘述(吳定，1997)：
一、技術可行性（technical feasibility）：
指有否足夠的技術知識與能力，以執行政策方案而言。須考慮以下三點：
(一) 專業知識的權威性如何。
(二) 專業知識的發展水準如何。
(三) 專業知識的認知差異如何。
二、政治可行性（political feasibility）：
政治可行性指在進行政策方案規劃時，研究政策方案在政治方面可能受到支持的程 度如何。至少包括下面這些支持因素：社會一般民眾、標的團體（人口）、行政首長、
上級機關、平行機關、意見領袖、政黨、利益團體、大眾傳播媒體、民意機構等。同時 還應考慮該方案是否違反傳統倫理道德觀念，及社會的主流價值觀念。如果違反的話，
其可行性即告降低，例如大陸所推動的「一胎化政策」即是如此。
三、經濟可行性（economic feasibility）：
經濟可行性係指執行政策方案時所需要的一般性資源與特殊性資源之可得性如何。
一般性資源指金錢預算而言，特殊性資源指專業性人力、物材，相關資訊等。就重大的 國家政策而言，應考慮以下要素：
(一)國家資源的質量情況。
(二)農、工、商、漁、牧業的發展情況。
(三)人口、物資、財務資本的結構情況。
(四)財政金融制度，包括銀行、稅制、股市等情況。
(五)外貿情況。
(六)教育制度與醫療衛生設施情況。
(七)國民所得分配情況。
四、行政可行性（administrative feasibility）：
指行政機關及其能力是否足以承擔政策方案的執行工作而言。行政能力涉及 三項變數的互動關係：績效、結構、環境。詳言之，行政可行性之分析變數為：
(一)執行機關的安排（層次的高低）
(二)執行機關的內部結構情況。
(三)管理人員的情況。