公共行政治理模式的演變

經濟 減少依賴的政 府

由於經濟日益富裕，人們能夠自己提供各種勞 務，因而更樂於接受公私協力。

意識型態 小政府 政府規模和權力過大，對公眾生活干預過多，對 民主構成威脅。政府的政治決策較自由市場決策 更不值得信賴。公私協力可以降低政府的角色。

商業 更多商業機會 政府支出是經濟的重要組成部分，應分配更多比 例給民營企業。藉由私部門，國有企業和國有資 產可以得到更好的利用。

平民主義 更好的社會 在公共事務上，民眾應能擁有更多的選擇，他們 應被授予決定和滿足共同需求的權力，減少對高 高在上的官僚依賴，而能多依靠家庭、鄰里、教 會 、 種 族 與 志 工 團 體 ， 從 而 樹 立 社 區 意 識 (community consciousness)。

資料來源：Savas（2005：19）

第二節 公共行政治理模式的演變

壹、治理模式的演變歷程

公共行政不只是管理而已，它向來就是治理（governance），治理的概 念顯然不限於政府的管理，它普遍存在於社會的各個層面與層級，學者 Stoker (2004:114-121)所言「治理的概念比統治更廣泛，不單只專指政府機 關本身，更應考慮如何藉由制度，與公民社會產生互動」。新世紀的行政 管理跳脫政府「統治｣（governance）傳統途徑，並進入治理典範（governance paradigm）的思維模式。有別於新公共管理對市場競爭機制的強調，治理 機制的主張，是在於建立跨組織或跨部門協調合作機制（Fragmentaion；

Marchington and others，2005轉引自陳敦源，張世杰，2008：83）。另外，

有些學者討論地方治理作為時，似在強調政府管理由統治層面脫離，而重 視 公 私 部 門 的 協 力 ， 尤 其 鼓 勵 大 眾 參 與 所 謂 的 「 地 方 民 主 」（local democracy），則亦是公共管理所指謂的「治理」的概念（紀俊臣，2004：

126），治理與統治特質的比較如表2-3所示。

治理機制從「市場－階層」二元選擇到「市場－階層－網絡」的三元 選擇，自1980 年代就逐漸成為歐、美政治人物及社會科學研究者常用的 概念，也成為後現代社會的精神，因為治理表達權力運作的制度是多元 的，不是傳統由上而下的一元體系，因此國家機關的作為不再單純為一種 不容質疑的無上權威；治理是一個上下互動的管理過程，透過合作、協商、

夥伴的關係，確立認同的共同目標，以進行對公共事務的管理。

表2-3 治理與統治特質的比較

治理 統治

特徵 強調過程 強調制度

途徑 由上而下 由下而上

參與者 公部門、私部門（第三部門） 公部門 參與者關係 權利互賴 命令服從

領導方式 領導 權威

資料來源：陳恆均（2002：89）。

在公共行政學的發展中，歷經了層級節制／權威、市場／價格、社群 組職／信任三種治理模式，傳統的公共行政強調層級節制的機制，以權威 作為秩序何協調的工具，其核心價值為穩定、理性、技術、效率、控制等；

新公共管理則強調市場機制，以價格作為維持秩序和協調的工具，其核心 價值為競爭、理性、交易、效率、回應力等（吳瓊恩，2002：174-176）。

由於新管理主義缺乏民主理論的基礎，以「顧客為中心」而非以「公民為 中心」，這樣的行政引發了治理問題本質上的矛盾與先後問題，他們要以 競爭、效率、績效等市場導向的價值反襯出傳統公共行政的落伍，但是恰 恰相反，由於政府再造的結果，其所獲得的改革成效反而突顯了它在公民 精神、公民參與、以及倫理面向的缺失，使得有些行政學者重新肯定公共 行政的獨特價值與原則（吳瓊恩，2002：177）。最近Robert Denhardt等人 所鼓吹的新公共服務¹¹，則以「信任」 （trust）作為秩序形成與維護的協 調工具，強調「社群」（community）的概念，其核心價值為民主理論、策 略理性（strategic rationality）、公民精神、合作模式、對話理論（discourse theory）等理念（李宗勳，2003：133）。

11 Robert B. Denhardt 與 Janet Vinzart Denhardt 夫婦 於 2000 年在 Public Administration Review 期刊中發表「新公共服務：以服務代替導航」（The New Public Service: Serving Rather than Steering）

一文提出新公共服務理論，並於2003 年改以「新公共服務：是服務而非導航」（The New Public Service: Serving not Steering（李宗勳，2003:133）

表2-4 三種治理模式特質的比較

劃執行，私部門 為被動的配合角 色

引私部門參與 私部門協力經營

資料來源：Denhardt（2003：28-29）

貳、新公共服務的視野

公私協力的發展歷史涵概了三個典型的治理模式時期，由前述可得知 於傳統公共行政的官僚體制對公共服務具有壟斷性質，私部門不易參與政 策制定的過程，既使對政策不滿，也只能以發聲（voice）方式抗議 (Vigoda, 2000：185) 。而新公共管理時期，政府以追求效率為主要目標，因此如管 理主義（managerialism）、企業精神政府（entrepreneurial goverment）、

市場導向的公共行政（market－based public administration），其基本內涵 與觀點大抵相同，主張政府應師法企業導入企業精神以取代官僚體制的僵 化，然仔細探究新公共管理所強調公部門應師法私部門，提供公民最好的 服務，顯示其將公民僅視為被動接受服務的顧客，而公民參與政策過程只 是徒然增加交易成本，延誤效率而已，公民實質上並未涉入政策制定的過 程中。

新公共服務強調人際間的網絡關係，涉及組織內外多面向的社會關 係，主張層級節制與市場機制兩種治理模式，都不適用於公共服務，因而 強調社會資本的累積，建立人際間的互信感，有助於公民參與，並建立以 公民為中心的治理，培養長期的專業規範與合作的信任。以下為學者 Denhardt分類新公共服務的七個核心概念:（Denhardt&Denhardt, 2003：

42-43轉引自李宗勳，2003:138-139）

一﹑服務比導航好（即以輔導代替引導）

政府的重要角色趨向協助市民匯解決共享的利益，而不僅止於控制或 引導新方向。在這個新時代中，政府的主要角色不再只是制定公共規章和 法令，也不是建立一個讓人們朝向某一目的方向的規則系統。政府必須扮

演另一種角色，其行動要結合私人、非營利團體和組織，以尋求社會所面 對之問題的解釋。新公共服務建議公務員和公共管理者應該回應市民的需 求，而不只是說yes或no，或是說：讓我們一起想該怎麼做，並且讓它成真。

在積極的公民關係世界中，公務人員是扮演服務選擇的角色 ― 調解紛 爭。

二﹑公共利益是主要目標，而不是副產品

公共行政人員必須提供建造一個共同和分享的公共利益概念，其目標 不是被動的去尋找個人選擇的快速解答，而是分享利益和分擔責任的創 造。新公共服務要求社會建設的過程不只是選舉出政治領袖或任命行政人 員，而是建立寬廣的公共談話和中央的深思熟慮。政府的角色應該是帶領 人民去建立社會，而其也有道德上的責任去確保公平和正義。

三﹑思考要有策略、行動要符民主

符合民眾的政策和計畫需要透過集體的努力和共同合作的程序才能 最有效且有責任的達成。

四﹑服務公民而不是顧客

公共利益源自於價值的分享，而不是個人利益的集合公務人員所回應 的是公民需求而非顧客，且要把焦點建設在信賴關係和與市民的合作上。

五﹑認清課責並不簡單

公務人員除了要注意市場外，亦應該注意法律的、憲法、社區價值、

政治上的基準、社區價值、政治上的基準、專業水準和市民利益。

六﹑重視人民，而不是只重視生產力

公務人員所參與組織公共組織與網絡中，如果能透過基於尊重公民的 合作過程與領導分享，是比較容易成功的。

七﹑將公民資格的價值建立在企業精神之上

公共利益比較能被公務人員及公民允許於貢獻社會下被提昇。

歸納上述七點原則本研究在將其簡化為三類主要核心概念為參與治

理、網絡關係與最重要的公共價值的追求。新公共服務將公民視為夥伴，

讓以往被管制者的角色轉換為管制者的一類。再藉由公私部門共同分擔，

並藉由協商討論，達成及集體行動目的。因此公私協力在新公共服務視野 中，是一種手段而非目的，一種過程而非結果，其目的首重公共價值的追 求，其次才為效率。新公共服務無疑地提高了私部門參與的管道與地位，

致使公私協力夥伴關係更達平等互惠。