公私協力理論之運用

壹、公私協力理論運用的歷史

2008年9月於美國雪城大學舉辦的第三屆明布魯克會議（Minnowbrook

Ⅲ），將協力式的公共治理納為未來二十年公共行政的願景之一（李宗勳，

2008：191）。然早在1970年代，美國開始的住宅及城市再生計劃，就成立 了非營利的發展公司去配置土地，改善公設及將改善的土地以低價賣給私 人的開發者等，這就是公部門與私部門合作的開端（簡莉莎，2004：90-91）。 公私協力理論起初興起，因1973年的石油危機與停滯性通貨膨脹，造 成英國預算赤字持續的增長與經濟環境的不景氣，直到柴契爾夫人擔任英 國首相後，民營化為其施政的重點之一，縮短公共支出及刺激私人投資也 成為其施政目標，此種更新結合了有遠見的私部門投資者的創造力與公部 門的公共意識（Mitchell-Weaver,Manning,1991；游育祺，1994）。而在柴 契爾主義的影響下，加強了公部門合作參與公共事務，也正面積極的促成 了公私協力機制的推動。而同時地在美國，雷根政府的新聯邦主義（New federalism）大幅的精簡政府規模與權力，過去的萬能政府已成為歷史。因 中央政府掌管的事務交還給地方，同時也大幅刪減地方補助款，造成各級 地方政府面臨空前的預算赤字，各地方政府積極尋求不同以往的創新方法 來解決市政問題，此時私人資本與公部門的參與扮演的關鍵的角色，民眾

參與公共事務的機會日增，於是便有了合作關係（cooperation）與合產關 係（partnership）產生，公私部門間合作不斷發展，經由新合作關係的建 立，公私協力的治理方式蔚為新的風潮（簡莉莎，2003：15）。

從英、美兩國在不同的政經環境下對公私合夥觀念逐漸演變與成熟過 程之討論，可發現公私部門關係之轉變，由陌生到競爭合作，其主要核心 觀念是改造政府具有效率和品質，公部門不再只強調公平性原則，同時提 高公共服務的水準，以因應民眾需求（吳英明，1996：66）。而公私部門 透過彼此的資源整合與共同投入，提高資源的使用效率，使原本被低度利 用的公私資源轉變成高度使用，並經由利益與權利的分享，使得公私部門 的參與者均能互蒙其利（陳佩君，1999：40）。

在臺灣為了配合世界經濟的潮流，政府自民國七十三年開始推動經濟 自由化、國際化政策，而為達成經濟規畫目標，行政院於民國七十八年採 用經濟革新委員會之建議，儘量縮小公營事業範圍，落實自由化政策，加 速國內市場的對外開放。民國七十八年，行政院為推動公營事業民營化，

成立跨部會之「公營事業移轉民營推動小組」，我國民間參與公共政策發 展重要歷程，如下表2-5所示。雖然民營化與公私協力相較之下，強調的是 公部門鬆綁及私部門較被動的參與，較少論及私部門自發性的參與需求及 民眾公民意識的覺醒。但民營化對給予私部門公共事務生產的空間與管道

12，並增加私部門的社會參與感，這些都益於健全現今臺灣公私部門協力 的治理模式（陳珮君，1999：12）。現今政府利用公私協力的方式，興建 許多公共建設，引入民間資金，並以企業化的方式經營，例如：台灣高鐵，

國立台灣海洋生物博物館。顯示民間參與公共事務已是一股不可逆轉的世 界潮流，政府部門已由「操槳者」，演變成「領航者」，進而蛻變為「提

12廣義的民營化不再將民營化的概念限制在「所有權的轉移」，而將其擴大到市場的自由化、導 入競爭、解除管制等概念；引申為除了為自由化或解除國有化外，既使未解除國有化，藉由民間 參與，或是民間的管理方式、技術等的導入也都是民營化的範圍。而最廣義的民營化則是原本由 國家所提供的全部或部分服務開放給民間參與。（林淑馨，2007：79)

供服務者」，滿足「公營」、「民營」、「非營利」等機構聯盟相互需求。 兆元將鼓勵私人投資或採行BOT（build, operate, transfer）

資料來源：本研究整理

貳、建立協力關係的構成要素

協力關係乃是公部門與私部門在互相依存、共生共榮的關係下，透過

有效的社會資源整合來建立經營，而在建立協力關係時，需注意彼此資源

13的配置狀況及所處的實際關係，根據學者Bob Hudson等分析歸納，組職 間建立協力關係時，可考量運用以下十項構成要素和策略行動（Hudson,et al,1999. 轉引自江岷欽，2003：14-16）：

一﹑系絡因素（contextual factor）促成協力夥伴的可能性

各部門之間認知到合則兩利，分則兩弊。而部門間往往因組職之個人 主義而出現以下四種限制：（一）重複投入資源，造成浪費。因部門間某 些功能相似又缺乏彼此的認知所造成；（二）形成管理上的三不管地帶；

（三）缺乏共同目標，對彼此行動相互干格；（四）資源競奪，互別苗頭。

目前公部門已經越來越像企業部門，強烈感受到策略聯盟或夥伴關係建立 的好處，因而諸如「合作優勢」（collaborative advantage）或「合成策略」

（composite strategy）等觀念已經深植在公部門了。

二﹑確認建立協力關係的必要性

部門間已經認知到衝突會造成彼此間的傷害，而合作乃是解決問題的 一種方式和政策工具；在此同時，組職間也必須先行確認彼此間互相依賴 和獨立自主的領域，並基於追求共同或相近的目標，在相互依賴的領域中 發展「共生合作」（Symbiotic co-operation）的協力關係，而在獨立自主的 領域中形成「競合」（Competitive co-operation）的協力關係。

三﹑確認建立協力關係的正當性基礎

公私部門間必須釐清彼此是否具備合作的客觀條件。學者March和 Rhodes（1992：10-11）曾經以政策網絡（policy network）的概念解釋此一

13 Leach & Percy-Smith(2001:130-154)歸納行動者在資源依賴理論下的資源類型：土地(land)、人 力(people) 、 財 源 (money) 、 權 威 (authority) 、 正 當 性 (legitimacy) 、 資 訊 (information) 、 組 職 (organization)、社會資本(social capital)。

情況，政策網絡將依參與成員的人數、整合程度、資源相互依賴的程度，

以及參與者權力均衡狀況而有不同的類型，其中以政策社群（policy community）形成協力關係的正當性基礎較高。

四﹑評估部門建立協力關係的能力

部門間的合作關係並沒有固定的模式，且影響協力關係的因素不只是 有形的資源，有時諸如策略和文化等無形的因素也會左右建立協力關係的 意願，甚至有合作的意願卻未必具備合作的能力。部門建立協力關係前，

須先評估合作的能力，其評估的面向包括：（一）確認部門間的角色和功 能不具明顯的衝突性；（二）確認部門間不存在明顯的界線防守現象；（三）

部門間具有明顯的合作意圖；（四）部門間具有成就社會公益的共同意識。

五﹑清楚地表達彼此合作的意向

部門間須明白地陳述共同的願景，任務、目標和策略，避免互相猜疑 所造成的傷害，這是建立協力關係的先決條件。

六﹑強化部門間的信任基礎

信任是建立協力關係的必要條件；相反的，不信任則是合作關係的障 礙。基本上，強化信任關係的原則有二：（一）善用信任（economizing on trust），亦即讓原本自利的各方認識到合作具有互蒙其利的作用，並且透過 鼓勵事先承諾和適度運用權力來維繫和鞏固既有的信任關係；（二）投資 信任（investing in trust）亦即讓合作的組職間明白喪失信任關係的風險和 成本，並且認識到堅實的信任關係需建立在一次又一次的信任基礎上，使 部門之間都願意投入更多的努力來維繫和鞏固協力關係。

七﹑確保部門發揮廣結善緣的能力

成功的協力關係必須建立在部門能夠連結宏觀與微觀的層面，破除部 門界限防守的故步自封心態，與其他組職發展廣泛的合作關係，在策略上 有兩種作法：（一）部門需確認出「結網者」（reticulists）並加以積極培養；

結網者具有辨識出各類政策網絡的能力，且能夠快速引導部門進入各類政

策網絡的核心。（二）結合基層公務員（front-line staff）的力量，授予他們 發展部門間協力關係的機會與權力。

八﹑洞悉協力關係的脆弱本質，持續強化部門間的協力關係

部門間多數的協力關係都具有短暫、易碎的本質；是以，建立協力關 係的各方應能夠確認出彼此合作關係的弱點處，並盡可能突破合作的障 礙，厚實彼此的條件，已達截長補短之效，在策略上可採取「大處著想，

小處著手」的態度及方法。

九﹑慎選適切的協力關係

部門間的協力關係會依不同的目的而形成各種不同程度的合作關 係，一般而言，這些協力關係是介於最寬鬆的議題網絡到最緊密的政策社 群。部門間若非具有強烈的合作意圖及明確的共同目標，在策略上應選擇 最寬鬆的議題網絡開始發展合作關係。再者，為避免部門間的協力關係陷 入「合作惰性」（collaborative inertia）或「合作疲乏」（collaborative fatigue）

的困境，應致力於協力夥伴的課責（accountability）與原屬組職的課責間 取得平衡。

十﹑慎選協力關係的合作途徑（collaborative pathway）

一般來說，合作途徑包括市場、科層途徑和網絡三類，組職間建立協 力關係時，應依協力關係的生命週期¹⁴選擇適切的合作方式，以確保達成 合作的目的。

14 Lowndes 和 Skelcher（1998:313-333）組職間的協力關係，其生命週期約有四種階段：前期夥 伴協力關係階段（pre-partnership collaboration）、夥伴關係已建立且穩固階段（partnership creation and consolidation）、協力遞送服務階段（partnership programme delivery）以及夥伴關係終止或持 續階段。

參、公私協力理論運用的成功要素與可能困境 Brinkerhoff

（2002:220-224）

1. 信任 Osborne

（2000：9-35）

1. 清楚的目標 2. 互相尊重與信任 3. 承諾投入時間與資源

4. 事先協調好關係中的角色與責任

5. 組織規劃長期的支援與經營夥伴關係的發展 John Hailey

（2000:319~320）

1. 清析的目的（Clarity of purpose）

2. 互信與互敬（Mutual trust and respect）

3. 投入時間及資源（investment time and resources）

3. 投入時間及資源（investment time and resources）